II SA/Bd 402/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R.Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę, 2. nakazuje zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Pismem z dnia 14 marca 2011 r. R. D. Sp. z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ul. P. i S. C., na odcinku od ul. S. C. do T. Ś. oraz terenów przyległych w T. Skarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", § 7 pkt 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem". W pkt 1 uzasadnienia skargi podniesiono, iż uchwała narusza przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia wskutek braku zgodności pomiędzy jej treścią, a załącznikiem graficznym. W części tekstowej planu miejscowego w § 6 opisano obszar oznaczony symbolem 35.04-KDW3, który nie został oznaczony w części graficznej. Natomiast w części graficznej wyznaczono obszar określony symbolem 35.04-KDW, którego nie opisano w części tekstowej. W pkt 2 zarzucono, że uchwała nie czyni zadość wymogom określonym w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ dla obszarów oznaczonych symbolami 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP2 oraz 35.04-U/ZP3 ustala w § 8 pkt 1 oraz § 9 pkt 1 oprócz przeznaczenia podstawowego - usługi w zieleni parkowej (fortecznej), również przeznaczenie dopuszczalne jako m. in. drogi wewnętrzne, nie określając w części graficznej linii rozgraniczających drogi wewnętrzne. Zdaniem skarżącej przy braku określenia linii rozgraniczających teren dróg wewnętrznych na ww. obszarach i jednoczesnym braku określenia zasad podziału stosownych nieruchomości, niemożliwym w świetle przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) będzie poprowadzenie na przedmiotowych obszarach dróg wewnętrznych. W pkt 3 wskazano, iż brak oznaczenia w skarżonej uchwale dla obszarów oznaczonych symbolami: 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP2, 35.04-U/ZP3 linii rozgraniczających drogi wewnętrzne jest równoznaczny z brakiem określenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego, o których mowa w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W związku z tym naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pociąga za sobą jednocześnie obrazę przepisu 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W pkt 4 podniesiono, że określenie w zapisach § 4 pkt 12, § 5 pkt 12, § 6 pkt 12, § 7 pkt 12, § 8 pkt 12 lit. a, § 9 pkt 12 lit. a, § 10 pkt 12, § 11 pkt 12 lit. a skarżonej uchwały stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę planistyczną, na poziomie 0% narusza ustawowe regulacje art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Uzasadniając ten zarzut skarżąca powołała się na stanowisko zajęte przez WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. II SA/Wr 292/10, zgodnie z którym wykluczenie możliwości zastosowania stawki zerowej w planie miejscowym wynika z funkcjonalnej wykładni przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. determinowanej kategorycznym określeniem powinności właściwego organu gminy pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą. Zdaniem spółki Rada Miasta T. uchybiła zaskarżonymi zapisami uchwały powadze woli ustawodawcy, który określenie stawki procentowej ustanowił obligatoryjnym elementem planu miejscowego, nie dając możliwości odstąpienia od ustanowienia stosownej stawki procentowej. W pkt 5 zarzucono, iż skarżony organ błędnie zaznaczył na wyrysie z aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., pomieszczonym na załączniku graficznym do skarżonego miejscowego planu, granice obszaru objętego przedmiotowym miejscowym planem, uchybiając w ten sposób regulacji § 7 pkt 1 rozporządzenia. W opinii skarżącej analiza załącznika 3a do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] jednoznacznie wskazuje, iż stosowne granice obszaru objętego miejscowym planem winny ulec przesunięciu ku górze względem aktualnego oznaczenia tych granic. W pkt 6 zwrócono uwagę, że w skarżonej uchwale Rada Miasta T. nie wskazała jakim aktem przyjęto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. Zdaniem skarżącej działanie takie stanowi naruszenie przepisu art. 20 ust.1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Konkludując skarżąca podkreśliła, że Rada Miasta T. naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno bezwzględnie skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta T. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez uchwałę przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia wskutek braku zgodności pomiędzy jej treścią, a załącznikiem graficznym wyjaśniono, że w obszarze planu występuje wyłącznie jeden teren wydzielony liniami rozgraniczającymi o przeznaczeniu podstawowym -droga wewnętrzna (KDW). Na skutek oczywistej pomyłki pisarskiej na rysunku planu pominięta została liczba porządkowa tego terenu tj. "3", natomiast symbol przeznaczenia podstawowego KDW pozwala jednoznacznie powiązać dany teren z ustaleniami tekstowymi planu dla jednostki 35.04-KDW3. Plan nie zawiera żadnej innej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem KDW. Rysunek planu nie zwiera żadnego innego terenu, do którego mógłby się odnosić § 6 uchwały (35.04-KDW 3) zawierający ustalenia dla drogi wewnętrznej. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia o naruszeniu przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia, albowiem trudno twierdzić, iż nazewnictwo i oznaczenia stosowane na rysunku planu uniemożliwiają jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Za bezzasadny uznano zarzut dotyczący braku określenia linii rozgraniczających dróg wewnętrznych w terenie 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP2 i 35.04-U/ZP3. Wyjaśniono, że wszystkie oznaczenia graficzne na rysunku przedmiotowego planu odnoszą się do przeznaczenia podstawowego, natomiast przeznaczenie dopuszczalne zawiera się w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i odnosi się każdorazowo do całości terenu wyznaczonego tymi liniami. Tym samym ustalenia planistyczne umożliwiają wydzielenie i realizację dróg wewnętrznych w miarę faktycznych potrzeb i w sposób, który uznany zostanie przez inwestora za najbardziej optymalny. Jest to zgodne z rozumieniem roli planu miejscowego jako dokumentu określającego przeznaczenie terenów i zasady zagospodarowania, który jednak nie powinien w sposób ścisły narzucać lokalizacji poszczególnych elementów zagospodarowania. Zdaniem organu nie znajduje oparcia w rzeczywistości zarzut, jakoby na podstawie uchwały brak było możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. W § 8 pkt 8 oraz w § 9 pkt 8 zaskarżonej uchwały ustalono, że nie występuje potrzeba określania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, co oznacza, że możliwe są podziały na zasadach określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepisy planu miejscowego nie narzucają w tym względzie dodatkowych warunków i ograniczeń. Odpowiadając na zarzut dotyczący braku określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dla terenu 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP 2 i 35.04-U/ZP3 podniesiono, że dla wszystkich opisanych w planie miejscowym obszarów o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego określono linie rozgraniczające oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Tym samym wyczerpany został zakres rzeczowy przewidziany przez ustawodawcę dla planu miejscowego. Za bezzasadny organ uznał również zarzut dotyczący braku określenia stawki procentowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego błędnego określenia granic obszaru objętego planem na wyrysie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Organ nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego braku w treści zaskarżonej uchwały zapisu wskazującego jakim aktem zostało przyjęte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Przedmiotowa skarga została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g., stanowiącym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu powyższego przepisu to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Przepis art. 101 ust. 1 powyższej ustawy narzuca na podmiot wnoszący skargę spełnienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ale według innego kryterium niż to wynika z ogólnych zasad. Przepis ten zawęża legitymację skargową w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 u.p.s.a.", która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 u.p.s.a.). Ograniczenie, wynikające z ustaw o samorządzie gminnym wymusza konieczność wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada na Sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Stanowisko powyższe zostało ugruntowane w doktrynie (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 580-582) oraz w orzecznictwie sadów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1032/10, LEX nr 737685). Skarga złożona na podstawie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/69, LEX 151236). Szczególny charakter (lex specjalis) art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza jego pierwszeństwo, w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Rygoryzm art. 101 ust. 1 u.s.g wymaga, aby był naruszony skarżoną uchwałą interes prawny skarżącego. W świetle powyższego, w związku z wniesioną skargą przed przystąpieniem do merytorycznej oceny w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny legitymacji skarżącego. