I OSK 1169/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko – Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 131/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w związku z przejęciem nieruchomości pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy 2. zasądza od Gminy Miasta Bydgoszcz na rzecz Wojewody Kujawsko – Pomorskiego kwotę 20.483 zł (dwadzieścia tysięcy czterysta osiemdziesiąt trzy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 131/10 po sprawy ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w związku z przejęciem nieruchomości pod drogę: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prezydent Miasta Bydgoszcz, na wniosek wieczystego użytkownika nieruchomości – Spółdzielni Mieszkaniowej [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w Bydgoszczy, oznaczonych, jako działki nr [...]. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w wyniku podziału zostały wydzielone m.in. działki nr [...] i [...] oraz działka nr [...], będące drogami publicznymi zaliczonymi do kategorii dróg gminnych Uchwałą nr XIV/ 446/99 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 września 1999 r. Projekt podziału został zatwierdzony zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy, zatwierdzonym uchwałą nr LIII/538/94 Rady Miejskiej Bydgoszczy z dnia 25 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj Bydgoskiego Nr 17, poz. 248 z dnia 5 grudnia 1994 r.), w którym wszystkie nowo wydzielone działki położone są w strefie mieszkalnictwa – tereny zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności z usługami podstawowymi. Prezydent podniósł, że – stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543; z późn. zm., zwanej w skrócie u.g.n.) prawo użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne tj. działek nr [...], nr [...] i nr [...] – wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna. W latach 2002 – 2005 pomiędzy Spółdzielnią a Miastem Bydgoszcz toczyły się negocjacje w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które w wyniku podziału stały się własnością Miasta Bydgoszcz, jednakże bez rezultatu. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta ustalił odszkodowanie za działki nr [...], nr [...] i nr [...] w łącznej wysokości 1.055.298 zł. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Wojewodę Kujawsko–Pomorskiego w dniu [...] stycznia 2007 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Starosta bydgoski odmówił ustalenia odszkodowania, jednakże i ta decyzja została uchylona przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego. Sporządzony w toku ponownego postępowania operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2008 r. określił wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę 147.560 zł, działki nr [...] na kwotę 1.830.891 zł i działki nr [...] na kwotę 1.038.014 zł – łącznie na kwotę 3.016.465 zł. W sporządzonej na wniosek Miasta Bydgoszczy opinii z dnia [...] marca 2009 r. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych stwierdziła, że opiniowany operat z dnia [...] czerwca 2008 r., jako opracowany poprawnie w dacie jego sporządzenia, określający wartość rynkową nieruchomości – może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gdyż nie zawiera błędów ani uchybień formalnych stanowiących odstępstwo od przepisów prawa, mogących mieć wpływ na określoną wartość. W oparciu o operat z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta bydgoski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., ustalił na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w związku z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości położonej w Bydgoszczy, oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,2366 ha, odszkodowanie w wysokości 3.016.465 zł. Odwołanie od tej decyzji złożyło Miasto Bydgoszcz zarzucając jej naruszenie prawa poprzez przyjęcie za dowód dla ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego, co spowodowało naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; z późn. zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości. Miasto podniosło, że rzeczoznawca błędnie uznał, że nie ma możliwości dokonania wyceny w oparciu o metodę określoną § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, i dokonał wyceny w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia. Rzeczoznawca pomija bowiem dane z rynku obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi, na którym w latach 2007 – 2008 zawarto około 40 transakcji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty bydgoskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ wskazał, że odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w wyniku podziału nieruchomości zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., ustala się i wypłaca według zasad i trybu wypłaty odszkodowania obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, co oznacza, że stosuje się zasady i tryb ustalania i wypłaty odszkodowania zawarte w rozdziale 5 u.g.n. (art. 128 – 135 u.g.n.