II SA/Gd 403/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2009 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 lipca 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 18 marca 2008 r. ustalającej A. P. opłatę - rentę planistyczną w wysokości 2.235 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w R., w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w której określono stawkę procentową opłaty na 15%. Kolegium uznało, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ treść przepisu art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nasuwa szereg wątpliwości interpretacyjnych, niemniej nie rozsądza w sposób ostateczny o braku kompetencji Wójta do odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 i 37 tej ustawy. Nie pozwala też na jednoznaczne wyłączenie wprost możliwości ustalenia stawki procentowej w decyzji o warunkach zabudowy. A. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzję ustalającą opłatę wydano bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 8 września 2009 r. utrzymało w mocy własną decyzję z 30 lipca 2009 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ podzielił argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Uznał przy tym, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt uchylenia uchwały Rady Gminy, wskazanej w decyzji z 18 marca 2008 r. jako podstawa prawna jej wydania. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Okręgowy w Słupsku. Decyzji Kolegium zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 18 marca 2008 r. w przedmiocie ustalenie opłaty planistycznej w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wójt Gminy decyzją z dnia 3 lipca 2007r., wydaną na wniosek A. P., ustalił dla działki nr [...] obręb geodezyjny R. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym wraz z infrastrukturą na wydzielonej z działki nr [...] działce A. W punkcie 8 tej decyzji na podstawie art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 1 i 3 oraz art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono stawkę procentową opłaty jednorazowej w wysokości 15%. Działka nr [...] została podzielona na działki oznaczone numerami [...] i [...] na mocy zatwierdzającej projekt podziału decyzji Wójta Gminy z dnia 17 sierpnia 2007r. Następnie zaś Wójt Gminy decyzją z dnia 18 marca 2008 r. ustalił A. P. opłatę w wysokości 2.235 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w R., w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3 lipca 2007r., w której określono stawkę procentową opłaty na 15%, a także uchwały z dnia 7 grudnia 2005r. ustającej również stawkę wzrostu wartości nieruchomości na 15%. Rada Gminy uchwałą z dnia 7 grudnia 2005r.nr [...] ustaliła bowiem wysokość opłaty jednorazowej od wzrostu wartości nieruchomości, na skutek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy w wysokości 15%. Uchwała ta została uchylona uchwałą z dnia 19 czerwca 2009r. Rady Gminy, która stwierdziła w uzasadnieniu, że nie jest uprawniona do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto prawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2009r. w sprawie II SA/Gd 479/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały z dnia 7 grudnia 2005r., nr [...] jako wydanej bez podstawy prawnej. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 października 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z 3 lipca 2007 r. w części ustalającej wysokość stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Prezentowany w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 8 września 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 lipca 2009 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd, że możliwość ustalenia stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tej decyzji bądź w uchwale rady gminy jest kwestią sporną w orzecznictwie sądowym nie jest już aktualny. Linia orzecznicza sądów administracyjnych w tym zakresie jest obecnie jednolita i w pełni zasługuje na aprobatę. Wedle orzecznictwa, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani rada gminy, ani wójt (burmistrz, prezydent) nie są organami uprawnionymi do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy ani radzie gminy przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy albo uchwale stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (zob. wyrok NSA z 6 marca 2008 r. w sprawie II OSK 1887/07, wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Gd 479/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. w sprawie II OSK 1560/09, wyrok WSA w Gdańsku z 7 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Gd 191/10, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Gd 780/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie art. 15 ust.2 odnosi się do stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, przy czym dotyczy on wyłącznie stawek określanych obowiązkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tak ustalonej linii orzeczniczej, stwierdzającej brak podstawy prawnej zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i organ wykonawczy gminy, jest konkluzja, iż art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w stosunku do której wydano decyzję o warunkach zabudowy. Pogląd ten jest również utrwalony w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 21 października 2009 r. w sprawie II OSK 1633/08, wyrok WSA w Gliwicach z 22 października 2009 r. w sprawie II SA/Gl 133/09, wyrok WSA w Białymstoku z 3 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 604/09, wyrok WSA w Gdańsku z 18 marca 2010 r. w sprawie II SA/Gd 623/09, wyrok NSA z 8 lipca 2010 r. w sprawie II OSK 1106/09, wyrok WSA w Gdańsku z 29 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Gd 166/10, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Gd 780/10, wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały z naruszeniem art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym wpływ na wynik sprawy. Nadto Kolegium ograniczyło się jedynie do oceny decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w aspekcie rażącego naruszenia prawa, pomijając przy tym odrębną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest brak podstawy prawnej. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceni sprawę pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., uwzględniając interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawioną przez Sąd w powyższych rozważaniach. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.