II GSK 300/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. skargi kasacyjnej W. F. Spółki z o.o. w likwidacji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 97/11 w sprawie ze skargi W. F. Spółki z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 26 października 2011, sygn. akt III SA/Wr 97/11 oddalił skargę W. F. Spółki z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z następującym uzasadnieniem. Decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nałożono na Spółkę karę pieniężną, w łącznej wysokości 244 976,64 zł, za zajęcie pasa drogowego ul. W. 2-4 we W. (droga powiatowa), poprzez umieszczenie reklamy na siatce ochronnej rusztowania podwieszonego na elewacji budynku, bez zezwolenia zarządcy drogi. Okres zajęcia pasa drogowego obejmował okres od 15 maja 2008 r. do 10 września 2008 r. (łącznie 82 dni). Powierzchnia reklamy wynosiła 186,72 m2, a stawka opłaty wynosiła 1,60 zł, która z uwagi na brak zezwolenia została przemnożona razy 10. Orzekając na skutek odwołania Skarżącej Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu organ podkreślił, że ustawodawca wprowadził względny zakaz zajmowania pasa drogowego, którego względność polega na tym, że na mocy decyzji właściwego podmiotu zarządzającego drogą, zakaz ten może zostać uchylony na czas określony. Decyzja podmiotu zarządzającego drogą ma charakter konstytutywny, czyli przyznający uprawnienie podmiotowi, który wystąpił o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Celem ochrony tej zasady ustawodawca wprowadził opłaty natury sankcyjnej na podmioty, które zajmują pas drogowy bez pozwolenia zarządcy, lub zajmują go mimo upływu terminu, na jaki uzyskali zezwolenie. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że strona zajmowała pas drogowy ulicy W. we W. bez stosownego zezwolenia przez 82 dni to przyjąć należy że zobowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Organ podał, że kara została naliczona za poszczególne dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, co do których organ pierwszej instancji posiada dowód ich zajęcia. Poza sporem pozostaje po pierwsze okoliczność, iż powierzchnia zajęta - wg danych ustalonych przez geodetę - to powierzchnia reklamy 186,72 m2 umieszczonej na rusztowaniu ustawionym w granicach pasa drogi powiatowej we W. (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia decyzji). A po wtóre, że to skarżąca spółka umieściła reklamę, która zajęła pas drogowy. Organ podniósł, że pas drogowy ul. W., istniejący od kilkudziesięciu lat, obejmuje stanowiącą własność Gminy W. działkę gruntu nr 67/2, obręb Stare Miasto. Linia rozgraniczająca pas drogowy ul. W. od działki gruntu nr 69/4, na której znajduje się budynek przy ul. W. 2-4 i od sąsiedniej działki nr 69/5, z budynkiem przy ul. W. 6, przebiega po obrysie ściany budynków. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyrysie z mapy ewidencyjnej na arkuszu 37, wydanym Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. (według stanu na dzień 21 maja 2008 r.) oraz mapie zasadniczej sekcji 499c 709a obrębu Stare Miasto. Na mapach tych nie wyznacza się granic pasa drogowego. Skoro jednak pas drogowy biegnie od obrysu ściany, to element umieszczony na chodniku jest już elementem umieszczonym w pasie drogowym. Załączone mapy to wykazują. Zdaniem organu odwoławczego, informację o zasięgu zajęcia przez rusztowanie organ mógł umieścić w uzasadnieniu decyzji, bo stosowne dowody w tym zakresie przeprowadzono. W aktach sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Utrzymaniu Miasta, z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...]. znajdują się bowiem wyniki pomiarów przeprowadzonych w dniu 5 marca 2009 r. przez geodetów, z których wynika, że skraj konstrukcji - rusztowania, na którym była zawieszona reklama, znajdował się w odległości od granicy pasa drogowego (ściany budynku) w odległości od 119 cm do 124 cm. Jest to zatem odległość, która przeszło dziesięciokrotnie przekracza próg tolerancji błędu pomiaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę W. F. Spółki z o.o. w likwidacji w W. na powyższą decyzję stwierdził, że zajmowanie przestrzeni pasa drogi publicznej przez umieszczone rusztowanie kiedy nie ma reklamy albo przez umieszczoną reklamę, może następować tylko za zezwoleniem wydanym przez zarządcę drogi. Zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia wiąże się z wymierzeniem kary przez zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, podmiotowi, który umieścił rusztowanie, czy reklamę, w wysokości 10-krotnej opłaty która zależy albo od rzutu poziomego konstrukcji rusztowania, albo od powierzchni reklamy, oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego drogi powiatowej, w stawce unormowanej w stosownej uchwale Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...]. Według Sądu nie można uznać aby organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy. Wnikliwie oceniły, że baner umieszczony na siatce ochronnej rusztowania podwieszonego na elewacji budynku stanowi reklamę spółki, oraz że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego (ulicy W.) poprzez umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Sąd I instancji podkreślił, że legalna definicja reklamy zamieszczona w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. N Nr 19, poz. 115 dlaej: ustawa lub u.d.p.). Nie może budzić wątpliwości, że jeżeli tablica (zajmująca pas drogowy) ze wskazaniem konkretnego numeru telefonu stanowi dla jej odbiorców choćby informację o rodzaju działalności gospodarczej, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców, tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 cyt. ustawy o drogach, tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zajęcia przez Spółkę pasa drogowego, bez zgody zarządcy, pasa drogowego ulicy W. 2-4 we W, Okoliczność ta została ustalona na podstawie oględzin, map geodezyjnych, pomiarów i przede wszystkim dowodów ze zdjęć. Skoro więc organ pierwszej instancji na podstawie zebranych dowodów w sprawie uznał ponad wszelką wątpliwość, że reklama umieszczona była w pasie drogowym, nie było potrzeby przeprowadzenia "nowych dowodów"- co słusznie zauważył organ II instancji wymierzając Spółce karę za zajęcie pasa drogowego jedynie za te dni (wynoszące w łącznym wymiarze 82 dni), co do których dysponował dowodem w postaci zdjęć. Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy znajdują się mapy ewidencyjne na arkuszu. 