II SA/Gl 16/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność gminy oddala skargę. II SA/Gl 16/11 Uzasadnienie Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w J. określiła zasady przyznawania pierwszeństwa w nabyciu na własność garaży oraz oddania w użytkowanie wieczyste działek stanowiących własność Gminy Miasta J. , zabudowanych boksami garażowymi na rzecz ich najemców , na którym są one usytuowane. W podstawie prawnej podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6, 6a i 6b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W § 1 uchwały przyznano najemcom garaży , wybudowanych przed rokiem 2000 , pierwszeństwo w ich nabyciu na własność wraz z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste działek , zabudowanych boksami garażowymi oraz ułamkową częścią nieruchomości wspólnej , niezbędna do prawidłowego korzystania z garaży , określoną jako droga dojazdowa do garaży. W § 3 ust. 1 ustalono , iż nieruchomość gruntową oddaje się w użytkowanie wieczyste na okres 40 lat, z możliwością przedłużenia na dalszy okres , nie krótszy niż lat 40. Pierwsza opłatę z tytułu użytkowani a wieczystego ustalono w wysokości 25% wartości gruntu , zaś opłatę roczną w wysokości 5% wartości gruntu (§ 3 ust. 2). W § 4 określono warunki zbycia garaży: 1/ garaż , wybudowany ze środków własnych najemcy lub jego poprzednika prawnego , na podstawie pozwolenia na budowę lub dokumentu legalizującego budowę , stanowi w całości przedmiot najmu , 2/ najemca posiada obowiązującą umowę najmu, 3/ w dniu zbycia najemca nie zalega z zapłatą czynszu najmu i podatkiem od nieruchomości, cenę zbycia garażu ustala się każdorazowo na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę, 4/cena zbycia garażu oraz pierwsza opłata z tytułu użytkowania wieczystego podlega zapłacie przez jednorazową wpłatę , nie później niż w dniu zawarcia umowy notarialnej , 6/ koszty umowy notarialnej pokrywa najemca. Uchwała ma charakter czasowy , obowiązuje do 31 grudnia 2012 r. (§ 5). Skargę na tę uchwałę wniósł Wojewoda [...] , wnioskując o stwierdzenie jej nieważności w całości . Organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody uchwała w przedmiocie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości , w tym przypadku garaży , powinna mieć charakter indywidualny , przyznając określonym osobom uprawnienie w stosunku do konkretnych nieruchomości. Natomiast kwestionowana uchwała ma charakter generalny , przyznając prawo pierwszeństwa w nabyciu garaży bliżej nieokreślonemu kręgowi podmiotów. Prawo to może także dotyczyć osób , które po dniu wejścia w życie uchwały zostaną najemcami garaży. Zdaniem Wojewody , uchwała w przedmiocie pierwszeństwa powinna być stosowana jednokrotnie , dotyczyć zamkniętego kręgu osób , ponadto w dniu podjęcia uchwały musi istnieć stosunek najmu. Na poparcie swojego stanowiska przywołuje wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2009 r. II SA/Gl 956/08 , w którym Sąd przyjął , iż uchwały podejmowane na podstawie art. 34 ust. 6 u.g.n. nie mogą mieć generalnego charakteru. Uchwała taka nadaje uprawnienia, nie stanowi zasad gospodarowania mieniem. Jej przedmiotem są uprawnienia podmiotowe, a nie mienie. Na jej podstawie właściwa rada może rozszerzyć krąg podmiotów uprawnionych do pierwszeństwa w nabyciu lokalu. Skutki, jakie z tego wynikają, regulowane są przepisami ustawy, jednym z nich jest w szczególności stosowanie bezprzetargowego trybu zbywania nieruchomości. Przepis art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter uprawniający, właściwy organ może prawo pierwszeństwa przyznać. Skoro rozstrzygnięcie ma dotyczyć nadania uprawnień o charakterze podmiotowym, to adresaci takiego aktu winni być zindywidualizowani, daje to bowiem możliwość dokonania Radzie, koniecznego przy przepisach uprawniających, wyważenia argumentów i oceny zasadności przyznania takiego uprawnienia Jak podkreśla skarżący , organ stanowiący gminy ma ściśle określone kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem gminy. W przypadku