II GSK 2088/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (autor uzasadnienia) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 573/11 w sprawie ze skargi B. S. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od B. S. D. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zdanie odrębne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [..] czerwca 2011 r. sygn. akt [..], po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] stycznia 2011 r., w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę radców prawnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. uchwałą z [..] listopada 2010 r. wpisała B. S. na listę radców prawnych prowadzoną przez OIRP pod numerem P. Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] stycznia 2011 r. sprzeciwił się ww. wpisowi skarżącego na listę radców prawnych OIRP w P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że pismem z [..] grudnia 2010 r. akta osobowe skarżącego zwrócono Radzie OIRP ze względu na brak formalny materiału dowodowego polegający na niezałączeniu do nich umów o pracę wraz z dokumentami określającymi zakres obowiązków, lub umów cywilnoprawnych wraz z oświadczeniem o złożeniu deklaracji do właściwego urzędu skarbowego o zapłaceniu podatku wynikającego z tytułu tych umów, o których mowa w art. 24 ust. 2a pkt 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. W dniu [..] stycznia 2011 r. OIRP ponownie przesłała wzmiankowane akta osobowe skarżącego uzupełnione w tym względzie o oświadczenie radcy prawnego B. G. z dnia [..] stycznia 2011 r., w którym podała ona, że współpraca ze skarżącym oparta była na nieodpłatnych umowach cywilnoprawnych. Organ zauważył jednak, że z wcześniejszego zaświadczenia B. G. z dnia [..] sierpnia 2010 r. wynika, że skarżący świadczył usługi prawne w jej kancelarii w ramach umowy zlecenia. Skarżący nie przedłożył jednak wymienionych umów. Nie zostały one również dołączone "mimo wyraźnego wezwania dokonanego pismem z dnia [..] grudnia 2010 r." W ocenie organu, w sytuacji, gdy wymagane przepisem art. 24 ust. 2a pkt 3 ustawy o radcach prawnych dokumenty nie zostały załączone, nie można przyjąć, że kandydat legitymuje się praktyką, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b przywołanej ustawy. Organ wskazał, że okres praktyki wymagany powyższym przepisem powinien zostać wykazany zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 3 ustawy o radcach prawnych. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości o praktyce zawodowej można mówić, gdy kandydat na radcę prawnego zdobywa doświadczenie zawodowe przy stosowaniu prawa na własny rachunek, tj. odpowiada za samodzielnie wykonywane czynności. Skarżący w dniu [..] marca 2001 r. uzyskał stopień naukowy doktora nauk prawnych (studia prawnicze ukończył [..] lutego 1995 r.); od [..] czerwca 2004 r. zatrudniony jest jako pracownik naukowo-dydaktyczny w Wyższej Szkole Zarządzania i Bankowości w P., a od [..] października 2010 r. jest również adiunktem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. [..] w P. Zdaniem organu czynności wykonywane przez skarżącego w okresie od [..] lipca 2000 r. do [..] marca 2004 r. w kancelarii radcy prawnego B. G. nie mogą zostać zaliczone do praktyki zawodowej z art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, gdyż były wykonywane przed 5-letnim okresem, o którym mowa w tym przepisie, liczonym od daty złożenia wniosku o wpis ([..] września 2010 r.). W ocenie organu nie można też przyjąć, iż stanowiły praktykę uprawniającą w myśl tego przepisu, do uzyskania wpisu na listę radców prawnych bez odbycia aplikacji i złożenia egzaminu radcowskiego, czynności skarżącego wykonywane w tej kancelarii w okresie od [..] lipca 2007 r. do chwili obecnej, gdyż nie zostały one przez skarżącego należycie wykazane. Zdaniem organu, w świetle art. 24 ust. 2a pkt 3 ustawy o radcach prawnych, złożenie jedynie ww. zaświadczenia z dnia [..] sierpnia 2010 r. oraz oświadczenia z dnia [..] stycznia 2011 r. radcy prawnego B. G., bez dołączenia stosownych umów o pracę lub umów cywilnoprawnych, jest niewystarczające do wykazania praktyki, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Natomiast zatrudnienie na stanowiskach