II GSK 1413/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Sulimierski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Spółka z o.o. w J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1875/10 w sprawie ze skargi H. Spółka z o.o. w J. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1875/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę H. Sp. z o.o. w J. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2010 r., w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4; skarga podlega opłacie sądowej. Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak było oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu z dnia 16 grudnia 2009 r. Zdaniem Sądu wobec takiego braku skarga nie spełniała wymogów zawartych w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Skarga wobec tego była niekompletna, a braki takie nie podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Sąd nie był wobec tego uprawniony do wezwania Spółki o nadesłanie oryginału informacji w przedmiocie oceny wniosku z dnia 16 grudnia 2009 r. WSA w W. podniósł, że informacja taka stanowi dokument pochodzący od organu – dokument urzędowy, a zatem kopia informacji nie może uzyskać przymiotu oryginalnego dokumentu poprzez poświadczenie jej treści za zgodność z oryginałem przez prezesa skarżącej Spółki. Stosownie do art. 96 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r, Nr 42, poz. 369) osobą uprawnioną do poświadczania odpisu, wyciągu lub kopii z okazanych dokumentów jest notariusz. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła H. Sp. z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wnosząca skargę kasacyjną domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 30 c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż brak dołączenia do skargi oryginału pisma Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 16 grudnia 2009 r., skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpoznania jako niekompletnej w sytuacji gdy: - żaden przepis prawa nie nakłada na skarżącego obowiązku składania oryginałów dokumentów, - MJWPU w pouczeniu z dnia 22 lipca 2010 r. nie zawarła informacji, iż załączniki do skargi należy składać w oryginałach, - organ – MJWPU nie kwestionowała prawdziwości informacji z dnia 16 grudnia 2009 r., kopia pisma poświadczona przez skarżącego była wystarczająca do merytorycznego rozpoznania sprawy, - pismo z 16 grudnia 2009 r. było już przez skarżącego złożone w postępowaniach o sygn. akt V SA/Wa 51/10, II GSK 248/10, V SA/Wa 925/10, które poprzedzały przedmiotowe postępowanie i było przedmiotem badania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak i NSA – żaden z rozpatrujących sprawę sądów nie zanegował prawidłowości złożenia załączników do skargi z dnia 5 stycznia 2010 r. 2. art. 30c ust. 5 w zw. z art. 30 b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez pozostawienie skargi bez rozpoznania w sytuacji, gdy organ administracyjny nie zawarł w pouczeniu z dnia 22 lipca 2010 r. informacji, iż załącznik do skargi tj. informację w przedmiocie oceny projektu należy złożyć w oryginale. Pomimo jednakże braku pouczenia w tym zakresie, Sąd nie wezwał strony do przedłożenia oryginału pisma, tylko pozostawił skargę skarżącej bez rozpoznania, 3. art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż do merytorycznego rozpoznania skargi koniecznym jest złożenie jako załączników do skargi oryginałów dokumentów w sytuacji gdy jest to sprzeczne zarówno z wykładnią językową, celowościową, jak i systemową tego przepisu. Ponadto formalizm i wykładnia przepisu stosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jest niezgodna z normami konstytucyjnymi szczególnie w sytuacji, gdy ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, jak i zaskarżona informacja dotycząca rozpatrzenia protestu jest niezgodna z prawem i winna zostać uchylona 4. art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 48 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie powyższej ustawy, nie jest dopuszczalne wezwanie strony na podstawie art. 48 p.p.s.a. do okazania oryginału dokumentu, w sytuacji gdy art. 48 p.p.s.a. nie znalazł się w dyspozycji art. 30 e ustawy o zasadach polityki rozwoju zawierającego zamknięty katalog wyłączeń przepisów ustawy p.p.s.a. 5. art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozostawienie bez rozpoznania skargi w sytuacji, gdy złożone dokumenty – w tym kopia pisma z dnia 16 grudnia 2010 r. nie uniemożliwiały merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, ponadto oryginalność dokumentu nie była kwestionowana przez organ administracyjny, który był stroną przedmiotowego postępowania. Tak daleko posunięty formalizm zamyka stronie, która nie była reprezentowana przy składaniu skargi przez profesjonalnego pełnomocnika, prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie oceny jej wniosku i prawidłowości rozstrzygnięcia przez MJWPU protestu od tej oceny. Ponadto wykładnia przepisu – art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zastosowana przez Sąd I instancji jest niezgodna z wykładnią funkcjonalną i systemową ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną podzielił wykładnię przepisów zastosowaną w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II GSK 811/09 oraz z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 785/10. Należy na wstępie wskazać, że ustawa o zasadach powadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji nastręcza szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52–55, art. 61 § 3–6, art. 115–122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację, o której mowa w art. 30b ust. 4. Przepis art. 30c ust. 2 stanowi również, że skarga podlega opłacie sądowej. Z treści art. 30c ust. 2 wynika zatem, że ustawodawca uregulował w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju warunki formalne skargi w zakresie jej kompletności w sposób odmienny – szczególny w porównaniu do regulacji zawartej w art. 57 § 1 p.p.s.a. W związku z odmienną treścią tych regulacji, a także z uwagi na przewidziane w omawianej ustawie rozwiązania mające na celu przyspieszenie postępowania w sprawach objętych tą ustawą, nałożony został na właściwe instytucje informujące wnioskodawcę o wynikach procedury odwoławczej, obowiązek pouczenia wnioskodawcy o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30b ust. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że pouczenie to powinno być pełne i zawierać wszystkie informacje dotyczące: terminu do wniesienia skargi, kompletności skargi oraz obowiązku uiszczenia opłaty sądowej, których spełnienie przez wnioskodawcę nie spowoduje pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5). Przy wykładni przepisów w zakresie wymagań prawidłowego pouczenia strony o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 30d ust. 3 błędne pouczenie lub brak pouczenia nie wpływają negatywnie na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: a) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz c) prawo do wyroku sądowego i uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r., sygn. akt SK 63/05). Z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5). Zasady te powinny być brane pod uwagę przy wykładni i stosowaniu treści art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie prawa wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i zasadności pozostawienia skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, jeżeli skarga nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 30c ust. 5 tej ustawy wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4. Pozostawienie w takiej sytuacji skargi bez rozpatrzenia pozbawia stronę prawa do domagania się kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem. W świetle zasad konstytucyjnych oraz treści art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga wniesiona do sądu administracyjnego, od której nie uiszczono opłaty sądowej oraz, która posiada braki w zakresie jej kompletności wynikłe wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy. Braki skargi w tym zakresie podlegają usunięciu przez sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów p.p.s.a. i tak brak formalny skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. Odnosząc powyższe uwagi ogólne do stanu faktycznego sprawy należy zauważyć, że w pouczeniu udzielonym skarżącemu organ wskazał, że do skargi należy dołączyć kompletną dokumentację w sprawie, obejmująca wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopię wniesionego do organu środka odwoławczego oraz informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Pouczenie udzielone skarżącemu w piśmie z dnia 22 lipca 2010 r. nie wskazywało jasno jakie dokumenty dołączone do skargi muszą być złożone w oryginale. Pouczenie to nie mogło w związku z tym wpłynąć negatywnie na prawo skarżącego do wniesienia skargi. Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do przyjęcia, że załączenie do skargi informacji Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w postaci kopii poświadczonej przez członka zarządu skarżącej spółki uzasadniało pozostawienie jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wskazana przez Sąd I instancji niekompletność skargi była również konsekwencją błędnego pouczenia, w którym nie wskazano w sposób dokładny, że do skargi należy dołączyć oryginał lub poświadczoną przez notariusza kopię dokumentu, o której mowa w art. 30c ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 4 powołanej ustawy. Należy również zauważyć, na co zwraca uwagę kasator w skardze kasacyjnej, że pismo z dnia 16 grudnia 2009 r. było przedmiotem oceny w postępowaniach wskazanych w skardze kasacyjnej i podczas prowadzenia tych postępowań Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie zanegował formy złożenia tego pisma. W przypadku zatem gdy Sąd uznał, że dokumenty dołączone do skargi zawierają braki formalny w postaci braku poświadczenia notariusza, na skutek błędnego pouczenia strony, powinien na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwać stronę do uzupełnienia tychże braków. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.