kompetencji wynikającej z art. 34 ust. 6 u.g.n. sprowadzają się one jedynie do przyznania pierwszeństwa w nabyciu konkretnej nieruchomości określonym podmiotom. . Co za tym idzie, postanowienia uchwały wykraczające poza wskazanie nieruchomości i osób , na rzecz których jest przyznane pierwszeństwo , pozostają w sprzeczności z prawem. Chodzi tu o regulacje zawarte w § 3 ust. 1 , zgodnie z którym nieruchomość gruntową oddaje się w użytkowanie wieczyste na okres 40 lat , w § 3 ust. 2 – określającym wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oraz w § 4 , gdzie określono warunki zbycia garaży. Skarżący zwraca uwagę na przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. , który przyznaje organowi wykonawczemu gminy uprawnienia do gospodarowania nieruchomościami komunalnymi . z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawach . W odpowiedzi na skargę Gmina J. wniosła o jej oddalenie, negując zasadność zarzutów organu nadzoru. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego generalnego charakteru zaskarżonej uchwały Gmina przywołuje wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. II SA/Wr 388/2007 , w którym został wyrażony odmienny pogląd. Sąd uznał , iż w sytuacji , w której organ samorządu terytorialnego postanowił skorzystać z przysługującego mu uprawnienia do przyznania pierwszeństwa do nabycia lokali , to może on w sposób dowolny wskazać określony krąg podmiotów do tego uprawnionych. W ocenie Gminy uchwała ogranicza krą osób uprawnionych do korzystania z prawa pierwszeństwa , ponieważ dotyczy osób , które wybudowały garaże ze środków własnych na podstawie pozwolenia na budowę lub decyzji legalizującej budowę , stanowi w całości przedmiot najmu , najemca posiada obowiązującą umowę najmu , nie zalega z czynszem oraz z podatkiem od nieruchomości. Wobec tego , osoby uprawnione z tytułu pierwszeństwa są w wystarczającym stopniu zindywidualizowane. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W sytuacji, gdy organ nadzoru skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabyciu na własność garaży oraz oddania w użytkowanie wieczyste działek stanowiących własność Gminy Miasta J. , zabudowanych boksami garażowymi na rzecz ich najemców , na którym są one usytuowane należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok WSA w Krakowie z dnia z 12 grudnia 2010, II SA/Kr 915/10 , http:/orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi , iż sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazana regulacja nie określa jednak przesłanek nieważności uchwał lub aktów . Przyjmuje się , iż przesłanki te nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 k.p.a. i należy ich poszukiwać w przepisach ustaw samorządowych stanowiących podstawę prawną stwierdzenia nieważności uchwał (zarządzeń) podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego. Pogląd taki prezentują również konsekwentnie sądy administracyjne , zdaniem których art. 91 ust. 1 u.s.g. odwołujący się do kryterium istotnego naruszenia prawa stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem i nie zachodzi potrzeba odwoływania się do podstaw stwierdzania nieważności określonych w art. 156 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z 22.11. 1990 r., SA/Gd. 965/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 11). Podobnie w wyroku z 18.09.19090 r. SA/Wr 849/90 ( ONSA 1990, nr 4, poz, 2) stwierdzając , iż "istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a." . Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11.02.1998 r. , II SA/Wr 1459/97 , OwSS 1998/3/79). Istotne naruszenie prawa może obejmuje także inne okoliczności przesądzające o nieważności decyzji administracyjnej , w tym : wydanie aktu bez podstawy prawnej , przez niewłaściwy organ czy też wydanie aktu w sytuacji res iudicata. W grę wchodzą także niektóre przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1, w tym: wydanie aktu w wyniku przestępstwa , w oparciu o fałszywe dowody oraz bez uzyskania stanowiska innego organu (A.Matan w:Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B.Dolnickiego , Warszawa 2010 , s.879 – 880). Generalnie przyjąć trzeba , iż za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r.) Mogą one polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego , o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu wymaga dokonania analizy normy kompetencyjnej , upoważniającej radę gminy do jego podjęcia . Podstawą prawną uchwały była norma określona w ust. 6a art. 34 u.g.n. Przepis art. 34 zamieszczony został z Dziale II , rozdział 3 u.g.n. zatytułowanym "Sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste" , regulującym zasady sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Jako zasadę przepisy u.g.n. przyjmują przetargowy tryb zbywania (oddawania w użytkowanie wieczyste) nieruchomości , natomiast w pewnych przypadkach dopuszczają możliwość zbywania w trybie bezprzetargowym (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej m.in. w sytuacji kiedy zbycie następuje na rzecz osoby , której przysługuje prawo pierwszeństwa stosownie do art. 34 u.g.n. Istota regulacji zawartej w art. 34 u.g.n. sprowadza się do tego , że określa ona prawo pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości , przy czym czyni to na dwa sposoby. Sposób pierwszy polega na przyznaniu prawa pierwszeństwa określonym podmiotom bezpośrednio , na mocy postanowień ust. 1 pkt. 1,2 i 3 tego przepisu (pierwszeństwo ustawowe) . Sposób drugi z kolei ma odmienny charakter , bowiem przepis stwarza uprawnienie (kompetencję) do przyznania prawa pierwszeństwa określonym podmiotom. Uprawnienie takie przysługuje wojewodzie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wobec nieruchomości stanowiących własność tych jednostek (pierwszeństwo uznaniowe). Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w J. , przyznająca prawo pierwszeństwa w nabyciu na własność garaży , podjęta na podstawie art.34 ust. 6a u.g.n. Ze względu na odesłanie do ust. 6 , jakie zostało zamieszczone w tym przepisie , analiza pełnej normy kompetencyjnej wymaga uwzględnienia także normy odesłania . Zgodnie z ust. 6 art. 34 , wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1.W ust. 6a art. 34 u.g.n. ustawodawca przyjął , iż przepis ust. 6 stosuje się do budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Wobec tego , po uwzględnieniu odesłania , norma kompetencyjna będzie miał następująca treść: wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy, ich najemcom lub dzierżawcom , z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1. Przyjdzie zauważyć, iż w świetle art. 235 § 2 k.c. odrębna własność budynków nie może być samodzielnym przedmiotem rozporządzeń bez równoczesnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. Prawo własności budynków wniesionych bądź nabytych przez użytkownika wieczystego jest prawem związanym z użytkowania nieruchomości gruntowej. Prawa te muszą w obrocie występować łącznie (A.Tułodziecki w: J.Jaworski , A.Prusaczyk , A.Tułodziecki , M.Wolanin , Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009 , s. 170) . Artykuł 235 k.c. ma charakter iuris cogentis. Prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania gruntu, a prawem związanym (podrzędnym) jest własność usytuowanych na tym gruncie budynków i urządzeń. Zbycie tego prawa odnosi się też do budynków. Użytkowanie wieczyste nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie i odwrotnie (wyrok NSA w Warszawie z 4 października 2006 r. , I OSK 1183/05, LEX nr 289303). Stąd też , w myśl art. 31 u.g.n., oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Zatem jednostka samorządu terytorialnego zawierając umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, powinna dokonać równoczesnej sprzedaży budynków (lub innych urządzeń) posadowionych na tym gruncie. Konsekwencją omawianych regulacji są postanowienia art. 6b art. 34 u.g.n. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, ust . 