I OSK 1905/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 70/11 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. I OSK 1905/11 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. Wojewoda K. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. w K. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położnego w K. przy al. P., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. Z. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. w części odnoszącej się do działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], w granicach dawnych parcel nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie wszczęte z wniosku Z. K. uznając, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w zakresie takiego żądania, a w konsekwencji nie jest on stroną postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. K., decyzją z dnia [...] października 2010 r., Minister Infrastruktury, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. Organ wyjaśnił, że podstawę uwłaszczeniowej decyzji Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1992 r. stanowiły przepisy art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.Nr 79, poz. 464), w myśl których uwłaszczenie następuje z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach, przy czym uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Organ nadzoru zauważył, że nieruchomość oznaczona jako parcela nr [...] (wydzielona z parceli nr [...]) oraz parcela nr [...](wydzielona z parceli nr [...]), uregulowana w księgach wieczystych byłej gminy katastralnej C.: Lwh [...] i Lwh [...], stanowiąca własność W. S. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] listopada 1973 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] czerwca 1988 r. spadkobiercą W. S. jest Z. K. Z dokumentacji geodezyjnej oraz z wykazu zmian gruntowych z dnia [...] października 1989 r. wynika, że parcele nr [...] i nr [...] weszły w skład działki nr [...], która zgodnie z planem podziału z dnia [...] sierpnia 1995 r. została podzielona na działki nr [...] i nr [...] (parcele te weszły w skład działki nr [...]). Wobec powyższego działka nr [...], w granicach dawnych parcel nr [...] i [...], w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej stanowiła własność Skarbu Państwa. Jednocześnie działka ta pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej (zawiadomienie z księgi wieczystej KW Nr [...]). W świetle powyższego dla terenu będącego przedmiotem postępowania zaistniały przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Organ nadzoru ustalił, że Z. K. dopiero w dniu [...] lipca 1999 r. wystąpił z wnioskiem do Urzędu Miasta K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. części działki nr [...] w granicach dawnych parcel nr [...] i nr [...]. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. odmówił zwrotu przedmiotowej działki, a Wojewoda M. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r., II SA/Kr 525/06 oddalił następnie skargę Z. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2001 r. Organ nadzorczy stwierdził, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, to tym samym w dniu uwłaszczenia (5 grudnia 1990 r.), a także w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie toczyło się postępowanie o jej zwrot, a zatem nie naruszono praw osób trzecich. Ponadto Minister stwierdził, że obecnie prawa rzeczowe do działki nr [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej posiadają A. C. i M. K. jako spadkobierczyni Z. K., gdyż aktem notarialnym (umową sprzedaży) z dnia [...] listopada 1994 r. A. C. i Z. K.nabyli na współwłasność w częściach równych prawa rzeczowe do działki nr [...] od likwidatora Z. w K. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że Z. K. nie posiada interesu prawnego oraz legitymacji do złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1992 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. K. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie posiada interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1992 r., a postępowania wszczęte z wniosku skarżącego jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] czerwca 2011 r., skarżący uzupełnił przedmiotową skargę, podtrzymując zarzuty i wnioski w niej zawarte. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na jej niezasadność. Sąd I instancji wyjaśnił, że aby uznać podmiot za stronę postępowania, niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są: Skarb Państwa, państwowa osoba prawna twierdząca, że w dniu wejście w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posiadała daną nieruchomość w zarządzie, oraz podmioty twierdzące, że przysługuje im prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości). Wojewoda K. obowiązany był zatem do ustalenia, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie był na dzień 5 grudnia 1990 r. państwową osobą prawną legitymującą się prawem zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz do wzięcia pod uwagę zgłoszonych przez osoby trzecie praw co do przedmiotu uwłaszczenia, które mogą mieć wpływ na przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego. Z uwagi na to, że uwłaszczenie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. następowało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przeto aby nie doszło do przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, roszczenia byłych właścicieli lub ich spadkobierców powinny być zgłoszone już na dzień 5 grudnia 1990 r. (a najpóźniej przed wydaniem decyzji w przedmiocie uwłaszczenia). W przypadku zgłoszenia takiego roszczenia organ prowadzący postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia powinien je zawiesić w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu zakończenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym przysługuje oprócz państwowej osoby prawnej również "osobom trzecim" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, których praw uwłaszczenie nie może naruszyć. Tym też osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Reasumując, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż Z. K. nie posiada interesu prawnego oraz legitymacji do złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1992 r. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, jakie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 i art. 28 kpa przez nieuznanie Z. K. za podmiot posiadający interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 1992 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez zanegowanie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego i pominięcie istotnego faktu braku zawiadomienia skarżącego o zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia, a co za tym idzie nieuzyskania zgody od poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego, o jakiej mowa w art. 47 ustawy; 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 47 ust. 4 oraz art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. poprzez zanegowanie istnienia po stronie Wojewody K. obowiązku poinformowania poprzedniego właściciela nieruchomości; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza niezbadanie, czy przed datą 5 grudnia 1990 r. część nieruchomości o nr ewid. [...] była zbędna dla realizacji celu publicznego wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej i bezpodstawne uznanie, że złożenie wniosku o zwrotu nieruchomości po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego nastąpiło w momencie, gdy do powyższych gruntów nie istniały uprawnienia osób trzecich; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 kpa przez uznanie, że postępowanie wszczęte z wniosku Z. K. jest bezprzedmiotowe, gdy organ był zobligowany do wydania merytorycznej decyzji kończącej sprawę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że prawo byłego właściciela do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości aktualizuje się w momencie, gdy nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej niezależnie od tego, kiedy zgłosi roszczenie. Jeśli zatem postępowanie uwłaszczeniowe może doprowadzić do naruszenia praw byłego właściciela to dotyczy interesów zarówno jego, jak i podmiotu uwłaszczonego. Zdaniem skarżącego zawarty w art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zwrot "nie narusza praw osób trzecich" oznacza, że dotyczy on również roszczenia zwrot nieruchomości zbędnej dla celów wywłaszczenia. Wynika z tego, że data wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie decyduje o możliwości skutecznej realizacji przez poprzedniego właściciela tego prawa. Istotne jest jedynie, czy w dacie złożenia wniosku o zwrot dana nieruchomość stała się zbędna dla celów publicznych. Z tego też względu nie sposób odmówić skarżącemu statusu strony. Organ dokonujący uwłaszczenia nie zwrócił się w żadnym momencie do byłego właściciela o zgodę na wykorzystanie na inny cel niż cel wywłaszczenia zgodnie z art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Prawo byłych właścicieli do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wyprzedza prawa państwowej osoby prawnej, gdyż zostało im przyznane wcześniej, a prawo zarządu jest słabsze od prawa własności. Podnosząc takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzutach, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja, wydana w oparciu o art. 105 § 1 kpa, o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1992 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. w K. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położnego w K. przy al. P. , oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawy sprowadza się zaś do odpowiedzi na pytanie, czy Z. K. był podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody K. W pierwszej kolejności należy podkreślić, na co słusznie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej, że co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995 r. Nr 1, poz. 32). Nie zawsze zatem krąg stron w postępowaniu zwykłym i nieważnościowym jest tożsamy. Niemniej jednak to przedmiot decyzji kwestionowanej we wniosku o stwierdzenie nieważności determinuje krąg podmiotów będących stroną obu tych postępowań. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że krąg podmiotów uprawnionych do kwestionowania decyzji uwłaszczeniowej należy ustalić w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, zaś budynki przedmiotem własności. Nie narusza to praw osób trzecich. Istotną cechą tzw. "uwłaszczenia" państwowych osób prawnych było to, że przewidziane w tym przepisie przekształcenie prawa zarządu gruntów przysługującego tym osobom prawnym w dniu 5 grudnia 1990 r. w prawo użytkowania wieczystego oraz nabycie na własność położonych na tych gruntach budynków i innych urządzeń następowało z mocy prawa, zaś deklaratoryjna decyzja nabycie tych praw jedynie potwierdzała. Jak już zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2011 r., I OSK 1908/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) zastrzeżenie zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, nie zostało zdefiniowane, ustawa nie zawiera również jakichkolwiek wskazówek pozwalających na precyzyjne odkodowanie znaczenia klauzuli. Powodowało to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego znaczne trudności interpretacyjne. Zgodnie jedynie przyjmowano, że osobami trzecimi w rozumieniu omawianego przepisu mogą być byli właściciele nieruchomości oraz inne osoby powołujące się na swoje prawo do nieruchomości wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż uwłaszczenie państwowej osoby prawnej stanowiłoby przeszkodę do restytucji takich praw, prowadząc w konsekwencji do naruszenia praw tych osób. Takiej jednomyślności nie było natomiast w kwestii tego, czy przedmiotowe zastrzeżenie odnosi się jedynie do zgłoszonych roszczeń, a jeżeli tak to czy tylko tych ujawnionych przed 5 grudnia 1990 r. czy też najpóźniej do dnia