w szkołach wyższych nie stanowi tej praktyki. Konkludując organ wywiódł, że w tych warunkach skarżący nie spełnia przesłanki określonej w wymienionym przepisie, co oznacza brak podstaw do wpisu go na listę radców prawnych. W dniu [..] czerwca 2011 r., na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W., skarżący złożył do akt sprawy umowę zlecenia, zawartą w dniu [..] lipca 2007 r. pomiędzy B. G. - Kancelaria Radcy Prawnego w P. i skarżącym na wykonywanie usług prawnych z zakresu obsługi podmiotów i osób zagranicznych. Podniósł, że umowa ta została zawarta na czas nieokreślony i na jej podstawie udzielał (i robi to dotąd) porad prawnych, za co nie pobierał wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że na rozprawie przed Sądem skarżący złożył do akt ww. umowę zlecenia z [..] lipca 2007 r., która wcześniej, jak wynika z akt administracyjnych sprawy i z przedstawionych przez OIRP akt osobowych skarżącego, nie była organowi znana, a w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 24 ust. 2a i art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych mogła mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, gdyby organ wziął ją pod uwagę i poczynił na tym tle odpowiednie ustalenia. Sąd wywiódł, że sąd administracyjny z urzędu uchyla zaskarżony akt, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania. Nowa okoliczność lub dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nie znany organowi, jest taką przesłanką. Sąd I instancji wyraził pogląd, że obowiązek uchylenia decyzji powstaje w razie stwierdzenia wystąpienia jednej z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa; zatem w każdym wypadku objętym dyspozycją tego przepisu. Rozumienie użytego w ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. terminu "naruszenie prawa", aczkolwiek mogącego się kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi zarzuca się działanie sprzeczne z przepisami prawa procesowego lub materialnego, winno w ocenie Sądu uwzględniać szeroko pojmowane wady w konkretyzacji uprawnień i obowiązków strony postępowania, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu wydającego decyzję. W tym stanie rzeczy, w związku z przedłożeniem przez B. S. umowy zlecenia z [..] lipca 2007 r., Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał organowi, by ponownie rozpoznał sprawę dokonując oceny wymienionej umowy zlecenia w świetle wymagań przepisów art. 24 ust. 2a pkt 3 i art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o radcach prawnych i ustalił, czy czyni ona tym wymaganiom zadość, a w konsekwencji, czy może być wzięta pod uwagę w postępowaniu o wpis skarżącego na listę radców prawnych. Sąd wskazał, że w realiach niniejszej sprawy Minister Sprawiedliwości obowiązany będzie ustalić, poddając wzmiankowaną umowę zlecenia odpowiedniej analizie, czy umowa ta może być zaliczona do umów cywilnoprawnych, o jakich mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 3 ustawy o radcach prawnych i wywołać skutek wpisu skarżącego na listę radców prawnych. Jednocześnie Sąd zauważył, że przedstawione w sprawie zaświadczenia i oświadczenie z [..] stycznia 2011r. sporządzone przez radcę prawnego B. G. nie są – wbrew stanowisku skarżącego – wystarczające w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych w trybie przepisów art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b w zw. z art. 24 ust. 2a ustawy o radcach prawnych. W przepisach art. 24 ust. 2a, oprócz bowiem obowiązku dołączenia do wniosku zaświadczenia adwokata lub radcy prawnego, z którego wynikać będzie, iż osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 24 ust. 2a pkt 5 ustawy), oddzielnie przewidziano wymóg dołączenia umów o pracę wraz z dokumentami określającymi zakres obowiązków, lub umów cywilnoprawnych wraz z oświadczeniem o złożeniu deklaracji do właściwego urzędu skarbowego oraz zapłaceniu podatku wynikającego z tytułu tych umów (art. 24 ust. 2a pkt 3 ustawy). Minister Sprawiedliwości wystąpił ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, t.j.: 1) art. 31² ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Minister Sprawiedliwości po upływie określonego tym przepisem terminu trzydziestu dni