II GSK 1452/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 278/11 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2010 r. nr NKP: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę H.Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2010 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylając zaskarżoną decyzję. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 20 października 2010 r. H.Z. odebrała decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] października 2010 r. o odmowie umorzenia należności za okres od III kwartału 2009 r. do I kwartału 2010 r. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w Urzędzie Pocztowym w dniu 6 listopada 2010 r. Decyzją z [...] listopada 2010 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wyjaśnił, że skarżąca odebrała decyzję 20 października 2010 r. zatem termin złożenia odwołania upływał 3 listopada 2010 r., a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w Urzędzie Pocztowym dopiero 6 listopada 2010 r., tj. 3 dni po upływie terminu, wobec czego nie mógł być rozpoznany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylając zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się, iż reguła określona w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. Sąd podał, że postępowanie zakończone wydaniem pierwszej decyzji Prezesa KRUS z [...] października 2010r. prowadzone było przez kierownika placówki terenowej L. S., kierownika Wydziału Ubezpieczeń K. R. i specjalistę H. R.. Na zaskarżonej do sądu decyzji widnieją zaś odciski pieczęci z nazwiskami następujących osób: zastępca kierownika placówki terenowej M. K., specjalista M. K. oraz ponownie kierownik Wydziału Ubezpieczeń K. R.. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., stanowi natomiast, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Prezesa KRUS jest obarczona wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co wymaga jej wyeliminowania z obrotu prawnego; - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. polegające na błędnej ich wykładni wyrażającej się w przyjęciu, że podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik wydający decyzję wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli ten pracownik brał udział w wydaniu decyzji w I instancji przez Prezesa KRUS, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu prowadzonym z wniosku złożonego w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podał w uzasadnieniu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania brakiem dewolutywności, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, iż jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem odwoławczym, nie powoduje on bowiem przekazania sprawy do organu wyższego stopnia, lecz sprawa nadal pozostaje na szczeblu organu, który decyzję wydał i jest ponownie rozstrzygana przez ten organ. Wskazuje na to także okoliczność, że przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, mogą być stosowane tylko odpowiednio. Oznacza to, zdaniem organu, że przepisy niezwiązane z dewolutywnością nie znajdują w takiej sytuacji zastosowania. W niniejszej sprawie Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej wydającym niektóre decyzje w sprawach, w których stronie niezadowolonej przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jeśli decyzje wydaje organ, to może on, ale nie musi, upoważnić w formie pisemnej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Gdyby uznać, że zasada wyrażona w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w niniejszej sytuacji, to jednoosobowy organ administracji publicznej, jakim jest Prezes KRUS, w sytuacji nieudzielenia stosownych upoważnień pracownikom, nie mógłby rozpoznać we własnym imieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie organu, powołana w zaskarżonym wyroku uchwała składu 7 sędziów sygn. akt II GPS 2/06, nie rozwiązuje kompleksowo problemów związanych ze stosowaniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w warunkach prowadzenia postępowania na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. Teza uchwały odnosi się jedynie do członków samorządowych kolegiów odwoławczych, w związku z powyższym nieuprawnione jest jej stosowanie do postępowania prowadzonego przez organy monokratyczne. Kasator zwrócił uwagę, że w orzecznictwie zarysowuje się rozbieżność stanowisk w kwestii stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organy monokratyczne. W sytuacji określonej w art. 127 § 3 k.p.a. decyzję wydaje pracownik związany z organem administracji publicznej węzłami podległości pracowniczej i służbowej, zależny pod wieloma względami od tego samego organu i jego piastuna, któremu podlegał pracownik biorący udział w wydaniu wcześniejszej decyzji. Jest to sytuacja zupełnie odmienna od stanów faktycznych, do których odnosi się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. takich, w których pracownik biorący udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji staje się pracownikiem organu odwoławczego wydającego decyzję w toku instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów formułowanych w skardze kasacyjnej, dotyczy tego, czy w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, prowadzonym w trybie art. 41a ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 127 § 3 k.p.a., ma zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie – jak najogólniej rzecz ujmując wynika z ich uzasadnienia - że w stanie faktycznym sprawy było uzasadnione zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., podkreślić należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uwzględniając skargę na ostateczną decyzję Prezesa KRUS stwierdzającą uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w kontekście wniosków formułowanych na podstawie analizy obligatoryjnych elementów zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o odmowie umorzenia należności w zakresie odnoszącym się do tego spośród nich, który dotyczy podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji uznać należy za trafne, w zakresie w jakim brak zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ocenił przez pryzmat art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczności stanu faktycznego sprawy przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i skonfrontowane przez Naczelny Sąd Administracyjny z aktami sprawy administracyjnej, uzasadniają stanowisko o naruszeniu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym standardu bezstronności gwarantowanego instytucją wyłączenia pracownika. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, aby w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 41a ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 127 § 3 k.p.a., wobec orzekających w imieniu KRUS, w sprawach indywidualnych należących do jej właściwości, tj. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia, i na podstawie udzielonych im upoważnień pracowników (art. 36 ust. 2 w związku z ust. 1 w związku z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.), nie stosować przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jakkolwiek faktem jest, że w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis ten stanowił, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis ten uległ zmianie, poprzez wykreślenie słów "w niższej instancji"), to jednak poza sporem jest, że upoważnieni do załatwiania spraw wymienionych w art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników pracownicy Kasy, są pracownikami organu administracji publicznej, do właściwości którego należą wymienione w nim sprawy. Nie ulega również wątpliwości, że pomimo prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek przez ten sam organ w trybie art. 127 § 3 k.p.a. (w związku z art. 51 ust 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), do postępowania tego powinny znaleźć zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące realizację i zachowanie standardu obiektywizmu działania administracji publicznej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, a więc także przewidziana przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika. Istota instytucji wyłączenia wyraża się w realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia Regulacje dotyczące instytucji wyłączenia spełniać mają funkcje gwarancyjną i chronić bezstronność oraz obiektywizm orzekania, zapewniać warunki uczciwego procedowania i zwiększać zaufanie do organów administracji (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1432; wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 267/11; wytok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 831/10). W omawianym postępowaniu, pracownik rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlegać powinien więc wyłączeniu, wówczas, gdy brał już udział w wydaniu pierwotnie podjętej w sprawie decyzji, która zaskarżona została następnie w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Celem instytucji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest bowiem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowić ma efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa ponownie podlega (merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu) rozpatrzeniu. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06; wyrok składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 20099 r., sygn. akt II OPS 2/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07). Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osobę zatrudnioną w urzędzie organu i umocowane do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź na mocy przepisów prawa. Zakres znaczeniowy pojęcia "pracownika organu administracji publicznej", którym ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu, jest więc stosunkowo szeroki i obejmuje również pracownika upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS. Odnosząc powyższe do istoty spornego w sprawie zagadnienia, należy przyjąć, że normatywna treść pojęcia "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., obejmuje swoim zakresem wszystkie istotne dla wyniku sprawy czynności procesowe, a więc czynności wpływające wprost na załatwienie sprawy. Formułując powyższy pogląd, skład orzekający Sądu podziela ten kierunek wykładni przywołanego przepisu, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, wyd. 11, s. 153; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II s. 221-222). Odnosząc powyższe do niespornych okoliczności stanu faktycznego sprawy, na gruncie którego - na podstawie akt sprawy i w jej granicach - operował Sąd I instancji należy stwierdzić, że wynika z nich, iż zaskarżona do WSA K. decyzja podpisana została z upoważnienia Prezesa KRUS przez Zastępcę Kierownika Placówki Terenowej Marię Kozioł. Jednocześnie, uwzględniając w analizowanym zakresie graficzny układ treści tejże decyzji, w tym jego zakresie, który odnosi się do tego spośród obligatoryjnych jej elementów, którym jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji wskazać należy, że z lewej strony od podpisu Zastępcy Kierownika Placówki Terenowej widnieją również podpisy dwóch innych osób, w tym podpis Kierownika Wydziału Ubezpieczeń K. R., którego podpis widnieje również – obok dwóch innych podpisów – na decyzji z dnia [...] października 2010 r. odmawiającej umorzenia składek na ubezpieczenie. W świetle wskazanego powyżej rozumienia normatywnej treści przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza to, że K. R. brał udział w wydaniu również tej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] października 2010 r. Przywołane okoliczności stanu sprawy, gdy skonfrontować je ze wskazanym powyżej (dominującym i afirmowanym przez skład Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie) kierunkiem wykładni przepisu art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w związku z art. 41a ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników), a w tej mierze również z istotą i funkcją instytucji wyłączenia pracownika – abstrahując od tego kontekstu rozpoznawanej sprawy, który wiąże się z rysującą się w niej kwestią kolegialnego trybu podejmowania decyzji oraz przesłanek i podstaw jego stosowania - uzasadniają stanowisko Sądu I instancji, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącym przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało oceną o jej niezgodności z prawem i uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W kontekście okoliczności stanu sprawy, i na marginesie już tylko wyżej przywołanych argumentów, zwrócić należy uwagę także i na ten jej aspekt, który dotyczy dokumentu znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej - k. 210. Z jego treści wynika, że przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy z wniosku H.Z. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie, podlegał on, z punktu widzenia jego zasadności/braku zasadności, opiniowaniu przez Komisję, w skład której również wchodził - jak wynika z podpisów znajdujących się na tym dokumencie – Kierownik Wydziału Ubezpieczeń K. R., którego udział w podejmowaniu czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy, w której wydano decyzję zaskarżoną do Sadu I instancji, został już powyżej przedstawiony. Na omawianym dokumencie znajduje się również podpis Macieja Kality, który we wskazanym powyżej "kolegialnym" trybie uczestniczył w wydaniu decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia odwołania, podpisując tę decyzję, wraz z innymi dwoma osobami, w tym z K. R.. Opisana sytuacja, której istotnym elementem jest konfiguracja personalna osób pierwotnie biorących udział w formułowaniu opinii negatywnej, a następnie orzekających na kolejnych etapach prowadzonego postępowania, w imieniu Prezesa KRUS, w formie decyzji w sprawie z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie, świadczy o naruszeniu standardu bezstronności działania administracji publicznej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8