zakończenia postępowania uwłaszczeniowego, ewentualnie czy decydujące znaczenie powinna mieć data zaktualizowania się określonego uprawnienia, a nie dzień wystąpienia o zwrot nieruchomości. Część judykatury przyjęła, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Zwracano też uwagę – jak czyni to autor skargi kasacyjnej – na to, że uprawnienie domagania się zwrotu nieruchomości od podmiotów publicznych poprzedni właściciele nieruchomości otrzymali znacznie wcześniej niż państwowe osoby prawne nabyły prawo domagania się przekształcenia zarządu nieruchomości w prawo rzeczowe, jakim jest użytkowanie wieczyste nieruchomości. W związku z tym nawet jeżeli byli właściciele lub ich spadkobiercy nie wystąpili o zwrot nieruchomości, to organy prowadzące postępowanie uwłaszczeniowe były bezwzględnie zobowiązane do poinformowania ich o przysługujących im w tym zakresie uprawnieniach Dopiero, gdy w zakreślonym terminie osoby te nie złożyły wniosku o zwrot nieruchomości, to należało przyjmować, że po upływie tego terminu ustały przeszkody w zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego (m.in. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPS 15/98). W orzecznictwie prezentowano też odmienne stanowisko, wskazując, że zagadnienie, czy pozostająca w zarządzie państwowej osoby prawnej nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, nie jest przedmiotem zainteresowania postępowania uwłaszczeniowego. Dlatego uprawnieni do zwrotu nie mają interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu, a zatem organ uwłaszczeniowy nie ma obowiązku zawiadamiać ich o postępowaniu, chyba że sami wystąpili o zwrot nieruchomości. Wówczas mogą oni powoływać się na dającą im status strony klauzulę chroniącą prawa osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że w postępowaniu służącym wydaniu decyzji określonej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., tj. potwierdzającej powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy samego prawa, nie dokonuje się ustaleń, czy do danej nieruchomości mogą komukolwiek przysługiwać jakiekolwiek prawa, bowiem ustalenie tych okoliczności następowało w odrębnych postępowaniach. Oznacza to, że na gruncie rozpoznawanej sprawy Wojewoda K., wydając decyzję uwłaszczeniową, nie był uprawniony do badania z urzędu, czy nieruchomość spełnia warunki do jej zwrotu, o których mowa w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i czy w konsekwencji tego istnieją osoby uprawnione do zgłoszenia wniosku o zwrot tej nieruchomości lub jej części (tak: NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., I OSK 1429/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd powyższy podziela. Uwłaszczenie w omawianym trybie nastąpiło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. i jeżeli przed tym dniem nie został złożony wniosek o zwrot nieruchomości, to nie zachodziła konieczność badania czy zaistniały przesłanki do jej zwrotu. Nie można w takim razie mówić o naruszeniu na dzień 5 grudnia 1990 r. praw osób trzecich, tj. poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych. Podstawowym warunkiem wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem wniosek uprawnionego, a wniosek ten w przypadku jego złożenia po dniu 4 grudnia 1990 r. nie wywołuje skutków z mocą wsteczną i nie znosi nabytego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków. W judykaturze zwracano ponadto uwagę na fakt, że zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nieruchomość zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie podlegała zwrotowi z urzędu, lecz wyłącznie na wniosek właściciela lub jego następcy prawnego. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, o ile były właściciel lub jego następca prawny najpóźniej przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej nie zgłosili roszczenia o zwrot nieruchomości. Nie można mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości (por. uchwała SN z dnia 27 stycznia 2000 r., III ZP 14/99, wyroki NSA z dnia 28 listopada 2007 r., I OSK 1652/06, z dnia 7 grudnia 2007 r., I OSK 1733/06, z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 43/07). Reasumując, jeżeli Z. K., spadkobierca byłej właścicielki, wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopiero w dniu [...] lipca 1999 r., a więc niemal 9 lat po dacie nabycia nieruchomości z mocy prawa, to Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony zarówno w postępowaniu uwłaszczeniowym, jak i nieważnościowym. Przyjmując, że uwłaszczenie z mocy prawa nastąpiło z dniem 5 grudnia 1990 r., a przed tym dniem Z. K. nie wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości, to należy stwierdzić, że aktualnie Z. K. nie jest osobą, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia decyzji nieważnościowej. Z powyższych względów nie można uznać, że przy ustaleniu kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony naruszony został przepis art. 2 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w zw. z art. 28 kpa oraz art. 7 i art. 8 kpa. Jeśli idzie natomiast o zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa poprzez niewydanie decyzji merytorycznej, to podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być – jak to wynika z art. 157 § 2 kpa – wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Bezpodstawne jest zatem domaganie się wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, w sytuacji gdy żądanie stwierdzenia nieważności nie pochodzi od strony. Poza sporem pozostaje fakt, że dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie obowiązującego wówczas art. 157 § 3 kpa. Należy jednak dopuścić umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy wszczęcia postępowania domaga się podmiot nieuprawniony, jako że umorzenie postępowania w zasadzie nie zmienia sytuacji prawnej występującego z żądaniem. Z przedstawionych powyżej względów, wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.