37 wydane Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., według stanu na dzień 21 maja 2008 r., oraz mapa zasadnicza sekcji 499c709a obrębu Stare Miasto. Z tych dokumentów wynika, że pas drogowy ulicy W. istniejący od kilkudziesięciu lat obejmuje stanowiącą własność Gminy W. działkę gruntu nr 67/2, obręb Starte Miasto. Linia rozgraniczająca pas drogowy ul. W. od działki gruntu nr 69/4, na której znajduje się budynek przy ul. W. 2-4 i od sąsiedniej działki nr 69/5, z budynkiem przy ul. W. 6, przebiega po obrysie ściany budynków. Na ww. mapach nie wyznacza się wprawdzie granic pasa drogowego, aczkolwiek skoro pas drogowy biegnie od obrysu ściany, to element umieszczony na chodniku lub nad chodnikiem jest już elementem umieszczonym w pasie drogowym, co wykazują załączone do akt mapy. Nie sposób też przyjąć, aby z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynikało, że granice pasa drogowego można ustalić wyłącznie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że wykładni przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawierającego definicję pasa drogowego pomocne są przepisy Kodeksu cywilnego. Z punktu widzenia prawa cywilnego pas drogowy stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Konsekwencją odniesienia powyższej definicji do pojęcia pasa drogowego jest bowiem określenie jego granic w myśl art. 143 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. W związku z tym, nietrafny jest pogląd skarżącej, że brak planu zagospodarowania przestrzennego i mapy, przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu pasa drogowego przy ul. W. we W. Tym bardziej, że organ twierdzenia skarżącej stoją w sprzeczności również z faktem, iż po pierwsze ulica W. we W. istniała nie tylko w chwili wymierzenia Spółce kary, lecz istnieje również w chwili obecnej, a po wtóre sposób wytyczenia pasa drogowego przy tej ulicy – od ścian budynków – nie został przez Spółkę w żaden sposób podważony. W. F. Spółka z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji SKO we W. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pas drogowy został zajęty, gdy w istocie brak było możliwości wskazania granic pasa drogowego; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor twierdził, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W niniejszej sprawie granica pasa drogowego nie zostały ustalona. Założenie organów oraz Sądu I instancji, że linia budynku pokrywa się z linią pasa drogowego jest błędna. Zdaniem skarżącego organy, a w ślad za nimi WSA określiły granice gruntu nr 69/4, na której znajduje się budynek przy ul. W. 2-4 i sąsiedniej działki nr 69/5, z budynkiem przy ul. W. 6 a nie granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Granica ustalona po zewnętrznych płaszczyznach ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej ma się nijak do ustawowej definicji granicy pasa drogowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej dowód na okoliczność zamieszczenia reklam w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Należy przy tym z góry pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji w ujęciu kartometrycznym, z zachowaniem skal. W takich przypadkach można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć wyłącznie znaczenie pomocnicze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa pozwalały na dokonanie oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji. Sąd kasacyjny nie uznał ich jednak za zasadne. W zakresie naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię przepisu art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pas drogowy został zajęty, gdy w istocie brak było możliwości wskazania granic pasa drogowego. Natomiast odnośnie naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika, że zarzuty koncentrują się na kwestii ustaleniu granic pasa drogowego. Głównym argumentem kasatora jest wskazanie, że w materiale dowodowym brak dokumentów, z których wynikałyby linie graniczne pasa drogowego. Bez ustalenia tych linii nie jest możliwe ustalenie zakresu pasa drogowego. W konsekwencji tego faktu nie można nałożyć kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego - poprzez umieszczenie w jego ramach reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki. Skonstatować zatem wypada, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Warto w tym miejscu przywołać orzecznictwo Sądów Administracyjnych odnoszące się do omawianego zagadnienia. Pas drogowy to obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10, LEX nr 1080103). Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 837/10, LEX nr 754967). Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest zatem trafne stanowisko, że nie ma znaczenia czyją własnością jest grunt na którym znajdują się reklamy, a znaczenie ma tylko to, że były umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 86/08, LEX nr 522505). Niezależnie od powyższego w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić szczególną uwagę na definicję pasa drogowego pomieszczoną w ustawie o drogach publicznych. Z art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl zaś art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnią jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, natomiast chodnikiem jest część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Z powołanych przepisów wynika zatem jednoznacznie że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia, jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując – pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad nim i pod nim. Reasumując powyższe, stwierdzić jednoznacznie należy, że umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga, obiekty budowlane, a także urządzenia w przepisie tym wskazane. W skład drogi w myśl zaś art. 4 pkt 5 u.d.p. wchodzi jezdnia i chodnik. Tym samym chodnik niewątpliwie należy do pasa drogowego. W stanie faktycznym sprawy reklama umieszczona na ścianie budynku przy ul. W. 2-4 we W., została ulokowana w przestrzeni nad chodnikiem. Wynika to jednoznacznie ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zasadnie zatem w ocenie NSA organy wymierzające karę pieniężną, a w ślad za nimi także Sąd I instancji, dokonujący oceny legalności zaskarżonych decyzji, uznały, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Obciążenie Spółki karami pieniężnymi należało uznać za zgodne z prawem. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu stosowne rozstrzygniecie na podstawie art. 224 p.p.s.a. zobowiązany będzie wydać Sąd I instancji.