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonanie oceny, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511 oraz z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, LEX nr 470910). Podnieść przy tym trzeba, że w judykaturze i piśmiennictwie utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem. W tych warunkach, nie stwierdziwszy naruszenia interesu prawnego skarżącego, Sąd nie ma możliwości badania zaskarżonego aktu z urzędu, choćby jego wadliwość była oczywista (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, niepubl.; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, LEX nr 280389; zob. W. Kisiel: Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2009, nr 3, s. 51). Stosownie do powyższego, w odniesieniu do oceny legitymacji procesowej skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dostrzec trzeba, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Na gruncie u.s.g., takie uprawnienie ochrony porządku prawnego ustawodawca przyznał w art. 91 ust. 1 jedynie organowi nadzoru nad działalnością gminną. Legitymacja ta służy również prokuratorowi lub Rzecznikowi Praw Obywatelskich, którzy na mocy art. 8 p.p.s.a. mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. W razie braku legitymacji, gdy uchwała narusza prawo, skarżący może zatem sygnalizować sprzeczne z prawem działania np. organowi nadzoru lub prokuratorowi, których skarga będzie stanowiła podstawę do dokonania przez Sąd merytorycznej oceny legalności zaskarżonego aktu. Co więcej, w orzecznictwie wyrażono pogląd, że pomimo braku legitymacji po stronie skarżącego, uchwała podlega kontroli sądowej także w przypadku, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestniczy prokurator popierający skargę. W tych okolicznościach Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, winien wziąć pod rozwagę nie tylko zarzuty i argumenty prokuratora, który przystąpił do postępowania, ale także wszystkie zgłoszone przez skarżącego, który nie posiadał legitymacji skargowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07, LEX nr 460559). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodziła z uwagi na brak udziału prokuratora. Oceniając interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje wprost art. 101 ust. 1 u.s.g., zaakcentować przyjdzie, że jest on kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930; z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, LEX nr 463973 oraz z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1335/07, LEX nr 463935). Na aprobatę zasługuje w związku z tym również pogląd, że indywidualnego interesu prawnego nie można wyprowadzać z norm o zadaniach gminy, jako wspólnoty mieszkańców. Wskazane w ustawie o samorządzie gminnym zadania gminy, są bowiem zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej. Jednocześnie też, źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a to z racji jej służebnego i subsydiarnego charakteru względem prawa materialnego. Błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami (zob. W. Kisiel, (...), tamże, s. 36-37). Omawiając dalej przesłankę skargową w postaci interesu prawnego i jego naruszenia dodać przyjdzie, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00, niepubl. oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (zob. J. Zimmermann: Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83A). Nawiązując do wcześniejszych uwag, podkreślić należy, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w takiej sytuacji istnieje po stronie skarżącego interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oceniając legitymację procesową skarżącego w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, zwłaszcza na gruncie przepisów wskazanych w skardze. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał interesy prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Na wstępie skargi skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości oznaczanej numerem działki [...], obręb [...] w miejscowości T. Zaskarżona natomiast uchwała z dnia [...] uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla ul. P. i S. O., na odcinku od ul. S. C. do T. Ś. oraz terenów przyległych w T. Zgodnie z § 2 zaskarżonego aktu, integralną częścią powyższego planu stanowi rysunek planu miejscowego, będący załącznikiem nr 1 do uchwały, przedstawiający graficzne ustalenia planu, w tym granice obszaru objętego planem. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" określono wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, a w szczególności wymogi dotyczące:1) materiałów planistycznych; 2) skali opracowań kartograficznych; 3) stosowanych oznaczeń; 4) nazewnictwa;5) standardów; 6) sposobu dokumentowania prac planistycznych. W wyniku analizy części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że obszar terenu objętego uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje swoim zasięgiem obrębu [...], w którym umiejscowiona jest działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego. W tym stanie rzeczy nieruchomość skarżącego znajduje się poza granicami obrębu kwestionowanego obecnie, ponieważ uregulowania planu obejmują wyłącznie Obręb [...], [...], [...], [...], [...]. Ma rację zatem organ wywodząc w udzielonej odpowiedzi na skargę o bezzasadności zarzutu dotyczącego naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. W zarzucie skarżący natomiast wskazuje na brak zgodności części tekstowej planu z częścią graficzną aktu, z uwagi na oznaczenie w części tekstowej planu obszaru o symbolu 35.04-KDW3 (§ 6 uchwały) w sposób odmienny od części graficznej. Skarżący podniósł bowiem, że w załączniku graficznym do uchwały posłużono się oznaczeniem terenu symbolem 35.04-KDW, tj. z pominięciem cyfry 3. Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w skardze, że uchybienie powyższe stanowi o oczywistej omyłce, a nie o niezgodności załącznika tekstowego i graficznego. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy skarżący zgłasza zarzut naruszenia przepisu w stosunku do obszaru, do którego nie posiada tytułu prawnego. W zaskarżonym akcie prawnym jedynym terenem oznaczonym symbolem przeznaczenia podstawowego KDW jest droga (ul. [...]), zlokalizowana w granicach działki nr [...], obręb [...], a stanowiąca zgodnie z oznaczeniami planu komunikację - drogę wewnętrzną-lotnisko T. W załączniku nr 3a do odpowiedzi na skargę organ wykazał, że jest to grunt będący własnością Gminy Miasta T. w użytkowaniu wieczystym A. Potwierdza to również informacja z rejestru gruntów stanowiąca załącznik nr 3 do odpowiedzi na skargę. W bezpośrednim sąsiedztwie tego obszary położone są grunty będące własnością Gminy Miasta T. W świetle powyższych okoliczności nie można mieć wątpliwości, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poprzez rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej uchwale. W punkcie 2 uzasadnienia skargi skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale brak określenia linii rozgraniczających dróg wewnętrznych w terenie oznaczonym symbolem 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP2 oraz 35.04-U/ZP3. Skarżący wskazuje na naruszenie art. 15 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W ocenie skarżącego w § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 35.04-U/ZP1 ustalono jako przeznaczenie podstawowe usługi w zieleni parkowej (fortecznej), a jako dopuszczalne: parkingi, drogi wewnętrzne obiekty małej architektury oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, z wyłączeniem stacji bazowych telefonii komórkowej. Nie określono natomiast w części graficznej zaskarżonej uchwały linii rozgraniczających drogi wewnętrzne. Skarżący dodał, że odpowiednie uchybienie dotyczy § 9 zaskarżonej uchwały obejmujące tereny na rysunku planu symbolami 35.04-U/ZP2 i 35.04-U/ZP3. Tym czasem drogi (także wewnętrzne) stanowią odmienne przeznaczenie terenu niż usługi także zieleni parkowej. Skarżący podniósł jako właściciel terenu oznaczonego symbolem 35.04-U/ZP1, na podstawie § 3 pkt 7 i § 8 pkt 8 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że niemożliwym będzie poprowadzenie na przedmiotowym obszarze dróg wewnętrznych. Z uwagi na brak legitymacji skarżącego wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 zaskarżonej uchwały, ponieważ skarżący nie jest właścicielem terenu objętego symbolem 35.04-U/ZP2 i 35.04-U/ZP3. Z uwagi na okoliczność, iż skarżący oświadcza w uzasadnieniu skargi, że jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem 35.04-U/ZP1, a organ w udzielonej odpowiedzi na skargę nie kwestionuje tej okoliczności, Sąd ocenił zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, gdzie ustalono przeznaczenie podstawowe: usługi w zieleni parkowej (fortecznej) oraz przeznaczenie dopuszczalne z m.in. z parkingami i drogami wewnętrznymi. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Powyższy przepis nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Zgodnie z załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały na rysunku mapy zostały określone linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym albo zasadach zagospodarowania. W ocenie Sądu stanowisko organu wyrażone w udzielonej odpowiedzi na skargę o dominującej roli w miejscowym planie przeznaczenia podstawowego jest uzasadnione. Analizując cały obszar terenu objętego przedmiotowym planem w jego granicach, nigdzie nie naniesiono linii rozgraniczających terenu o przeznaczeniu dopuszczalnym. Ma rację organ uznając, że przeznaczenie dopuszczalne stanowi uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Jego celem jest uświadomienie, że w ramach przeznaczenia podstawowego, a więc zieleni parkowej w przedmiotowej sprawie, dopuszczalne będą na tym terenie parkingi, drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, z wyłączeniem stacji bazowych telefonii komórkowych. Powyższe obiekty są dopuszczalne, jednak nie mają one wpływu na zmianę przeznaczenia podstawowego jako dominującego. W ramach zieleni parkowej zachodzi potrzeba istnienia dróg dojazdowych, parkingów, czy też obiektów małej architektury. Zaskarżona uchwała nie ogranicza powstania, czy istnienia tych obiektów w ramach zieleni parkowej fortecznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego, regulacja § 8 zaskarżonej nie pozostaje w sprzeczności z jej § 3 pkt 7 definiującego pojęcie drogi wewnętrznej oraz § 8 pkt 8. Drogi wewnętrzne są dopuszczalne w ramach zieleni parkowej. Wprowadzenie dróg wewnętrznych, czy też parkingów nie zmieni podstawowego przeznaczenia tego terenu. Natomiast zaskarżony akt nie przewiduje potrzeby ustalania szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości terenu oznaczonego symbolem zieleni parkowej. Nie można również uznać tak jak wywodzi skarżący, że zaskarżony akt w omawianym zakresie wprowadza ograniczenie podziału nieruchomości na podstawie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Wymóg oznaczania na rysunku planu podstawowego przeznaczenia terenu wynika z w Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1587), " Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Przeznaczenie podstawowe omawianego terenu ZP jest zgodne z przeznaczeniem naniesionym w załączniku graficznym. Dla tego terenu zaskarżony akt nie przewidywał przeznaczenia podstawowego terenów komunikacji tj. dróg publicznych (KD) lub dróg wewnętrznych( KDW). Zatem regulacja § 8 zaskarżonej uchwały nie narusza przepisów prawa. Ponadto skarżący nie wykazał w zakresie podniesionego zarzutu na czym miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego. Samo posiadanie ruchomości na obszarze objętym planem, nie świadczy w rozumieniu art. 101 u.s.g. o naruszeniu interesu prawnego właściciela. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakładał, w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu, obowiązek określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zdaniem skarżącego Rada Miasta nie oznaczyła dla obszarów o symbolach: 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP2, 35.04-U/ZP3 linii rozgraniczających drogi wewnętrzne (naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej ustawy), ale również parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, których obowiązek określenia wynikał z art. 15 ust. 2 pkt 6 cyt. wyżej ustawy. Sąd odnosząc się do powyższego zarzutu wyjaśnia, że uprawnienia skarżącego jako strony postępowania ograniczone są w przedmiotowej sprawie legitymacją z art. 101 u.s.g. Dlatego podniesiony zarzut jest całkowicie nieuzasadniony w stosunku do obszarów oznaczonych symbolami 35.04-U/ZP2, 35.04-U/ZP3 z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w tym zakresie. Nie jest on bowiem właścicielem terenu objętego powyższym oznaczeniem planu. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego obszaru oznaczonego symbolem 35.04-U/ZP1 Sąd jeszcze raz podkreśla, że zgodnie z planem teren objęty powyższym oznaczeniem jest przeznaczony pod drogi wewnętrzne, jak również pod zabudowę. Dopuszczalne podstawowe przeznaczenie dla tego obszaru stanowi zieleń parkowa. Dopuszczono jedynie przeznaczenie terenu pod parkingi, drogi wewnętrzne i.t.d., ale nie jako przeznaczenie podstawowe. W zaskarżonej uchwale w § 8 pkt 6 określone zostały dla tego terenu parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 8 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały). Sąd analizując dalszą treść skargi stwierdza, że nieuzasadniony jest zarzut opisany w pkt 4 jej uzasadnienia dotyczący naruszenia art. 15 ust. pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, więc jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała poprzez wprowadzenie w § 4 pkt 12, § 5 pkt 12, § 6 pkt 12, § 7 pkt 12, §8 pkt 12, lit. a, § 10 pkt 12, § 11pkt 12 lit. a odpowiednio dla obszarów oznaczonych symbolami: 35.04-KD(Z)1, 35.04-KD(D)2,35.04-KDW3, 35.) 4-KL1, 35.04-U/ZP1 w przypadku gruntów gminnych oraz nabywanych przez gminę na cele publiczne, 35.04-U/ZP2 i 35.04-U/ZP3 - w przypadku gruntów gminnych i nabywanych przez gminę na cele publiczne, 35.04-ZL6- w przypadku gruntów gminnych oraz nabywanych przez gminę na cele publiczne uchybiła obligatoryjnemu obowiązkowi określenia stawki procentowej poprzez określenie jej na poziomie 0%. