II SA/Gd 401/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LIV/1817/06 w przedmiocie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu 31 sierpnia 2006 r. Rada Miasta G., działając na podstawie m.in.: art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9, art. 34 ust. 6, art. 67 ust. 3 i 3a, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej jako U.g.n., podjęła uchwałę nr [..] w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta G. oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. W § 8 powyższej uchwały wskazano, że wszelkie koszty związane z przygotowaniem do sprzedaży przypadające na zbywany lokal mieszkalny wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej lub nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz koszty związane ze sporządzeniem aktu notarialnego jak i wpisem do księgi wieczystej ponosi nabywca. Z kolei § 10 uchwały stanowił, że osoby, które pomimo złożenia wniosku nie przystąpiły w określonym w protokole terminie do umowy sprzedaży, obciąża się poniesionymi kosztami przygotowania nieruchomości do sprzedaży w terminie 1 miesiąca od daty nie przystąpienia do sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej. Uchwałę Rady Miasta G. zaskarżył w części opisanej w § 8 i 10 Prokurator Okręgowy w G., zarzucając jej niezgodność z art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1 U.g.n. i wnosząc o stwierdzenie nieważności tego aktu w kwestionowanym zakresie. Zdaniem skarżącego według przywołanych przepisów U.g.n., organ wykonawczy gminy jest obowiązany zapewnić wycenę nieruchomości pozostających w jej zasobie. Przystępując do sprzedaży (oddania w użytkowanie wieczyste) nieruchomości gmina jest więc obowiązana na swój koszt dokonać jej wyceny i już z tej przyczyny zaskarżone postanowienie § 8 uchwały nie odpowiada prawu. Przerzucenie przez Radę Miasta G. kosztów oszacowania nieruchomości na kandydata na jej nabywcę nie znajduje również umocowania w przepisach U.g.n. określających tryb sprzedaży (oddawania w użytkowanie wieczyste). Zgodnie z art. 25 ust. 1 U.g.n. oficjalny tryb sprzedaży (oddawania w użytkowanie wieczyste) rozpoczyna się od obwieszczenia wykazu nieruchomości zawierającego jej cenę (art. 35 ust. 2 pkt 6), któremu towarzyszy równoległe pisemne zawiadomienie najemców lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 4). Wynika stąd, że już w chwili zaoferowania nieruchomości do sprzedaży gmina jest obowiązana określić jej cenę, a przepisy działów II i IV U.g.n. nie zawierają podstawy do opłacenia kosztów oszacowania przez nabywcę, tak przed jak i po nabyciu nieruchomości, jak również do obciążenia nabywcy takim obowiązkiem w drodze uchwały rady gminy. Zdaniem Prokuratora Okręgowego wagi przedstawionych zarzutów nie umniejszają tytuł i treść zaskarżonej uchwały, jako odnoszącej się do gospodarki wynajętymi lokalami mieszkalnymi. Zgodnie z art. 34 ust. 5 U.g.n. najemcy takich lokali korzystają z pierwszeństwa w ich zakupie, jeżeli wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, a zgodnie z art. 67 ust. 1 podstawą ustalenia ceny jest jej wartość. Obarczenie najemcy kosztem szacowania nieruchomości prowadzi zatem do niedopuszczalnego zawyżenia ceny i z tego powodu konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu § 8 uchwały nr [...] z dnia 31 sierpnia 2006 r. Prokurator Okręgowy odnosząc się do § 10 uchwały wskazał, że ustawodawca uregulował tryb sprzedaży (oddania w użytkowanie wieczyste) nieruchomości gminnych wyczerpująco, nie pozostawiając gminie kompetencji do objęcia dodatkową regulacją sytuacji, w której najemca, złożywszy uprzednio oświadczenia przewidziane w art. 34 ust. 5 U.g.n., uchyla się od przystąpienia do aktu notarialnego. Zaskarżony § 10 uchwały bez dostatecznej podstawy prawnej przerzuca tę odpowiedzialność na najemcę lokalu mieszkalnego, i z tego powodu konieczne jest stwierdzenie nieważności tego przepisu gminnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie. Organ przyznał, że wycena nieruchomości jest obowiązkiem Prezydenta, który nie uchyla się od jego wykonania, w związku z czym każdą sprzedaż nieruchomości gminnej poprzedza wycena sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego na koszt i zlecenie gminy. Kwestionowane zapisy uchwały w żadnej mierze nie zdejmują z organu wykonawczego obowiązku dokonania wyceny