liczonego od dnia doręczenia uchwały o wpisie B. S. na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców P. w P. wraz z aktami osobowymi. uprawniony jest do oceny dokumentu złożonego przez wymienionego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. w postaci umowy zlecenia z dnia [..] lipca 2007 r. zawartej z B. G. prowadzącą Kancelarię Radcy Prawnego w P., w sytuacji, gdy termin ten, mając charakter prawno – materialny, wyłącza możliwość ponownego wyrażenia sprzeciwu w omawianym trybie; II. naruszenie przepisów postępowania, t.j.: 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż ujawnienie przez pana B. S. na rozprawie w dniu [..] czerwca 2011 r. umowy zlecenia zawartej w dniu [..] lipca 2007 r. z radcą prawnym B. G. może stanowić podstawę wznowienia postępowania nadzorczego przed Ministrem Sprawiedliwości zakończonego decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r., podczas gdy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowo może stanowić jedynie podstawę wznowienia postępowania przed samorządowym organem wpisowym, t.j. Radą Okręgowej Izby Radców P. w P.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż Minister Sprawiedliwości przy wydaniu decyzji z dnia [..] stycznia 2011 r. o sprzeciwie wobec wpisu B. S. na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. dokonanego uchwałą z dnia [..] listopada 2010 r. Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych naruszył prawo w sytuacji, gdy do naruszenia prawa nie doszło, gdyż praktyka zawodowa wymienionego w postępowaniu wpisowym przed wskazaną Radą nie została należycie wykazana, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit b w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 3 ustawy o radcach prawnych, co uzasadniało skorzystanie przez Ministra Sprawiedliwości z instytucji sprzeciwu określonej w art. 312 ust. 1 cytowanej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, zasadniczo nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stawiając zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 31² ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez błędną jego wykładnię; zaś w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art, 152 p.p.s.a. w zw. z art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. Jednocześnie w odniesieniu do postawionego w ramach podstawy kasacyjnej z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego oparty być może, na jego błędnej wykładni lub (i) jego niewłaściwym zastosowaniu. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, która powinna być wyraźnie przeciwstawiona wykładni zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. W świetle wskazanych dyrektyw, istotnych z punktu widzenia zasad konstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w tym kontekście wobec sposobu, w jaki został skonstruowany i uzasadniony analizowany zarzut skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych, nie tyle poprzez jego błędna wykładnię, co przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, ze względu na stan faktyczny sprawy, na jego niezastosowaniu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób, w jaki zostały skonstruowane i uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazuje na to, iż mają one dopełniający się (komplementarny) charakter. Stanowi to niewątpliwie konsekwencję istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Odnosi się do istoty i charakteru trybu postępowania określonego przepisem art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz treści i charakteru kompetencji Ministra sprawiedliwości, jako organu nadzoru, w relacji do prowadzonego przez organ korporacyjny postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, w tym również określonych przepisami art. 24 – 25 ustawy o radcach prawnych przesłanek, od spełnienia których wpis ten jest uzależniony. Powyższe, w świetle okoliczności sprawy, uzasadnia łączne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie, w kontekście przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a podkreślić należy, że rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 – 6, s. 267 i n.). Operując metodyką kontroli wykładni prawa, w odniesieniu do stanowiącego przedmiot tej kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) więc jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywołana wniesioną skargą kasacyjną kontrola wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, iż Sąd ten, rozpatrując skargę B. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] stycznia 2011 r. sprzeciwiającą się wpisowi wnioskodawcy na listę radców prawnych OIRP w P., niezasadnie przypisał organowi nadzoru błąd wykładni, a w szczególności błąd zastosowania przepisów prawa stanowiących proceduralną i materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji. W kontekście okoliczności stanu sprawy oraz wskazanej powyżej istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie przypomnieć należy więc, że zgodnie z zawartym w Rozdziale 3 – "Uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego" – ustawy o radcach prawnych przepisem art. 23, prawo wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania. Określając szczegółowe przesłanki, od spełnienia których, w odniesieniu do konkretnych osób, uzależnione jest wpisanie ich na listę radców prawnych, na gruncie regulacji zawartej w przepisach art. 24 ust. 2 i ust. 2a w związku z ust. 2b ustawy o radcach prawnych, ustawodawca, z oczywistych względów, wyraził zasadę wnioskowego trybu postępowania w sprawie o dokonanie wpisu na listę radców prawnych. Jednocześnie, w ust. 2a art. 24 wymienionej ustawy, określił katalog dokumentów, które osoba ubiegająca się o wpis zobowiązana jest dołączyć do wniosku, a to w celu weryfikacji przesłanek warunkujących dokonanie tego wpisu. Jednym z wymaganych dokumentów, w przypadku osób, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5, tj. osób posiadających stopień naukowy doktora nauk prawnych, zgodnie z pkt 3 ust. 2a art. 24 ustawy o radcach prawnych, jest umowa o pracę wraz z dokumentami określającymi zakres obowiązków lub zaświadczeniami od pracodawcy określającymi zakres obowiązków, lub umowa cywilnoprawna wraz z oświadczeniem o złożeniu deklaracji do właściwego urzędu skarbowego oraz zapłaceniu podatku wynikającego z tytułu tych umów. W kontekście określonych w art. 24 ust. 1 wskazanej ustawy normatywnych przesłanek dokonania wpisu na listę radców prawnych, z zastrzeżeniem odsyłającym do ust. 1 i 2 art. 25, podkreślić należy również, że rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1. W analizowanym zakresie przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 31¹ ustawy o radcach prawnych rada okręgowej izby radców prawnych przesyła wraz z aktami osobowymi do Ministra Sprawiedliwości w terminie 30 dni każdą uchwałę o wpisie na listę radców prawnych (ust. 1), a jeżeli zawarty w aktach osobowych wniosek o wpis nie zawiera wszystkich wymaganych informacji lub dokumentów, Minister Sprawiedliwości zwraca uchwałę wraz z aktami osobowymi kandydata do właściwej rady okręgowej izby radców prawnych w celu uzupełnienia (ust. 2). Wpis na listę radców prawnych uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata (art. 31² ust. 1) – przy tym, w sytuacji objętej hipotezą przepisu art. 31¹ ust. 2, bieg terminu do złożenia sprzeciwu liczy się od dnia ponownego doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi. Przypominając treść mającej zastosowanie w okolicznościach stanu sprawy regulacji prawnej podkreślić należy również, w szczególności w odniesieniu do przepisu art. art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych, że jest ona w jednolity i ugruntowany już sposób rozumiana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym względzie, w punkcie wyjścia, odwołać się należy do - afirmowanego przez Sąd - poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07. W jego świetle w pełni zasadnie stwierdzić należy, że korzystając z kompetencji określonych w art. 31² ust. 1 przywołanej ustawy - tj. w postępowaniu nadzorczym, w którym wnoszony jest sprzeciw podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego - Minister Sprawiedliwości występuje, jako organ chroniący interes publiczny i jedynym celem jego sprzeciwu jest niedopuszczenie do uzyskania statusu radcy prawnego przez osobę, która w ocenie tego organu, najogólniej rzecz ujmując nie