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego w zakresie powyżej przedstawionego zarzutu. W orzecznictwie sadów administracyjnych został ugruntowany pogląd, że w sytuacji, gdy uchwalenie lub zmiana planu nie spowoduje zmiany wartości objętych nim nieruchomości ustalenie stawki z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest bezprzedmiotowe. W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10 – LEX 597536 uznał za trafny pogląd sądów administracyjnych, że zamieszczenie w planie miejscowym postanowienia wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 12 zależy od istnienia w terenie konkretnych okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń. Sąd wskazał na wyroki WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 881/06 i z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 387/06 (publ. w Zbiorze LEX nr 381629) , gdzie stwierdzono, że skoro stawka 0 % (ustalona zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy) odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, brak jest podstaw do uznania, że taki zapis uchwały jako sprzeczny z prawem winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wiąże się z przepisem art. 36 ust. 4 tej ustawy, stanowiącym, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę taką ustala się więc tylko przy wzroście wartości nieruchomości będącej następstwem uchwalenia lub zmiany planu. W sytuacji więc, gdy jest oczywistym, że uchwalenie lub zmiana planu nie spowoduje zmiany wartości objętych nim nieruchomości ustalenie stawki z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest bezprzedmiotowe. Dotyczy to przykładowo dróg czy wód pozostających poza obrotem czy innych nieruchomości, których przeznaczenia plan nie zmienia i co do których istnieje pewność, że ich wartość nie wzrośnie. Wszystkie zakwestionowane w skardze zapisy uchwały dotyczące stawki 0% odnoszą się kolejno w § 4 pkt 12 i w § 5 pkt 12 do drogi publicznej, w § 6 pkt 12 do drogi wewnętrznej, w § 7 pkt 12 do komunikacji lotniczej – lotnisko T., w § 8 pkt 12, lit. a zaznaczono, że dla przeznaczenia podstawowego zieleń parkowa forteczna dla gruntów gminnych oraz nabywanych przez gminę na cele publiczne ustalono stawkę 0% , w § 10 pkt 12 dla przeznaczenia podstawowego zieleń leśna ustalono stawkę 0%, w § 11 pkt 12 lit. a dla przeznaczenia podstawowego zieleń leśna forteczna dla gruntów gminnych oraz nabywanych przez gminę na cele publiczne ustalono stawkę 0%. Sąd opowiada się ponadto za poglądami zawartymi w wyrokach sądów administracyjnych przytoczonych w udzielonej odpowiedzi na skargę przez organ w przedmiocie renty planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04) z glosą aprobującą Witold Falczyński, Jerzy Stelmasiak Orzecznictwo Sądów Polskich 2005/7-8/91. W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia art. 15 § 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Ustawa narzuca jedynie górna granicę stawki procentowej, nie został natomiast określony jej dolny próg. Oznacza to, że w zależności od okoliczności stanu faktycznego, a więc terenów stanowiących własność gminy lub nabywanych przez gminę na cele publiczne dopuszczalne jest ustalenie stawki 0%. Jest to podyktowane względami ekonomicznymi z uwagi na finanse gmin. Gmina poprzez powyższą regulację uchwały nie zrezygnowała ze źródeł dochodów własnych gminy, które zgodnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP określone są w ustawach. Zarzut podniesiony w pkt 4 uzasadnienia skargi jest niezasadny, ponieważ skarżący nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym zakresie. Sąd uznaje również za całkowicie nieuzasadniony zarzut naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Wbrew twierdzeniu skarżącego granice obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostały naniesione prawidłowo względem Studium. Organ udokumentował to dowodami załączonymi do odpowiedzi na skargę (załączniki 3a, 4, 6 i 7). W ocenie Sądu kopie przedstawionych dokumentów źródłowych nie budzą wątpliwości w zakresie prawidłowości zastosowanego przepisu. Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut dotyczący barku w treści zaskarżonej uchwały zapisu wskazującego jakim aktem zostało przyjęte Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. Studium zostało uchwalone przez Radę Miasta T. w dniu [...] Nr [...]. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ dokumentacją planistyczną zawartą w załącznikach 4 i 8 do udzielonej odpowiedzi na skargę wykazał poprawność zapisów treści zaskarżonej uchwały. Skarżący nie wykazał naruszenia chronionego interesu lub uprawnienia. W tych okolicznościach Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym.