VII SA/Wa 624/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. i R. K. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 147/10 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1088/09 w sprawie ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze przepis art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270), który stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 147/10uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009r. wskazał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] powinna być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa., po rozpatrzeniu wniosku M. i R. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z [...] czerwca 2003r. znak: [...] zmieniającej własną decyzję z [...] listopada 2000r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz przyłączem wodociągowym w Z. przy ul. [...] na działce nr [...] przez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowego - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z [...] czerwca 2003r. W uzasadnieniu organ podał, iż R. i M. K. zostali wezwani do wykazania, iż posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] czerwca 2003r. Obowiązek taki wynika z art. 157 § 2 kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek strony (lub z urzędu). Z przedłożonych dokumentów wynika, iż są oni wprawdzie właścicielami działek nr [...] i [...], które graniczą bezpośrednio z działką, na której zrealizowano inwestycję jednakże fakt ten, w ocenie organu, nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Skarżący nie byli stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję z dnia [...] czerwca 2003r. i nie wykazali swego interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 kpa uzasadniającego ich udział w postępowaniu. Organ wskazał, iż dopiero wykazane przez osoby domagające się wszczęcia postępowania, ze w związku ze złamaniem norm prawnych został naruszony ich własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny, pozwala na ustalenie ich praw w tym postępowaniu. Skarżący nie wykazali naruszenia własnego interesu prawnego, dlatego też w ocenie organu nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyli R. i M. K. po rozpatrzeniu, którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] maja 2009r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, iż postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu lub na żądanie strony, przy czym stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także podmiot, który żąda wszczęcia takiego postępowania ze względu na swój interes prawny. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego należy na nowo ustalić krąg podmiotów, które posiadają przymiot strony. Powołując się na orzecznictwo sadowoadministracyjne organ wyjaśnił, iż legitymacje procesową uprawniającą do inicjowania tego postępowania należy badać według przepisów obowiązujących na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, natomiast ocena zgodności z prawem kontrolowanej decyzji dokonywana jest wg stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Skargę R. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r., znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2009r w sprawie VII SA/Wa 1088/09 oddalił. Sąd ten przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007r. sygn. II OSK 598/06 stwierdził, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenia jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za stronę powinien być ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu skargo kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009r. w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2011r. ( II OSK 147/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno sąd administracyjny jak i organy, przymiot strony ustalały w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane( tekst jedn. Dz. U. z 2000r, nr 156 poz. 1118 ze zm.) zwana dalej Prawo budowlane, nie biorąc pod uwagę tego, że przepis ten wszedł w życie dopiero 11 lipca 2003r. Tymczasem kwestionowana decyzja nr [...] Starosty J. została wydana w dniu [...] czerwca 2003r. Organ nie mógł więc w sprawie stosować przepisów, które weszły w życie później niż kwestionowana decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w ogóle w postępowaniu nieważnościowym należy stosować przepisy, które obowiązywały w dacie wydania decyzji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28 . Organy winny też mieć na względzie, że odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art., 157 § 3 kpa można tylko w przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W każdym innym razie wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego mają przymiot strony powinno nastąpić po wszczęciu postępowania. Nie można odmówić wszczęcia postępowania – podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 157 § 3 kpa, a w uzasadnieniu decyzji czynić rozważania na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. Wszczęcie postępowania nie następuje w formie postanowienia, a na wniosek strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa. Okoliczność, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu, w którym Starosta J. decyzją z dnia [...] czerwca 2003r., nr [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla A. F. nie oznacza, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 28 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że skarżący są właścicielami działek, graniczących z działką nr we. [...], której dotyczyła kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2003r. zmieniająca decyzję z [...] listopada 2000r. Nie można było – jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – a priori (bez wszczęcia postępowania) takim osobom odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym. Brzmienie art. 28 kpa mającego zastosowanie w tej sprawie, nie pozwala na rozstrzygnięcie tej kwestii poza postępowaniem administracyjnym, gdyż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 ,de iure i de facto spowodowała taka sytuację, naruszając art. 61 § 3 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie mając na uwadze powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego i dokonywaną przez ten Sąd wykładnię art. 157 § 3 Kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] czerwca 2003r. Rozpatrując wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności organ pierwszej instancji winien ocenić przymiot strony skarżących w świetle art. 28 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2010r. w sprawie II OSK 433/09 nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, któreby można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest natomiast jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z jakiej podmiot może wywodzić swoje racje. Podstawą legitymacji procesowej strony więc jest przepis prawa materialnego, wskazujący na prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skarżący, jako właściciele sąsiedniej działki wywodzą swój interes prawny z prawa własności i uprawnień wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podnosząc że przedmiotowa inwestycja będzie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu ich działki, a także spowoduje uciążliwości ( hałas, emisje zapachów – spaliny) związane z realizacją budynku handlowego zamiast budynku jednorodzinnego mieszkalnego. Decyzja nr [...], której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący R. K. i M. K. udzielała pozwolenia na budowę oraz zatwierdzała zamienny projekt budowlany budynku handlowego zmieniając tym samym pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2000r. dla A. F. obejmujące jednorodzinny budynek mieszkalny z ogrodzeniem oraz przyłączem wodociągowym na dz. nr [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Ponownie oceniając interes prawny skarżących w świetle art. 28 kpa organ winien mieć na uwadze, że interes ten może być wywiedziony z norm nie tylko prawa budowlanego, lecz także z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ochrony środowiska, a także przepisów regulujących treść i wykonywanie prawa własności ( art. 140 Kc). Na gruncie zaś przepisu art. 28 kpa zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo administracyjnym właściciel działki, który zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej posiada interes prawny legitymujący do udziału w tych postępowaniach. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152 i 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270).