będzie dawać rękojmi wykonywania zadań polegających na udzielaniu pomocy prawnej (art. 2 ustawy). W kontekście podkreślonej w uzasadnieniu przywołanej uchwały składu 7 sędziów NSA istoty i odrębności postępowania prowadzonego w trybie nadzoru oraz sprzeciwu, jako środka nadzoru przysługującego w tym postępowaniu Ministrowi Sprawiedliwości, należy w konsekwencji zrekapitulować, że: 1) kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wniesienia sprzeciwu ograniczone zostały do uchwał - decyzji rozstrzygających w sposób pozytywny o wpisie określonej osoby na listę aplikantów radcowskich; 2) kompetencje Ministra Sprawiedliwości nie odnoszą się do ponownego rozpoznania (po raz kolejny) sprawy o wpis na listę radców prawnych; 3) postępowanie weryfikacyjne, wszczynane przez Ministra Sprawiedliwości z urzędu i kończące się wydaniem decyzji o sprzeciwie, jest postępowaniem nadzorczym w stosunku do dwuinstancyjnego postępowania z wniosku o dokonanie wpisu, a prowadzonego przez organy samorządu radcowskiego; 4) Minister Sprawiedliwości nie może zostać uznany za trzecią instancję w sprawach o dokonanie wpisu; 5) postępowanie wywołane wniesieniem sprzeciwu jest postępowaniem odrębnym, a przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie przez Ministra Sprawiedliwości, bliżej nieokreślonych w ustawie - a to wobec braku określenia przesłanek stosowania środka nadzoru w postaci sprzeciwu - wad ostatecznej decyzji o wpisie, uzasadniających pozbawienie jej mocy prawnej (postanowienie NSA z dnia z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 8/07); 6) Minister Sprawiedliwości, podejmując decyzję o sprzeciwie, nie może wyjść poza granice informacji zawartych w przedstawionych materiałach, w tym w szczególności zawartych w aktach osobowych kandydata ubiegającego się o wpis (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1150/06; wyrok wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 901/06). Przywołane argumenty, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w postępowaniu nadzorczym, o którym mowa w art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych, Minister Sprawiedliwości nie załatwia sprawy administracyjnej inicjowanej wnioskiem o dokonanie wpisu na listę radców prawnych, albowiem rozstrzygnięcie tej sprawy należy do ustawowych kompetencji organu korporacyjnego (por. art. 31 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy o radcach prawnych). W postępowaniu tym bowiem, Minister Sprawiedliwości działając w interesie publicznym, jako organ nadzoru, kontroluje (ocenia), czy zebrany w (dwuinstancyjnym) postępowaniu prowadzonym przed organami korporacji zawodowej materiał dowodowy, z punktu widzenia normatywnych przesłanek warunkujących dokonanie wpisu na listę radców prawnych, stanowi dostateczną faktyczną podstawę, aby wpisu tego dokonać. Wpływu na zasadności tego stanowiska, ani też na ocenę charakteru działania i kompetencji Ministra Sprawiedliwości, w żadnym razie nie ma treść regulacji zawartej w przepisie ust. 2 art. 31¹ ustawy o radcach prawnych. Również bowiem i w sytuacji objętej hipotezą tego przepisu, Minister Sprawiedliwości operuje na podstawie informacji i dokumentów (akt osobowych) przesłanych mu – po uzupełnieniu pierwotnych braków (formalnych) w aktach osobowych kandydata ubiegającego się o wpis – przez okręgową izbę radców prawnych, kontrolując zgodność z prawem uchwały organów samorządu zawodowego o dokonaniu wpisu na listę radców prawnych. Ponadto, w kontekście odwołującym się do dotychczas przedstawionych argumentów podkreślić należy również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1150/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 901/06; wyrok NSA z dnia 25 marca 1993 r., sygn. akt II SA/ 994/92) na tle wykładni przepisu art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych nie budzi żadnych wątpliwości to, że uchwała OIRP o wpisie na listę radców prawnych, tj. uchwała o której mowa w art. 31 ust. 1 w związku z art. 31¹ ust. 1 w związku z art. 31² ust. 1 przywołanej ustawy, ma charakter uchwały podjętej pod warunkiem rozwiązującym. Oznacza to, że wpis uważa się za dokonany, o ile Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się