I SA/Wa 2093/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. G. i J. S. dotyczącego pkt 3 i 4 zaskarżonej decyzji odmawiających ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] oraz prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] znajdującego się w liniach rozgraniczających ul. [...], położonego w W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 położonego w W. przy ul. [...], w obrębie [...] na rzecz S. G. i J. S., ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości [...] zł oraz w pkt 3 i 4 odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. [...] oraz prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], położonego w W., znajdującego się w liniach rozgraniczających ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że nieruchomość położona przy ul. [...] pochodząca z dawnej nieruchomości hip. "[...]" stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2, część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 znajdującej się w pasie drogowym ul. [...] oraz część działki nr [...] o powierzchni [...] m2 znajdującej się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Obszar ten jest objęty jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Zdaniem organu I instancji działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Zgodnie z ustaleniami powołanego planu ulica [...] jest drogą [...] o szerokości [...] w liniach rozgraniczających (w rejonie skrzyżowania z ul. [...]). Część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 znajduje się w pasie drogowym ul. [...], oznaczonej w planie zagospodarowania symbolem [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem w części dotyczącej pkt 3 i 4 decyzji organu I instancji, S. G. oraz J. S. wniosły odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosły, że organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W ocenie skarżących zwrot nieruchomości nie może być uzależniony od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość pozostaje niezagospodarowana od [...] lat, co jest sprzeczne z celem wywłaszczenia. Postępowanie toczy się, w ocenie skarżących, z naruszeniem art. 12 kpa, to jest zasady szybkości postępowania. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2009 r. odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...], położonego w W. przy ul. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji winien wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, jakie jest przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz odnieść się do wniosków odwołania dotyczących możliwości zapoznania się przez J. S. z opisem graficznym nieruchomości hipotecznej zaznaczonej jako "[...]" oraz podać konkretną datę rozpoznania wniosku dekretowego dotyczącego działki nr [...], co do której organ I instancji nie podjął rozstrzygnięcia informując jedynie, że będzie ono przedmiotem odrębnej decyzji. Organ II instancji stanął na stanowisku, że materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...], stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2, część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] powierzchni [...] m2. Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] część działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się w pasie drogowym ul. [...], oznaczonej w tym planie symbolem [...]. Uchwałą Rady Powiatu [..] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze powiatu [...] ([...]) ul. [...] (stanowiąca część działki nr [...]) została zaliczona do kategorii dróg powiatowych na terenie Miasta W. Z wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...] dotyczącego tego terenu wynika, że ulica [...] (obecnie ul. [...]) jest drogą [...] o szerokości [...] w liniach rozgraniczających (w rejonie skrzyżowania z ul. [...]). W tej sytuacji organ odwoławczy powołał się na treść art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym z art. 2 a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 507/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt VII1SA/Wa 572/08, LEX nr 508752; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01, publ. ONSA 2004/2/72; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, LEX nr 516045). W ocenie organu II instancji z wyżej przedstawionych powodów brak było podstaw prawnych do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do części działek nr [...] i nr [...] przeznaczonych w powołanym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] pod drogi publiczne. Organ orzekający wyjaśnił również kwestie podnoszone w powołanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. dotyczące działki nr [...], co do której ustalono prawo użytkowania wieczystego do gruntu. Od tej części decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. skarżące nie wnosiły odwołania. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2010 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S. Powyższej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez niewypełnienie w zaskarżonej decyzji dyspozycji art. 7 ust. 4 dekretu i brak w związku z nieuwzględnieniem w części 3 i 4 decyzji Prezydenta W. wniosku skarżącej, zaoferowania na tych samych warunkach dzierżawy wieczystej innych gruntów, - art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że części działek objęte odmową decyzji stanowią drogę publiczną, gdy tymczasem do dnia obecnego oraz w planach 2008-2012 nie umieszczono ul. [...] do przebudowy, czyli jako niepobudowana nie stanowi drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie zgadza się ,aby w decyzjach stosować tylko zapis art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu, pomijając zupełnie postanowienia ust. 4 tegoż artykułu. Dlatego brak zaoferowania skarżącej innych gruntów, w związku z nieuwzględnieniem w całości jej wniosku, strona uważa za naruszenie prawa. Tak samo powoływanie się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, w przypadku gdy nie dokonano do dnia obecnego przebudowy ul. [...] (pismo Urzędu Miasta W. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...]) i pas gruntu nie jest wykorzystywany do prowadzenia ruchu drogowego, jest w ocenie skarżącej naruszeniem prawa przez organy obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że skarżąca kwestionuje jedynie część decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2010 r. zawartą w jej punkcie 3 i 4, akceptując w całości rozstrzygnięcia zawarte w pozostałych punktach (t.j. w punktach 1 i 2 oraz od 5 do 13). Ponadto podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa rozpatrywana była na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z tym przepisem gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących albo prawnych następców właściciela o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (później planu zagospodarowania przestrzennego). Prawidłowo zatem w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ stwierdził, że zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Należy podkreślić, że z art. 7 powołanego dekretu wynika obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek byłego właściciela albo jego następcy prawnego nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości, a jeśli chodzi o osoby prawne ponadto, czy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności w zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Jak wynika z akt sprawy na dzień rozpatrywania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości [...] obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...]. Zgodnie z ustaleniami tego planu część działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się w pasie drogowym ul. [...], oznaczonej w tym planie symbolem [...], która uchwałą Rady Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze powiatu [...] ([...]) została zaliczona do kategorii dróg powiatowych na terenie Miasta W. Z wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...] dotyczącego tego terenu wynika również, że ulica [...] (obecnie ul. [...]) jest drogą [...] o szerokości od [...] w liniach rozgraniczających (w rejonie skrzyżowania z ul. [...]). Przeznaczenie pod drogi publiczne spornych nieruchomości (część działki nr [...] oraz część działki nr [...]) w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że korzystanie z tego gruntu przez skarżącą nie da się pogodzić z jego faktycznym przeznaczeniem. Taki zapis w planie zagospodarowania przestrzennego stoi zatem na przeszkodzie oddaniu spornych działek następcom prawnym dawnych właścicieli tego gruntu w użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z treścią art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wymieniony przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków np. na rzecz osób fizycznych. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika zatem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. W uchwale Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 85) Sąd ten konstatuje, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest taki pogląd (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08). Fakt, że z informacji uzyskanych przez skarżącą wynika, iż inwestycja w postaci przebudowy ul. [...] nie jest przewidziana do roku 2012, nie ma żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie i nie może wpływać na ocenę prawidłowości wydanej decyzji. Przesądzające znaczenie w tej sprawie ma bowiem zapis planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący tej działki, a nie obecny sposób jej zagospodarowania. Przesądza o tym powołana powyżej treść art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wniosku skarżącej złożonego zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 dekretu [...] o przekazanie w zamian za działki zajęte pod drogi nieruchomości zamiennej wyjaśnić należy, że zarzut ten nie znajduje podstaw prawnych. Rzeczywiście zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w przypadku nieuwzględnienia wniosku gmina miała zaofiarować uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów, na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Jednakże roszczenia dotyczące gruntu zamiennego zawarte w art. 7 ust. 4 dekretu wygasły. Zdaniem sądu art. 7 ust. 4 dekretu nie może zatem obecnie stanowić źródła jakichkolwiek roszczeń. Możliwość dochodzenia roszczeń o przyznanie nieruchomości zamiennej wygasła z dniem 1 sierpnia 1985 r. na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Przepis ten stanowił jednoznacznie, że z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu. To, że przepis ten obecnie nie obowiązuje, nie ma żadnego znaczenia, ponieważ roszczenia wygasły z dniem wejścia tego przepisu w życie i żaden późniejszy przepis nie cofnął tego skutku (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 236/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.