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Zdaniem Wojewody strona bezzasadnie kwestionuje dokonany przez rzeczoznawcę wybór metody oraz materiału porównawczego do sporządzania wyceny przedmiotowej nieruchomości. W operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2008 rzeczoznawca szczegółowo uzasadnił wybór metody wyceny. Wskazał, iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nabywane przez gminy, powiaty czy Skarb Państwa, brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym, gdyż transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowej, określanych w art. 151 u.g.n., tzn. nieruchomości te nie były eksponowane na rynku, a nabywcą zawsze mógł być tylko jeden podmiot: Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego. Wojewoda przyznał, że nieruchomości zajęte lub przeznaczone pod drogi publiczne mogą być nabywane nie tylko w trybie określonym w art. 98 u.g.n., ale także w innych trybach i na podstawie przepisów innych ustaw. Ponadto art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115; z późn. zm.) określa jedynie zakres władztwa nad drogami publicznymi i w jego świetle nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a nie stanowiące własności podmiotów wymienionych w tym przepisie (Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego) mogą podlegać obrotowi. Możliwe są także transakcje pomiędzy osobami fizycznymi, działającymi w zaufaniu do ksiąg wieczystych, których przedmiotem są nieruchomości zajęte pod drogi, o których mowa w art. 98 u.g.n. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872; z późn. zm.). Taka transakcja niewątpliwie spełnia wymogi transakcji rynkowej, określone w art. 151 ust. 1 u.g.n. Jednakże z ustaleń Wojewody wynika, że na rynku bydgoskim w ostatnim czasie z reguły nie zawierano transakcji dotyczących działek przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, których stroną nie byłby podmioty określone w ustawie o drogach publicznych, a w których można wyróżnić cenę transakcyjną samej działki przeznaczonej lub zajętej pod drogę. Jedyne transakcje między osobami fizycznymi lub innymi podmiotami niewskazanymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych dotyczą sprzedaży udziałów w nieruchomościach lub nieruchomości, których niewydzieloną częścią jest droga. Wojewoda pokreślił, że wycena nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, dokonywana w oparciu o "alternatywny" sposób użytkowania, niezmiernie rzadko będzie bardziej korzystna dla osób pozbawianych prawa własności niż wycena dokonywana w oparciu o "aktualny" sposób użytkowania. Uznał, że operat szacunkowy został sporządzony rzetelnie i zawiera dogłębną analizę istniejącego na rynku nieruchomości drogowych stanu faktycznego, ponadto zastosowano w nim odpowiednie przepisy dotyczące trybu i metod wyceny. Wskazując na treść § 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wykluczającym ze źródeł informacji o cenach transakcyjnych informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości – Wojewoda ocenił, że ustalenie odszkodowania czy też "ceny" za nieruchomości przejęte z mocy prawa i przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach. m.in. ze względu na nierówną pozycję negocjujących stron. W skardze do sądu administracyjnego skarżące Miasto Bydgoszcz wniosło o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty bydgoskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., zarzucając naruszenie art. 134 i art. 151 u.g.n. oraz § 26 i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez ich nieprawidłową interpretację i zastosowanie lub pominięcie, a ponadto naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący zarzucił, że rzeczoznawca podjęła działania dla oszacowania wartości gruntów pod nowe drogi lub poszerzenie dotychczasowych, stosownie do tego wskazując podstawę prawną sporządzonego operatu. Pominęła natomiast § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, który odnosi się do gruntów zajętych pod drogi publiczne. Zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia możliwe jest w przypadku braku transakcji opisanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem w operacie szacunkowym rzeczoznawca nie wskazała na brak takich transakcji. Skarżący natomiast wielokrotnie podnosił, że na terenie Miasta Bydgoszcz istnieje rynek nieruchomości spełniających warunki określone w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Występowanie takiego specyficznego rynku przewidział ustawodawca. Ponadto pogląd przedstawiony w operacie szacunkowym pozostaje w sprzeczności z poglądami innych rzeczoznawców, którzy uważają, że taki rynek istnieje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Sąd uznał skargę za zasadną. W motywach uzasadnienia wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Sąd podniósł, że przyjęcie, iż umowy pomiędzy zarządcą drogi publicznej, a właścicielem nieruchomości, w obrębie której usytuowana jest droga publiczna, bezwarunkowo nie może mieć cech transakcji rynkowej prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. Ponadto w kontrolowanej sprawie stanowisko Wojewody abstrahuje od istotnych elementów ustalonego stanu faktycznego. Dokonanie podziału w momencie, kiedy wydzielony grunt był już użytkowany, jako droga publiczna jest sytuacją podobną do sytuacji wynikającej z treści art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który przewiduje, że uwłaszczeniu podlegają nieruchomości o określonym stanie faktycznym, tj. już zajęte pod drogi publiczne. W obu przypadkach chodzi o takie nieruchomości, co do