temu wpisowi w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały wraz z aktami osobowymi - bezskuteczny upływ terminu oznacza więc, że wpis na listę radców prawnych zostaje dokonany z dniem podjęcia stosownej uchwały o wpisie, zaś wniesienie sprzeciwu od uchwały o wpisie na listę radców prawnych oznacza, że uchwała ta jest nieważna od dnia jej podjęcia tj. ex tunc, co innymi słowy oznacza, że zniesiona zostaje w ten sposób zarówno sama uchwała o wpisie, jak i postępowanie prowadzone w sprawie jej podjęcia, tj. o dokonanie tego wpisu. W analizowanym zakresie podkreślić – i przypomnieć - należy również, że tak w orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. np. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07), jak i w literaturze przedmiotu (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1994, nr 3, s. 76 i n.) konsekwentnie i jednolicie przyjmuje się, że termin do podjęcia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych jest terminem materialnoprawnym. W tej mierze wyjaśnić i przypomnieć należy, że charakter terminu determinowany jest celem, jakiemu dany termin służy. Gdy jest nim kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego, terminy, po których upływie następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo niemożność uzyskania takich praw lub nałożenia obowiązków, mają charakter terminów prawa materialnego. W doktrynie prawa oraz w judykaturze konsekwentnie przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa, co oznacza, że upływ takiego terminu wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia lub ograniczenia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, co skutkuje brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji brakiem przesłanek do jego wszczęcia. Z powyższego wynika, że nadanie przez ustawodawcę ustanowionemu przez niego terminowi charakteru terminu materialnego zmierza do ukształtowania w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie można zmienić. Bezpośrednim celem ustanawiania tego rodzaju terminów jest więc zapewnienie stabilności stosunków prawnych. W zakresie odnoszącym się do ustalenia wszystkich konsekwencji płynących z faktu ustanowienia terminu materialnoprawnego na gruncie regulacji należącej do gałęzi prawa administracyjnego podkreśla się jednocześnie – co ma kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie - że w prawie administracyjnym chodzi nie tylko o wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji przez jednostkę na skutek upływu terminu, lecz również - w związku z tym, że normy prawa administracyjnego nadają organom administracji publicznej prawo dokonywania czynności prawnych w ramach przyznanych im kompetencji - o brak możliwości realizacji kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu materialnoprawnego terminu do jej dokonania. Konkretyzacja normy prawnej nie jest więc dopuszczalna w przypadku upływu określonego dla niej i wyraźnie powiązanego z nią materialnego terminu ustanowionego w adresowanym do organu administracji publicznej przepisie kompetencyjnym (B. Adamiak, J. Borkowski op. cit.). Również i w tym przypadku chodzi więc o zapewnienie realizacji zasady stabilności kształtujących się stosunków prawnych. W związku z powyższym, upływ terminu określonego przepisie art. 31² ust. 2 ustawy o radcach prawnych, zważywszy na charakter określonych nim kompetencji Ministra Sprawiedliwości, trybu ich realizacji oraz celu ustanowienia tego terminu (stabilizacja i pewność sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o wpis i wpisanej następnie na listę radców prawnych, w relacji do kompetencji organu nadzoru), skutkuje z mocy samego prawa wygaśnięciem kompetencji nadzorczych Ministra Sprawiedliwości do zgłoszenia sprzeciwu do uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę radców prawnych. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wskazuje na to, że w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości podjętej w sprawie sprzeciwy wobec wpisu na listę radców prawnych, pominięte zostały wskazane wyżej istotne i podstawowe z punktu widzenia istoty sporu prawnego w sprawie okoliczności natury prawnej. Centralny - i jedyny – punkt argumentacji Sądu I instancji stanowi bowiem argument z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Stwierdzając, że zaskarżona decyzji wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a to wobec przedłożenia przez kandydata na radcę prawnego, na rozprawie, umowy cywilnoprawnej z dnia 1 lipca 2007 r., Sąd I instancji, formułując wytyczne adresowane do organu stwierdził, że "[...] Minister Sprawiedliwości obowiązany będzie ustalić, poddając wzmiankowaną umowę zlecenia odpowiedniej analizie, czy umowa ta może być zaliczona do umów cywilnoprawnych, o jakich mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 3 ustawy orp, i wywołać skutek wpisu skarżącego na listę radców prawnych.", a ponadto, że "Rzeczą organu będzie [...] odpowiedź na pytanie, czy wzmiankowana umowa zlecenia z [...] lipca 2007 r. może być traktowana jako potwierdzająca (w połączeniu z innymi materiałami sprawy) wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, a inaczej rzecz ujmując, czy potwierdza praktykę skarżącego w zawodzie prawniczym. W szczególności chodzi o ustalenie, czy w świetle jej postanowień, analizowanych w związku z treścią znajdujących się w aktach osobowych skarżącego zaświadczeń i ww. oświadczenia z 5 stycznia 2011 r. radcy prawnego B. G., przebieg kariery zawodowej skarżącego można uznać za wystarczający dla przyjęcia odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym." Wskazanemu stanowisku Sądu I instancji przeciwstawić należy powyżej przywołane argumenty odwołujące się do ugruntowanych poglądów doktryny i judykatury prezentowanych w kwestii wykładni przepisu art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W ich świetle nie ma podstaw, aby argumentację Sądu I instancji uznać za odpowiednią i wystarczającą zarazem, do formułowania tezy, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Z założenia – i ze swej natury - system prawny stanowi logiczny zbiór norm prawnych pozostających ze sobą w konkretnych relacjach, w tym w relacjach (więziach) kompetencyjnych, treściowych i funkcjonalnych. Podstawowymi zasadami budowy systemu prawnego jest zaś między innymi zasada jego zupełności i zasada niesprzeczności. Jakkolwiek mają one idealizacyjny charakter, to jednak nie oznacza to, że brak jest instrumentów umożliwiających usuwanie potencjalnych (w tym rzeczywistych, jak i pozornych) rozbieżności (sprzeczności) oraz luk. W związku z powyższym skonstatować należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a nie funkcjonuje w próżni prawnej, a proces jego wykładni nie może nie uwzględniać (pomijać), wynikających z przyjęcia określonego kierunku jego wykładni i jej rezultatu, wszystkich konsekwencji jego zastosowania, w tym zwłaszcza tych, które nie byłyby do pogodzenia (nie korespondowałyby) z normatywną treścią innych norm prawnych obowiązujących w systemie prawnym. Odnosząc powyższe do faktycznych i prawnych okoliczności rozpoznawanej sprawy ponownie odwołać należy się do wszystkich wyżej przedstawionych, zasadniczych, konsekwencji obowiązywania (i zastosowania) regulacji zawartej w art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych. I tak, kompetencją Ministra Sprawiedliwości nie jest ponowne rozpoznanie (po raz kolejny) sprawy o wpis na listę radców prawnych, a postępowanie sprzeciwowe nie jest postępowaniem przed organem III instancji, lecz postępowaniem nadzorczym i odrębnym wobec prowadzonego przez organy samorządu radcowskiego, rozpoznawczego (i dwuinstancyjnego) postępowania z wniosku o dokonanie wpisu na listę radców prawnych. We wskazanym postępowaniu, Minister Sprawiedliwości nie załatwia więc sprawy administracyjnej inicjowanej wnioskiem o dokonanie wpisu na listę radców prawnych, albowiem należy ona do ustawowych kompetencji organu samorządu zawodowego, przed którym, w związku ze złożonym wnioskiem, toczy się postępowanie rozpoznawcze i wyjaśniające w sprawie o dokonanie wpisu. W postępowaniu sprzeciwowym natomiast, Minister Sprawiedliwości, jako organ nadzoru kontroluje, czy zebrany postępowaniu prowadzonym przed organami korporacji zawodowej materiał dowodowy stanowi, z punktu widzenia normatywnych przesłanek warunkujących dokonanie wpisu na listę radców prawnych, dostateczną faktyczną podstawę, aby wpisu tego dokonać, tj. z punktu widzenia istnienia/nieistnienia wad prawnych ostatecznego rozstrzygnięcia o wpisie, uzasadniających pozbawienie jej mocy prawnej. Skutkiem skorzystania z uprawnienia do wniesienia sprzeciwu jest zniesienie, ex tunc, uchwały o wpisie oraz postępowania, w rezultacie którego została ona wydana – co oczywiście nie wyklucza możliwości ponownego ubiegania się do wpis. Korzystanie przez Ministra Sprawiedliwości z uprawnienia do wniesienia sprzeciwu ograniczone jest w czasie, materialnoprawnym, trzydziestodniowym terminem, o którym mowa w art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych, bezskuteczny upływ którego skutkuje z mocy prawa wygaśnięciem jego kompetencji nadzorczych. Wobec charakteru tego terminu, w konsekwencji oznacza również brak istnienia jakichkolwiek prawnych podstaw do restytucji kompetencji nadzorczych. Ponadto, Minister Sprawiedliwości operuje tylko i wyłącznie na podstawie informacji i dokumentów (akt osobowych) przesłanych mu przez OIRP - odnosi się to również do trybu postępowania objętego hipotezą przepisu art. 31¹ ust. 2 ustawy o radcach prawnych, który to tryb, jak wynika z akt sprawy administracyjnej, został w rozpoznawanej sprawie skonsumowany. Poza tak wyznaczone granice, organ nadzoru nie może wykraczać. W świetle powyższego okazuje się więc, że podważając legalność - wydanej na podstawie art. 31¹ ust. 2 ustawy o radcach prawnych - decyzji Ministra Sprawiedliwości, Sąd I instancji zarzucił organowi nadzoru kwalifikowane naruszenie prawa, którego ten się nie dopuścił. W świetle przywołanych argumentów poza sporem jest bowiem, że dowód z przywołanej umowy cywilnoprawnej (umowy zlecenia z dnia [..] lipca 2007 r.) powinien być przeprowadzony, i oceniony z uwzględnieniem wszystkich normatywnych kryteriów tej oceny, w postępowaniu rozpoznawczym przed organami samorządu zawodowego radców prawnych, jako właściwymi w sprawach z wniosku o dokonanie wpisu na listę radców prawnych. Podkreślając w tej mierze, znaczenie argumentu odnoszącego się do wnioskowego trybu postępowania w sprawie o wpis na listę radców prawnych, z wszystkimi wynikającymi z tej zasady konsekwencjami (por. art. 24 ust. 2 i ust. 2a w związku z ust. 2b ustawy o radcach prawnych), stwierdzić należy, że również i z tego powodu nie ma żadnych uzasadnionych podstaw, aby - jak uczynił to Sąd I instancji – zobowiązywać Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania w postępowaniu nadzorczym dowodu ze wzmiankowanej umowy i de facto do "wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy" (nota bene, Sąd I zdaje się nie wykluczać w tym względzie możliwości przeprowadzenia dowodu z wyjaśnień i zeznań stron tejże umowy, co jednak również nie jest możliwe). W konsekwencji przywołanego wyżej błędnego poglądu prawnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł i sformułował wytyczne, którym ich adresat, w świetle wszystkich przedstawionych argumentów - działając zgodnie z przepisami obowiązującego prawa – nie mógłby jednak uczynić zadość. W związku z powyższym, stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji we wskazanej na wstępie kwestii, a mianowicie istoty i charakteru postępowania określonego przepisem art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych, treści i charakteru kompetencji Ministra Sprawiedliwości, jako organu nadzoru, w relacji do prowadzonego przez organ korporacyjny postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych,uznać należy za nieprawidłowe. Jednocześnie, wobec sposobu, w jaki skonstruowane i uzasadnione zostały zarzuty skargi kasacyjnej, adresowane w istocie rzeczy – i tylko przez pryzmat przepisów postępowania – wobec materialnoprawnych podstaw wyrokowania Sądu I instancji, a to poprzez zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja objęta hipotezą przepisu art. 188 p.p.s.a. Nie stwierdzając w rozpoznawanej sprawie naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., postanowił rozpoznać skargę B. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2011 r. W świetle powyżej przedstawionych argumentów stwierdzić należy, że skarga ta nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 17