nieruchomości. Równie nieprawidłowe jest stwierdzenie skarżącego, że wskazane zapisy uchwały prowadzą do niedopuszczalnego zawyżenia ceny sprzedaży lokalu. Jednakże najistotniejsze w kwestii sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców jest, że stosunek prawny nawiązywany pomiędzy stronami tej umowy kształtowany jest na zasadzie swobody umów. W sprawach uregulowanych kwestionowaną uchwałą umowę poprzedza protokół z rokowań spisywany przy zbyciu nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Protokół zawiera istotne postanowienia umowne, jak przedmiot, cena, postanowienia odnośnie rozłożenia ceny na raty, termin i miejsce zawarcia umowy. Obciążenia nabywców lokali następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy zbywcą i nabywcą z uwzględnieniem wspólnych postanowień określonych w protokole. Ustalenia w zakresie ponoszenia kosztów wyceny nieruchomości nie są składnikami ceny, które stanowią istotne postanowienie umowne, ale są postanowieniami przedmiotowo nieistotnymi. Zbycie lokalu mieszkalnego jest czynnością cywilnoprawną uregulowaną przepisami Kodeksu cywilnego. W konsekwencji to strony umowy decydują o treści umowy a to oznacza, iż jeżeli tak wspólnie postanowią, to nie ma przeszkód prawnych, aby koszty przygotowania nieruchomości do sprzedaży poniósł nabywca. To z kolei prowadzi do wniosku, że zapisy § 8 i 10 uchwały Rady Miasta G. nie naruszają ani art. 23 ust. 1 pkt 2 U.g.n., albowiem organ wykonawczy gminy dokonuje wyceny nieruchomości, ani art. 67 ust. 1 i 3 U.g.n., gdyż dokonuje zbycia nieruchomości za cenę ustaloną na podstawie jej wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zatem akty prawa miejscowego uchwalane przez jednostki samorządu terytorialnego podlegają kontroli sądu administracyjnego pod kątem ich zgodności z prawem. O przeprowadzenie takiej kontroli zawnioskował w przedmiotowej sprawie Prokurator Okręgowy w G., zaskarżając uchwałę Rady Miasta G. z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej zapisów § 8 i 10. Na mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator nie jest ograniczony czasem dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem terminy ustanowione w ustawie zakreślające ramy czasowe nie mają zastosowania do wnoszenia przez prokuratora skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zależy również zauważyć, że zaskarżona uchwała będąc aktem o charakterze generalnym, skierowanym do nieokreślonej liczby podmiotów i opublikowanym w Dzienniku Wojewódzkim, musi być uznana za akt prawa miejscowego. Z uwagi zaś na treść art. 134 P.p.s.a., w myśl którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną uchwała poddana została kontroli w całości. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oznacza to, że jeżeli kontrolowany akt prawa miejscowego rażąco narusza prawo, to w każdym czasie może być stwierdzona jej nieważność. Taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie, gdyż rezultatem kontroli przeprowadzonej przez tutejszy Sąd było ujawnienie szeregu nieprawidłowości, innych niż zaprezentowane w skardze, których skala zmusiła Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przechodząc do analizy poszczególnych uchybień, w pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawą prawną zakwestionowanej uchwały Rady Miasta G. z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr [...] stanowił art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako U.s.g. obowiązujący w dacie podjęcia uchwały tj. w dniu 31 sierpnia 2006 r. W myśl art. 18 ust. 1 U.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a ust. 2 pkt. 9 lit. a tego przepisu stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Regulacje U.s.g. skonkretyzowane zostały w art. 68 ust. 1 U.g.n., na podstawie którego właściwy organ za zgodą wojewody albo rady lub sejmiku może udzielać bonifikat od ceny ustalonej w art. 67 ust. 3 U.g.n., jeżeli nieruchomość jest zbywana na cele określone w tym przepisie. Wykładnia art. 68 U.g.n. wskazuje, że przepis ten nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów oraz niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy, gdyż uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się warunków z art. 68 U.g.n. i po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3. Istotne jest, że organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób. Na podobnym stanowisku stanął również WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. II SA/Po 182/06 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Go 340/07. Zgodnie z prawem rada gminy może podejmować uchwały w sprawie udzielania bonifikat na sprzedaż indywidualnie oznaczonej nieruchomości konkretnemu nabywcy. Nie ma jednak podstaw do wydawania w tym zakresie przepisów powszechnie obowiązujących, gdyż stanowi to przekroczenie kompetencji rady gminy i podjęcie czynności, które należą do sfery wykonawczej. Określanie bowiem ceny nieruchomości należy do postanowień umowy zawieranej w indywidualnej sprawie przez określony podmiot i wójta, burmistrza, prezydenta miasta – jako organu gospodarującego mieniem jednostki. Poglądy zawarte w powyższych orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Późniejsza zmiana przepisów art. 18 U.s.g. polegająca na wprowadzeniu możliwości uregulowania wysokości bonifikat w sposób generalny na drodze uchwały nie zmienia faktu, że w dacie podjęcia uchwały kontrolowanej w niniejszej sprawie, tj. w dniu 31 sierpnia 2006 r. tak możliwości nie istniała. Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził nieważność uchwały w części stanowiącej przepis § 6 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 i § 7. Dalsza analiza uchwały Rady Miasta G. z dnia 31 sierpnia 2006 r. pozwoliła uznać tutejszemu Sądowi, iż również postanowienia § 2 ust. 1, § 5, § 11 i § 12 naruszają przepisy w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) w uchwale i zarządzeniu (aktach prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08 "naruszenie zasady techniki prawodawczej (wyrażonej w § 137 rozporządzenia) stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy" (Lex 507817). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02 wskazał, że "narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego". Treść przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych odnosi się i precyzuje treść § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", którego wykładnia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Z taką sytuacja mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż postanowienia § 2 ust. 1, § 5, § 11 kwestionowanej uchwały stanowią powtórzenie odpowiednio art. 34, art. 68 U.g.n., zaś § 12 uchwały Rady Miasta G. stanowi powtórzenie art. 199 Kodeksu cywilnego, zatem stwierdzenie ich nieważności stało się zasadne i konieczne. Za niedopuszczalne modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu uznał tutejszy Sąd postanowienia § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta G.. Zgodnie z art. 24 ust. 1 U.g.n. do gminnego zasobu nieruchomości, do rozporządzania którym na mocy art. 25 ust. 1 U.g.n. uprawniony jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Zatem ustawa uprawnia organ wykonawczy gminy do dysponowania jedynie dwoma kategoriami nieruchomości, a mianowicie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy i nieruchomościami których jest użytkownikiem wieczystym. Jak wykraczające poza zakres uregulowania ustawowego należało zatem uznać postanowienia § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta G. z dnia 31 sierpnia 2006 r. zezwalające na sprzedaż nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej na rzecz osób którym przysługuje pierwszeństwo w ich nabywaniu, stanowiących własność Gminy Miasta G. lub lokali mieszkalnych, w stosunku do których Gminie Miasta G. przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 140 K.c. naczelnym prawem rzeczowym jest prawo własności. Ze swej istoty (i nazwy) jest prawem na rzeczy własnej. Z tej przyczyny obejmuje zasadniczo "pełnię władzy" właściciela nad jego rzeczą. Wszakże dalsze prawa rzeczowe są już prawami na rzeczy cudzej, stanowią formy pochodne od prawa własności. Obejmują więc swą treścią węższy, oznaczony krąg uprawnień wskazanych osób trzecich wobec danej rzeczy. Równocześnie ograniczają w tym zakresie cudze prawo własności – Edward Gniewek Komentarz do art. 140 K.c. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe Zakamycze 2001. Z kolei własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego jest jedynie ograniczonym prawem rzeczowym, dziedzicznym i podlegającym obrotowi prawnemu ale nie dającym żadnego tytułu do nieruchomości gruntowej spółdzielni, na której posadowiony jest budynek. (Tak NSA w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 41/09, LEX nr 533195). Co za tym idzie nie jest własnością lecz tylko niepełnym prawem majątkowym. Posiadacz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego to nikt inny jak władający, natomiast właścicielem (fizycznie) wciąż niestety pozostaje spółdzielnia. I chociaż w praktyce oba prawa są niemal tożsame w swej treści to z formalnoprawnego punktu widzenia są to odrębne instytucje, co znajduje wyraz chociażby w odrębnym ich uregulowaniu. Podczas gdy instytucja prawa własności posiada swoje źródło w ustawie Kodeks cywilny – art. 140 i następne to spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego uregulowane zostało w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 119 poz. 1116). Zatem uchwała we wskazanym powyżej zakresie przekracza granice upoważnienie ustawowego, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje orzeczeniem nieważności tej części aktu. Słuszne są również zarzuty Prokuratora Okręgowego sformułowane w skardze odnośnie niezgodności § 8 i 10 uchwały Rady Miasta G. z art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 25 ust. 1 U.g.n. Art. 23 ust. 1 pkt 2 U.g.n. stanowi, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58 – 60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności zapewniają wycenę tych nieruchomości. W myśl art. 25 ust. 1 i 2 U.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gospodarowanie te polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, czyli na wycenianiu zbywanych nieruchomości. Zatem regulacja ustawowa w sposób klarowny określa podmiot na którym spoczywa obowiązek dokonania i pokrycia kosztów wyceny nieruchomości stanowiących wynajmowane lokale mieszkalne, a którym w przypadku gminy jest jej organ wykonawczy. Potwierdza to również art. 35 ust. 1 U.g.n. regulujący tryb sprzedaży nieruchomości gminnych który wskazuje, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. W wykazie tym określa się odpowiednio m.in.: powierzchnię nieruchomości; opis nieruchomości; przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania oraz jej cenę. Zatem zgodzić się należy ze skarżącym, że regulacje ustawowe nakładają na Prezydenta Miasta G. obowiązek podania ceny nieruchomości już w chwili sprzedaży i nie zawierają podstawy do przerzucenia obowiązku oszacowania lokalu na nabywcę, w szczególności aktem prawnym niższego rzędu jakim jest uchwała rady gminy. Ten sam mechanizm przerzucania ciężaru oszacowania lokalu, będącego przedmiotem sprzedaży na nabywcę, zawiera § 10 uchwały. Takie rozwiązanie narusza prawo w stopniu istotnym i powoduje konieczności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta G. z dnia 31 sierpnia 2006 r. w części § 8 i 10. Potwierdza to również przytoczone już wyżej w niniejszym uzasadnieniu orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02. Przyjęcie zaprezentowanego stanowiska nie stoi w sprzeczności z twierdzeniami organu sformułowanymi w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którymi sprzedaż lokali mieszkalnych kształtowana jest na zasadzie swobody umów stron, gdzie umowę poprzedza protokół z rokowań zawierający istotne postanowienia umowne, jak przedmiot, cena, postanowienia odnośnie rozłożenia ceny na raty, termin i miejsce zawarcia umowy itd. Organ jest jednak w swych twierdzeniach niekonsekwentny. Skoro bowiem uchwała Rady Miasta G. z dnia 31 sierpnia 2006 r. stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt powszechnie obowiązujący, to ma charakter wiążący również odnośnie kosztów oszacowania sprzedawanego lokalu, wyłączając tym samym swobodę umów w tym zakresie. Reasumując, z uwagi na to, że zapisy § 2 ust. 1, § 5, § 6 ust. 1, 2 i ust. 3 i § 7, § 8 i 10, § 11 i § 12 zaskarżonej uchwały Rady Miasta G. z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr [..] naruszają prawo w sposób istotny stwierdzenie ich nieważności stało się zasadne. Z uwagi jednakże na fakt, iż wyeliminowane przepisy stanowią istotne postanowienia uchwały z dnia 31 sierpnia 2006 r., to jej dalsze funkcjonowanie wobec ilości i treści nieważnych przepisów stało się niemożliwe. Zatem Sąd zmuszony był orzec o nieważności całej uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonalności uchwały orzeczono oparciu o art. 152 P.p.s.a.