których właściciel (użytkownik wieczysty) jeszcze przed uwłaszczeniem (podziałem nieruchomości), ze względu na publiczną dostępność drogi, miał ograniczoną swobodę dysponowania gruntem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji "słusznym odszkodowaniem" jest w tym wypadku równowartość prawa obciążonego i to w szczególny sposób – poprzez zajęcie pod drogę publiczną. Narzuca to tym samym konieczność poszukiwanie transakcji dotyczących nieruchomości porównywalnych tj. obarczonych takim właśnie ograniczeniem, a co za tym idzie – transakcji, w których swoboda sprzedającego ograniczała się do decyzji, iż podejmie negocjacje z jedynym możliwym nabywcą (a nie zda się na decyzję administracyjną) i spróbuje uzyskać najkorzystniejszą – w jego mniemaniu – cenę. Błędny, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest pogląd prawny Wojewody odnośnie braku możliwości dokonania analizy porównywalnych transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne skutkował błędną oceną opinii biegłego. Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Biegła nie uzasadnia, bowiem dostatecznie konieczności odstąpienia w przedmiotowym przypadku od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia i dokonania oszacowania na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia, jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest bowiem zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Dokonana przez Wojewodę ocena materiału dowodowego tego warunku nie spełnia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez możliwość odmiennej – bo opartej na innym materiale porównawczym – wyceny przedmiotowej nieruchomości. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Wojewoda Kujawsko-Pomorski, wskazując, jako podstawy kasacyjne przepisy art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został prawidłowo rozpatrzony i zweryfikowany podstawowy środek dowodowy, jakim jest operat szacunkowy uniemożliwiając ustalenie prawdy obiektywnej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 ustawy gospodarce nieruchomościami, poprzez przekroczenie przez Sąd granicy swobodnej oceny dowodów poprzez wybiórcze, fragmentaryczne, a jednocześnie merytoryczne badanie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; ponadto, poprzez merytoryczne badanie przez Sąd operatu rzeczoznawcy majątkowego w sytuacji, gdy Sądowi została przedstawiona opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w zakresie zgodności z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi operatu szacunkowego; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nie wzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie nastąpiło z pominięciem dowodu — opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych mającej istotne znaczenie w sprawie, a znajdującej się w aktach sprawy, co spowodowało nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z póżn. zm.), poprzez nie wzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, że w niniejszej sprawie nie zbadano możliwości zastosowania § 36 ust 1 przed § 36 ust. 2 rozporządzenia, wbrew ustaleniom rzeczoznawcy w operacie i opinii Komisji Arbitrażowej, że istnieją transakcje rynkowe gruntami zajętymi pod drogi publiczne, co stoi w sprzeczności z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w powiązaniu z art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że nabycie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne ma charakter rynkowy, a osiągane ceny są cenami transakcyjnymi a w konsekwencji ich niewłaściwym zastosowaniu prowadzącym do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd poprzez przyjęcie, że istnieje rynek nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy wraz z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach uzasadnienia skargi wskazano, że operat szacunkowy, jako podstawowy dowód w sprawie został wnikliwie rozpatrzony przez organ. Spełniał wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny i sporządzania operatów szacunkowych. Został sporządzony przez posiadającego odpowiednie kwalifikacje rzeczoznawcę majątkowego, a zgodnie z art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot wskazany przez ustawodawcę, a nie organ. Nadto wskazano, że przepisy prawa przewidują możliwość merytorycznego badania operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę. Przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przepis ten wyklucza merytoryczną interwencję organu (oraz Sądu) w ustalenia operatu. W przedmiotowej sprawie wystąpiono do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wyraziła pozytywną opinię o operacie, wskazując, że operat został "opracowany poprawnie w dacie jego sporządzenia, określający wartość rynkową nieruchomości – może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi". W ocenie kasatora pominięcie opinii Komisji Arbitrażowej doprowadziło Sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionej odmowy uznania za prawidłowy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Dokonanie analizy opinii przez Sąd musiałoby prowadzić do wniosku, że operat został prawidłowo sporządzony, oparty na prawidłowych założeniach i tym samym słusznie przyjęty przez organ, jako dowód w sprawie. Nieprawidłowym byłoby wówczas uznanie przez Sąd, że organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym, który nie był zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie nastąpiło z pominięciem dowodu — opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych mającej istotne znaczenie w sprawie, a znajdującej się w aktach sprawy, co spowodowało nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodu w postaci opinii Komisji Arbitrażowej dowodzi, że Sąd nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czyli nie orzekł na podstawie akt sprawy, do czego był zobowiązany treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. Na poparcie swojej argumentacji skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 497/09 z 15 stycznia 2010 r., który zapadł w podobnym stanie sprawy. Zdaniem kasatora Sąd przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów - pomijając (niezgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a) opinię Komisji Arbitrażowej i dokonując merytorycznej oceny operatu, do którego oceny wymagana jest wiedza specjalistyczna, zawarta w opinii Komisji Arbitrażowej. Sąd dokonał samodzielnie oceny operatu, a jego ustalenia stały w sprzeczności z opinią Komisji Arbitrażowej, do której ustaleń Sąd w żaden sposób się nie odniósł w uzasadnieniu wyroku. Nie wiadomo, więc co stało się przyczyną odmowy wartości dowodowej opinii Komisji Arbitrażowej. Nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, że rynek nieruchomości drogowych nie jest wolnym rynkiem, co powoduje, że ceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie są cenami transakcyjnymi, ponieważ nie ma dobrowolnych transakcji zdefiniowanych w art. 151 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie na rynku istnieją nieruchomości przeznaczone na cele drogowe, jednakże nie ma możliwości zakupu samej drogi (publicznej). Transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne przeprowadzane są tylko z jednym kupującym, co wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, ze drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu czy gminy. Nadto, z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto Bydgoszcz wniosło o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od organu wnoszącego skargę kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm. Miasto Bydgoszcz w całości przychyliło się do stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie był fragmentaryczny i wybiórczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut strony skarżącej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie formułując uwagi krytyczne w stosunku do opinii biegłego, dla której wydania konieczne jest posiadanie wiedzy specjalistycznej, Sąd orzekający powinien postępować w sposób szczególnie ostrożny i wyważony a w przypadku stwierdzenia wadliwości opinii, wskazywać konkretne przepisy prawa, których - przy sporządzaniu opinii - biegły winien przestrzegać a tego Sąd pierwszej instancji nie uczynił. Takie postępowanie jest konieczne dla uniknięcia zarzutu przekroczenia przez Sąd granic swobodnej oceny dowodu. Przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. I OSK 1250/08 (LEX nr 594991), że: "Prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków". W przedmiotowej sprawie wystąpiono do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wyraziła pozytywną opinię o operacie wskazując, że operat został "opracowany poprawnie w dacie jego sporządzenia, określając wartość rynkową nieruchomości – może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi". Sąd pierwszej instancji nie uczynił przedmiotem swoich rozważań przedmiotowej opinii Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zgodzić się zatem trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że w sytuacji dysponowania przez Sąd Wojewódzki dowodem w postaci opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, w której to opinii stwierdzono, że operat rzeczoznawcy J. G. był w pełni zgodny z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, stwierdzenie wadliwości tego operatu przez Sąd musi budzić wątpliwości co do poszanowania w tym przypadku swobodnej oceny dowodu. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że w opinii Komisji Arbitrażowej wszystkie etapy wyceny zostały sporządzone przez biegłą w sposób poprawny i pełny, bez zastrzeżeń i w zgodzie z przepisami prawa. Tymczasem, w stosunku do tego samego operatu Sąd Wojewódzki sformułował uwagi krytyczne, które dotyczyły kwestii merytorycznych. W tej sprawie istotnym naruszeniem przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania było z jednej strony - nie ustosunkowanie się do opinii Komisji Arbitrażowej, a z drugiej strony - dokonanie negatywnej oceny operatu, ocenionego pozytywnie przez Komisję. Jeśli bowiem Sąd miał odmienne zdanie niż Komisja Arbitrażowa, oceniająca operat rzeczoznawcy majątkowego, to winien swoje stanowisko dokładnie uzasadnić a przede wszystkim odnieść się do dowodu przeciwnego i wyjaśnić, dlaczego temu dowodowi odmawia wiarygodności. Nie wzięcie przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę całego zgromadzonego materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie nastąpiło z pominięciem dowodu — opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych mającej istotne znaczenie w sprawie, a znajdującej się w aktach sprawy, co spowodowało nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnie oceny operatu, zaś jego ustalenia stoją w sprzeczności z opinią Komisji Arbitrażowej, do której ustaleń Sąd w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku. Słusznie zatem wywodzi skarżący kasacyjnie, że Sąd nie orzekł na podstawie akt sprawy, do czego był zobowiązany treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543; z późn. zm., zwanej w skrócie u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości (art. 150 ust. pkt 1 u.g.n.). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Definicja wartości rynkowej zawarta w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Należy pamiętać, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wymóg ten wynika z art. 134 ust. 2 u.g.n. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Określa ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że rynek nieruchomości drogowych nie jest wolnym rynkiem, co powoduje, że ceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie są cenami transakcyjnymi, ponieważ nie ma dobrowolnych transakcji zdefiniowanych w art. 151 ust. 1 i 2 u.g.n.. Zdaniem Sądu przyjęcie, że umowy pomiędzy zarządcą drogi publicznej, a właścicielem nieruchomości w obrębie której usytuowana jest droga publiczna, bezwarunkowo nie może mieć cech transakcji rynkowej prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest "przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia". Ponadto w kontrolowanej sprawie stanowisko Wojewody abstrahuje od istotnych elementów ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu kasacyjnego, o ile wskazana w rozporządzeniu kolejność doboru materiału porównawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z 23 września 2010 r., I OSK 1548/09, LEX nr 745080, z 30 grudnia 2009 r., I OSK 406/09, LEX nr 582476), tak przyjecie przez Sąd pierwszej instancji tylko na podstawie przepisów rozporządzenia, że transakcje prowadzące do nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi są transakcjami zawieranymi na warunkach rynkowych budzi zastrzeżenia. Jak wynika z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do ustaw, o których mowa we tym przepisie, zaliczyć należy m.in. ustawę o drogach publicznych. Niewątpliwie dla rozpoznawanej sprawy istotnego znaczenia nabiera treść normatywna art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), która stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jak to wielokrotnie podkreślano w judykaturze, przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. W konsekwencji z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 136/08, LEX nr 516045). Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne przeprowadzane są tylko z jednym kupującym, co wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wolą ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Właściciel działki wydzielonej pod drogę publiczną nie ma możliwości wyboru kontrahenta, który z woli ustawodawcy został ograniczony wyłącznie do wspomnianych wyżej podmiotów. Stąd z uwagi na takie ograniczenie kręgu kontrahentów ceny nabycia tych gruntów nie mają charakteru wolnorynkowego skoro tylko zarządca drogi może je nabyć. Z definicji zawartej w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wartością rynkową jest najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założenia, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko strony skarżącej, że skoro prowadzenie negocjacji w sytuacji, gdy nastąpiło już przejście własności, ma charakter iluzoryczny, będąc uzależnione od dobrej woli organu ustalającego odszkodowanie, to pozycja stron negocjacji nie jest równorzędna. Z dużą ostrożnością można, więc w takiej sytuacji mówić o wolnym rynku obrotu drogami, czy o cenach transakcyjnych. Brak możliwości wyboru kontrahenta powoduje, że trudno jest eksponować nieruchomość na rynku, gdyż i tak nie może jej nabyć nikt poza wskazanymi w ustawie o drogach publicznych podmiotami. Odwołując się do treści art. 151 u.g.n. trudno jest przyjąć, że ustawodawca, określając w tym przepisie warunki transakcji rynkowych, miał na myśli rynek monopolistyczny, na którym jedynymi nabywcami są podmioty wskazane w art. 2a ustawy o drogach publicznych, dyktujące ceny swoim kontrahentom. Ponownie badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny w sposób zgodny z przepisami procedury obowiązującej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności ocena ta winna być swobodna, uwzględniać cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz zawierać dokładne uzasadnienie stanowiska sądu. Sąd pierwszej instancji dokona także wykładni systemowej norm materialnoprawnych, w pierwszym rzędzie ustaw: u.g.n. i ustawy o drogach publicznych, wyznaczających obszar faktów, z którymi powiązana jest konieczność ich konkretyzacji w przedmiotowej sprawie, a następnie przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Mając na względzie hierarchię aktów powszechnie obowiązujących, Sąd dokona interpretacji przepisów określających sposób zachowania się adresatów, mając na uwadze regułę, że w państwie prawa norm ustawowych nie interpretuje się poprzez normy aktów wykonawczych. Uznając zatem zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz na § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).