6 lub ust. 6a, przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku. W świetle powyższych ustaleń , przedmiotem prawa pierwszeństwa , o jakim mowa w ust. 6a art. 34 u.g.n. , będzie nie tylko nabywanie budynków mieszkalnych lub użytkowych, ale także prawo użytkowania wieczystego gruntu (odpowiedniej jego części) , na którym budynki takie będą posadowione. Wracając do treści normy kompetencyjnej , stanowiącej podstawę zaskarżonej uchwały , zauważyć trzeba , iż nie określa ona formy prawnej aktu w jakiej właściwe organy tj. wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, będą mogły przyznawać prawo pierwszeństwa . W orzecznictwie sądowym prezentowane są różne , często rozbieżne stanowiska w tej kwestii , zwłaszcza co tego czy akt taki może mieć charakter generalny. W wyrokach sądowych wskazuje się m.in. na podmiotowy charakter uprawnień wynikających z prawa pierwszeństwa , wysuwając stąd wniosek o konieczności rozstrzygania w formie konkretnej , indywidualnej ( a nie generalnej) o tym prawie, co skutkowałoby koniecznością przyznawania prawa pierwszeństwa w drodze indywidualnych aktów (wyrok WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2009 r., II SA/Gl 956/08).Z innych orzeczeń zdaje się wynikać akceptacja dla generalnej formy takiego aktu W ocenie innych , w analogicznej sytuacji określonej w art. 37 ust. 4 u.g.n. odstępstwo od przyjętych zasad gospodarowania nieruchomościami publicznymi może mieć jednak generalny charakter (tak w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2008 r. II SA/Wr 388/2007 (LEX nr 507882) . W ocenie składu orzekającego , na rzecz drugiego z tych stanowisk przemawia także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. II SA/Kr 442/09 ( LEX nr 522336), dotyczący co prawda zasad odstępowania od przetargowego trybu zawierania umów dotyczących nieruchomości komunalnych , zawierający jednak wykładnię normy analogicznej do zawartej w art. 34 ust. 6 i 6a u.g.n. Sąd we wskazanym wyroku przyjął, że " Zgoda na odstępowanie od zasady prowadzenia przetargu przy zawieraniu umów dotyczących nieruchomości gminnych może dotyczyć "tych umów", a zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Możliwa jest zgoda generalna, dla wszystkich kategorii umów użytkowania, najmu i dzierżawy en bloc". Stanowisko takie Sąd uzasadnił rezultatami wykładni językowej, celowościowej oraz systemowej przepisu art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. : " Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów." Przenosząc ustalenia zawarte w tym wyroku na grunt normy zawartej w art. 34 ust. 6a w zw. z ust. 6 u.g.n. przyjąć należy następujące stanowisko. Jeśli chodzi o zastosowanie wykładni językowej , to trzeba zwrócić uwagę na użytą w analizowanym przepisie liczbę mnogą. Pierwszeństwo w nabywaniu budynków mieszkalnych lub garaży może być przyznane Ich " najemcom " , a nie najemcy . Z kolei wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, iż celem tej regulacji było umożliwienie organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego przyznawania pierwszeństwa w nabyciu lokali bez konieczności każdorazowego zajmowania się daną sprawą przez organ stanowiący . Natomiast wykładnia systemowa będzie wymagała uwzględnienia miejsca i znaczenia wskazanych przepisów w systemie regulacji prawnych odnoszących się do zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego , zwłaszcza w kontekście podziału kompetencji w tym zakresie miedzy organ wykonawczy a organ stanowiący , określonych z jednej strony – w postanowieniach u.g.n. , z drugiej zaś – w ustawach samorządowych. Przepisy u.g.n. powierzają zadania z zakresu gospodarowania nieruchomościami organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego ( z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustaw) (art. 11 ust.1 ) .Nie wnikając bliżej w analizę pojęcia " gospodarowanie nieruchomościami" przyjąć trzeba, iż będą mieściły się w jego zakresie czynności polegające na zawieraniu umów przenoszących własność nieruchomości , jak również czynność polegająca na zastosowaniu prawa pierwszeństwa przy zbywaniu nieruchomości . Nie budzi przy tym wątpliwości, że ustalenie (przyznanie) takiego prawa stanowi czynność wykraczającą poza zakres zwykłego zarządu. Ze względu na zastrzeżenie zawarte w art. 11 ust. 1 u.g.n. ( jak również w art. 2 zdanie pierwsze, zgodnie z którym ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami) zważyć trzeba , iż zgodnie z art. 18 ust. 9 lit. a u.s.g. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej , należy do właściwości rady gminy. Ponadto , w myśl art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. , do uprawnień rady należy też stanowienie o kierunkach działania wójta. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu daje to radzie gminy możliwość wydawania "wytycznych" czy "dyrektyw" , wiążących wójta co do przesłanek i sposobu podejmowania czynności w sprawach majątkowych (P.Chmielnicki w: K.Bandarzewski , P.Chmielnicki , P.Dobosz , W.Kisiel , P.Kryczko , M.Mączyński , S.Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym , Warszawa 2007 , s. 216 i 223). Akty tego rodzaju nie tworzą jednak imperatywnych norm powszechnie obowiązujących (Tamże , s. 224). Należy także zważyć , iż w przepisie art. 18 ust. 2 pkt. 9 a u.s.g. mowa jest o "zasadach" wprowadzanych przez rady gmin, a więc o rozwiązaniach generalnych, właściwych dla organów uchwałodawczych. Przyjęcie, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami rada miałaby rozstrzygać kwestie indywidualne prowadzi do zachwiania wszelkich proporcji (por. przywołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. II SA/Kr 442/09). Wobec powyższego zarzut Wojewody odnoszący się do generalnego charakteru uchwały nie znajduje uzasadnienia. Uchwała rady gminy podjęta na podstawie ust. 6a w zw. z ust. 6 art. 34 u.g.n. , jako akt określający zasady gospodarowania mieniem gminnym w zakresie przekraczającym zwykły zarząd (art. 18 ust. 2 pkt. 9 a u.s.g.), o charakterze normatywnym , skierowany do organu wykonawczego gminy, powinna w sposób generalny regulować kwestie związane z przyznaniem pierwszeństwa w nabywaniu budynków mieszkalnych lub użytkowych , stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Pogląd wyrażony w tej kwestii przez tut. Sąd w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. II SA/Gl 958/08 co do niedopuszczalności podejmowania na podstawie art. 34 ust. 6 u.g.n. uchwały rady o charakterze generalnym , dotyczył innej sprawy i nie wiąże składu orzekającego w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania . Nie można podzielić także pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze, które sprowadzają się do twierdzenia , iż przedmiotem kompetencji wynikającej z art. 34 ust. 6 u.g.n. jest tylko kwestia przyznania pierwszeństwa w nabyciu konkretnej nieruchomości określonym podmiotom, zaś postanowienia uchwały wykraczające poza ten zakres pozostają w sprzeczności z prawem. Jak przyjęto wyżej , uchwała rady ma charakter aktu normatywnego , wiążącego organ wykonawczy gminy przy podejmowaniu czynności związanych ze zbyciem nieruchomości odnośnie których określonym podmiotom przysługuje z jej mocy pierwszeństwo w nabyciu. Zatem uchwała taka w sposób bezpośredni nie wywołuje skutków cywilnoprawnych w zakresie zbycia nieruchomości . Skutki takie wywołają dopiero stosowne czynności organu wykonawczego. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.g.n. podstawę do zawarcia umowy zbycia (oddania w użytkowanie wieczyste) nieruchomości w trybie bezprzetargowym stanowi protokół z rokowań . Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 marca 2011 r.II CSK 302/10 ( LEX nr 784913 ) podkreśla , iż : "Uchwała podjęta przez organ jednostki samorządu terytorialnego, zawierająca istotne postanowienia przyszłej umowy może zostać potraktowana jako oferta w rozumieniu art. 66 k.c. tylko wówczas, gdy pochodzi od organu wykonawczego takiej jednostki, jako upoważnionego do działania w jej imieniu. Kwalifikacja taka jest natomiast wykluczona w przypadku uchwał podejmowanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego." Sąd podziela w tym miejscu pogląd wyrażony w przywołanym wcześniej wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. II SA/Kr 442/09 , zgodnie z którym samo wprowadzenie możliwości wyrażania przez radę zgody na odstępowanie od ustawowej zasady przetargowego trybu oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem lub ich wydzierżawiania, ustawodawca uznał za wyjątek. " Każdy wyjątek powinien być interpretowany ścieśniające i jeżeli rada już taki wyjątek wprowadza, to tym lepiej, jeżeli uzależni jego konkretne stosowanie od dalszych warunków. Wprowadzenie takich warunków jeszcze bardziej zacieśni ową możliwość, wprowadzi dla jej realizacji dodatkowe zabezpieczenie, będzie więc z pewnością zgodne z intencją ustawodawcy. A maiori ad minus: jeżeli zgodnie z prawem rada może wprowadzić dany wyjątek w całości, to przecież może go również zgodnie z prawem ograniczyć z pożytkiem dla samej zasady. Nie ma tu modyfikowania ustawy, skoro sama ta ustawa pozwala na znacznie więcej i decyzję o wprowadzeniu wyjątku pozostawia radzie." W tym kierunku też zmierza stanowisko WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2008 r. II SA/Wr 388/2007 (LEX nr 507882) wyrażone w uzasadnieniu wyroku . Sąd przyjął , iż w sytuacji , w której rada gminy postanowi skorzystać z przysługującego temu organowi uprawnienia do przyznania pierwszeństwa do nabycia lokali, to może on w dowolny sposób wskazać określony krąg najemców lub dzierżawców, którzy mogą z takiego pierwszeństwa skorzystać. Dowolny sposób, jak należy sądzić , odnosi się do nie tyle do formy , co do zasad przyznania prawa pierwszeństwa . Wskazuje na to dalsza część wypowiedzi Sądu: " Organ ten może według własnego uznania przyznać to pierwszeństwo np. najemcom lokali mieszkalnych, jeżeli zawarli oni umowę najmu na czas określony i nie korzystają z pierwszeństwa ustawowego określonego w 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Może również uznać, iż ze wspomnianego pierwszeństwa mogą skorzystać najemcy lub dzierżawcy lokali niemieszkalnych, którzy nie korzystają z opisanego wyżej pierwszeństwa ustawowego." Wobec tego, określenie w uchwale warunków zbycia garaży (§ 4) uznać trzeba za dopuszczalne, pozostające w zakresie umocowania wynikającego z ust. 6a i 6 art. 34 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 9a u.s.g. i jednocześnie niesprzeczne z postanowieniami art.11 ust.1 u.g.n. Podobnie w przypadku postanowień uchwały odnoszących się do okresu , na jaki oddaje się nieruchomość gruntową w użytkowanie wieczyste (§ 3 ust. 1 - okres 40 lat) oraz do wysokości pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ( w § 3 ust. 2) . Kwestie te będą oczywiście podlegały ustaleniu w drodze rokowań przeprowadzonych między reprezentantem gminy a nabywcą na podstawie art. 28 ust. 1 u.g.n. , a następnie w zawartej umowie. Natomiast rada gminy może , w uchwale stanowiącej wytyczne dla organu wykonawczego określić , w ramach granic wyznaczonych przepisami u.g.n. oraz innych ustaw , zasady podejmowania tych czynności w zakresie tak okresu użytkowania , jak i pierwszej opłaty. Jeśli chodzi o pierwszą z podnoszonych kwestii , to w myśl art. 236 § 1 k.c. , oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat. W wypadkach wyjątkowych, gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na dziewięćdziesiąt dziewięć lat, dopuszczalne jest oddanie gruntu na okres krótszy, co najmniej jednak na lat czterdzieści. Co do drugiej , to zgodnie z art. 72 ust. 2 u.g.n. stawka pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Rada Miejska w J. przyjęła ustaliła okres użytkowania na 40 lat , zaś stawkę pierwszej opłaty na 25% , mieszcząc się w obu przypadkach w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydając zaskarżoną uchwałę Rada Gminy skorzystała z przyznanej jej przez ustawodawcę, w przepisie art. 34 ust. 6a w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami kompetencji, i nie naruszyła granic owej kompetencji. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.