II SA/Bk 162/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. H. –U."S." Spółka Jawna w B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w B. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz P. H.– U."S." Spółka Jawna w B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] nakazano Przedsiębiorstwu Handlowo - Usługowemu S. S. M. S. J., Spółka jawna w B. zapewnienie wykonywania zadań służby bhp zgodnie z przepisami prawa w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r. (pkt 2). Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku wskazano art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 237¹¹ § 1 - 3 Kodeksu pracy. W późniejszym okresie na wniosek Spółki, inspektor pracy przesunął termin realizacji przedmiotowej decyzji do dnia 30 października 2008 r. A następnie w dniach 1 i 3 grudnia 2010 r. przeprowadził kontrolę realizacji zaleceń w zakresie wykonania zadań służby bhp. Powyższe kontrole wykazały, iż pomimo upływu 5 lat od wydania decyzji i 2 lat od upływu przesuniętego na wniosek pracodawcy terminu jej realizacji, nadal pozostaje ona niewykonana. W tym stanie rzeczy w dniu 9 listopada 2010 r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. skierował do zobowiązanego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z opisanej na wstępie decyzji. Z kolei w dniu 29 grudnia 2010 r. wystawiono tytuł wykonawczy. Z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie 2.000 zł wzywając do jej uiszczenia w terminie do 30 stycznia 2011 r. (pkt 1). Postanowienie zawierało ponadto wezwanie do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Na powyższe postanowienie Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe S. S. M. S. J., Spółka jawna w B. złożyła zażalenie do Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., wskazując, że zadania służby bhp wykonywane są osobiście przez wspólników spółki jawnej, a w przypadkach wykraczających poza ich wiedzę oraz uprawnienia zadania zlecane są podmiotom zewnętrznym, posiadającym odpowiednie kwalifikację. Ponadto podniesiono, iż zgodnie z art. 237¹¹ § 1 Kodeksu pracy, zadania z zakresu służby bhp u pracodawców zatrudniających do 10 pracowników mogą być wykonywane przez nich samych, a zatem skoro zatrudnienie w spółce nie przekracza 10 osób, czynności te mogą być wykonywane przez jej wspólników. W tej sytuacji organ nie powinien nakładać na Spółkę kary grzywny. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy podkreślił, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się i dlatego jest nakładana w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonuje obowiązku, do którego był zobligowany. W realiach niniejszej sprawy, skarżąca została zobowiązana do wykonania określonego obowiązku w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r. na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powyższy termin został następnie przesunięty do 30 października 2008 r. Pomimo upływu terminu pierwotnego, jak i następnego - obowiązek ten nie został wykonany, w związku z czym inspektor wystosował upomnienie, a następnie wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż grzywna w celu przymuszenia została nałożona na zobowiązanego prawidłowo. Odnosząc się do wysokości grzywny wskazano, iż odpowiada ona przepisom prawa, jest uzasadniona zarówno celem grzywny, jak i charakterem obowiązku, do którego ma przymuszać. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm.), grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 50.000 zł. Tak, więc nałożenie grzywny w wysokości 2.000,00 zł należy uznać za uzasadnione biorąc pod uwagę obowiązek, do którego wykonania ma ona przymusić. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy uznał je w całości za nieuzasadnione. W ocenie organu, argument zmniejszenia w firmie zatrudnienia poniżej 10 pracowników nie powoduje automatycznie z mocy prawa powstania możliwości wykonywania służby bhp przez samego pracodawcę. Powołany przez skarżącego artykuł 237¹¹ § 1 Kodeksu pracy stanowi, że pracodawca posiadający ukończone szkolenie niezbędne do wykonywania zadań służby bhp może sam wykonywać zadania tej służby, jeżeli zatrudnia do 10 pracowników albo zatrudnia do 10 pracowników i jest zakwalifikowany do grupy działalności, dla której ustalono nie wyższą niż trzecią kategorię ryzyka w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Działalność prowadzona przez skarżącą, tj. sprzedaż hurtowa materiałów budowlanych i wyposażenia sanitarnego została zakwalifikowana do czwartej kategorii ryzyka w świetle wyżej wymienionej ustawy, co oznaczało zdaniem organu, że decyzja inspektora pracy była uzasadniona prawnie i faktycznie. Końcowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Stąd też wykonanie przez zobowiązanego obowiązku będzie mogło spowodować umorzenie nałożonej grzywny. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe S. S. M. S. J., Spółka jawna w B. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 237¹¹ § 1 kodeksu pracy oraz art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca podniosła, iż przedsiębiorstwo w dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zatrudniało 10 pracowników, a zatem zgodnie z art. 237¹¹ § 1 zdanie trzecie kodeksu pracy, pracodawca posiadający ukończone szkolenie niezbędne do wykonywania zadań służby bhp może sam wykonywać zadania tej służby, jeżeli zatrudnia do 10 pracowników. W wypadku skarżącej, działającej w formie spółki jawnej, wspólnik M. S. legitymuje się stosownymi uprawnieniami, a zatem spełnia przesłanki umożliwiające samodzielne wykonywanie zadań z zakresu bhp bez konieczności powierzania wykonywania tych zadań innym podmiotom. Skarżąca Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w świetle którego postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W wydanym przez organ I instancji postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. nakazano "niezwłoczne" wykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Zdaniem skarżącego określenie terminu we wskazany sposób nie spełnia przesłanek wynikających z powołanego przepisu art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie w/w postanowienia w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w B. podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosła o jej oddalenia. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazano, iż zwrot "niezwłocznie" rozumieć należy jako żądanie wykonania obowiązku bez zbędnej zwłoki. Organ podkreślił, iż konieczność takiego sformułowania terminu była skutkiem przeszło dwuletniej zwłoki skarżącej w zakresie wykonania nałożonego obowiązku. Zachowanie skarżącej, która od 2005 r. lekceważyła nałożony na nią obowiązek zmusiło organ do zdecydowanej reakcji i zakreślenia możliwie jak najkrótszego terminu. W zaistniałym stanie faktycznym wobec precyzyjnie wskazanego terminu wykonania obowiązku w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. (modyfikującej treść nakazu z dnia [...] kwietnia 2005 r.), kolejne formułowanie terminu ze wskazaniem daty dziennej należało uznać za zbędne. W tych uwarunkowaniach określenie przez organ terminu wykonania obowiązku na "niezwłoczny" w pełni odpowiadało wymaganiom w/w przepisu, a zarazem najpełniej spełniało cel tej normy prawnej, której zadaniem jest zdyscyplinowanie podmiotów niewypełniających ciążących na nich obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Granice kontroli sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wyznaczały w niniejszej sprawie postanowienia organów administracji wydane w postępowaniu egzekucyjnym toczącym się na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2010 r. wystawionego w celu wykonania obowiązku dotyczącego zapewnienia wykonywania zadań służby bhp zgodnie z przepisami prawa. Powyższe oznacza, iż Sąd kontrolował działalność organów w zakresie rozstrzygnięcia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] grudnia 2010 r. i utrzymującego je w mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. W granicach sprawy nie mieszczą się natomiast decyzje wydane w postępowaniu rozpoznawczym nakładające na skarżącą wskazany obowiązek. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie pierwszoinstancyjne winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, albowiem zapadły one z naruszeniem przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, iż stosownie do art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm., dalej p.e.a.), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Organ egzekucyjny nakładający grzywnę obowiązany jest dochować warunków formalnych określonych w art. 122 p.e.a., tj. powinien doręczyć postanowienie o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego wraz z odpisem tytułu wykonawczego. Postanowienie zaś zgodnie z art. 122 § 2 p.e.a. powinno zawierać dwa wezwania. Pierwsze do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz drugie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawierają obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art. 122 § 2 p.e.a. Omawiane rozstrzygnięcia nie wskazują bowiem terminu do realizacji decyzji nakazującej wykonanie zadań z zakresu bezpieczeństwa bhp mimo, że oznaczenie jego ma istotne znaczenie dla podjęcia następnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. wezwał zobowiązanego do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, to jednak zdaniem Sądu termin "niezwłocznie" jest określeniem nieostrym i nie może być uznany za spełnienie tego warunku i to bez względu na podnoszony przez organ okres niewykonywania tego obowiązku przez zobowiązanego. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2307/07 (publ. Lex 471286), w którym stwierdzono, iż "jako nieprawidłowe należy ocenić wezwanie zobowiązanego w postępowaniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, albowiem termin "niezwłocznie" jest określeniem nieostrym i wprawdzie znaczy tyle, co "bez zbędnej zwłoki", to nie wskazuje konkretnej daty wykonania określonego obowiązku". Powyższy pogląd Sąd w składzie obecnym w pełni aprobuje. W tym miejscu podnieść należy, iż wskazanie terminu do wykonania określonego w decyzji obowiązku jest podstawowym elementem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, a brak jego określenia jest wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Wskazany brak, w postaci nieokreślenia w postanowieniu terminu wykonania obowiązku, nie może być bowiem uznany za nieistotny, gdyż niweczy on cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwia on w razie uchylania się od wykonania obowiązku nałożenie dalszych grzywien, a w przypadku obowiązku wynikających z przepisów bhp - jak w niniejszej sprawie - orzeczenia wykonania zastępczego (por. wyrok NSA z 30 listopada 1998 r. sygn. akt I SA/793/98 Lex 44662, wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1112/06 Lex 304103, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Op 372/10 Lex 652114). Zgodnie zaś z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak określenia tego terminu stanowi podstawę do uchylenia takiego postanowienia (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 567/08 Lex 536596, wyrok WSA w Gliwicach z 13 lutego 2008 r. II SA/Gl 952/07 Lex nr 443769; wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/06 - Lex nr 304103). Z podanych wyżej przyczyn zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji należało uchylić, gdyż zostały wydane z uchybieniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy. Jeszcze raz powtórzyć należy, iż postanowienie organu pierwszej instancji nie wskazuje terminu do wykonania obowiązku wynikającego z nakazu, a opisanego w tytule wykonawczym. Za spełnienie tego warunku wbrew twierdzeniom organu, nie można natomiast uznać wezwania do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, albowiem jak już wyżej podniesiono takie określenie terminu nie spełnia celu stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwia nakładania dalszych grzywien w celu przymuszenia. W postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy nie konwalidował tej wady postanowienia organu pierwszej instancji i z naruszeniem wspomnianego wyżej przepisu utrzymał je w mocy, co skutkuje tym, że z naruszeniem prawa zostało wydane również zaskarżone postanowienie. Rozpatrując sprawę ponownie organy mając na uwadze okoliczności sprawy w chwili orzekania, winny zwrócić uwagę na brzmienie przepisów art. 122 § 2 p.e.a. i stosować normy w nich wyrażone, tak aby elementy rozstrzygnięć egzekucyjnych odpowiadały ustawie o postępowaniu egzekucyjnym. Umożliwi to skuteczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego i w efekcie realizację obowiązku nałożonego na skarżącą. Powyższa ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiążą zarówno sąd jak i organy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą, uznać należało za nietrafne. Na ocenę legalności działania organów w niniejszej sprawie nie miały bowiem wpływu podnoszone na rozprawie okoliczności braku możliwości ukończenia kursu do samodzielnego wykonywania zadań bhp z uwagi na to, że nie znalazł się żaden organizator, który by taki kurs przeprowadził. Wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. miało nastąpić do dnia 30 października 2008 r., a jak sama skarżąca wskazuje do chwili obecnej nie wykonała tego obowiązku (protokół rozprawy sądowej z dnia 24 maja 2011 r.). W tym stanie rzeczy organy prawidłowo - co do zasady - wszczęły i prowadziły postępowanie egzekucyjne w celu przymusowej realizacji opisanego na wstępie nakazu.