I OSK 2267/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 627/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. WSA w Krakowie oddalił skargę Gminy Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] Starosta Krakowski orzekł w punkcie I decyzji: o zwrocie działki nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. Śródmieście w Krakowie w granicach wywłaszczonych parcel: [...], na rzecz następujących osób: R. B., P. i W. w 271597/926904 częściach, J. B. s. A. i R. w 276022/926904 częściach, T. W. c. A. i R. w 319522/926904 częściach, B. W. c. K. i T. w 59763/926904 częściach. W punkcie II decyzji zobowiązał wskazane powyżej osoby do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 10 454,00 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, w tym R. B. - do zwrotu kwoty 3 063,00 zł, J. B. - do zwrotu kwoty 3 113,00 zł, T. W. - do zwrotu kwoty 3 604,00 zł, B. W. - do zwrotu kwoty 674,00 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 - 3, art. 142, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa nabył w drodze umowy sprzedaży Rep. A. I. 6138/68 zawartej w dniu 8 kwietnia 1968 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku. W dniu 25 listopada 1997 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami działek podczas której ustalono, że część nieruchomości wnioskowanej do zwrotu stanowi teren porośnięty chwastami, z przebiegającym pod nim kolektorem, a część terenu została zajęta pod prowizorycznie ogrodzone ogródki warzywne bez stałych obiektów oraz, że znajduje się tam prowizoryczna droga gruntowa. W dniu 1 marca 2000 r. przeprowadzone zostały ponowne oględziny przedmiotowego terenu, które potwierdziły poprzednie ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o zwrot. W treści protokołu, teren opisano jako grunt porośnięty trawą i drzewami. Z kolei, z treści pism Zarządu Gospodarki Komunalnej w Krakowie z dnia 9 maja 2000 r., i z dnia 10 sierpnia 2000 r. wynika, że działki objęte roszczeniem o zwrot, znajdujące się na obrzeżach Parku Kultury i Wypoczynku, w części zajęte zostały na ogródki działkowe, natomiast część działki nr [...] utrzymywana była jako "park" w zakresie koszenia i utrzymywania czystości, jednak nie było na niej żadnych obiektów stałych np. ławek, lamp, pomników, itp. Ponadto wskazano, iż Park Kultury i Wypoczynku nie miał wyznaczonych granic. Organ wyjaśnił, że na zlecenie Zarządu Gospodarki Komunalnej w Krakowie opracowana została dokumentacja, w wyniku której wyznaczone zostały granice terenu "użytkowanego" jako Park Kultury i Wypoczynku. Granice wyznaczone powyższym opracowaniem oraz dotychczasowe ustalenia dokonane w sprawie były podstawą do zlecenia, przez organ prowadzący postępowanie, podziału działki nr [...] na działki: nr [...] i nr [...], a działki nr [...] na działki: nr [...] i nr [...]. Powyższy podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2001 r. W rezultacie za zbędne dla celu określonego w umowie sprzedaży z dnia 8 kwietnia 1968 r. uznano jedynie część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej działkom znajdującym się w granicach parcel: [...] i ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2003 r. orzeczono o ich zwrocie na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli. W niniejszej sprawie organ stwierdził, iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionej w art. 216 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ wskazał, że pojął próby odszukania dokumentów stanowiących podstawę wywłaszczenia, lecz bez pozytywnego rezultatu. Dokumentów tych poszukiwano w Archiwum Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Archiwum Urzędu Miasta Krakowa oraz w zbiorach archiwalnych pozostających w dyspozycji Zarządu Gospodarki Komunalnej w Krakowie. Odszukano jedynie załączniki graficzne pochodzące z lat: 1969 i 1974, na których przedstawiony został projektowany sposób zagospodarowania terenu przeznaczonego na Park Kultury i Wypoczynku (Park XXX - lecia). Z treści obu dokumentów wynika, że nieruchomości składające się z wyżej wymienionych parcel znalazła się w obszarze przeznaczonym pod zieleń publiczną – sektor wypoczynku biernego błonia. W dniu 16 stycznia 2009 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami, w trakcie której stwierdzono, że teren działki nr [...], stanowi grunt porośnięty skoszoną trawą, a przy granicy południowej i zachodniej rosną drzewa liściaste. Wzdłuż granicy południowej przedmiotowej działki usytuowana jest asfaltowa alejka parkowa, a w narożniku południowo - zachodnim znajduje się część drogi utwardzonej kamieniem. Natomiast działka nr [...], od strony zachodniej stanowi teren w części porośnięty trawą, chwastami, dalej w kierunku wschodnim usytuowana była część wyżej wymienionej drogi utwardzonej kamieniem, a w pozostałym zakresie teren stanowi grunt porośnięty trawą, oraz znajdowała się tam część wyasfaltowanej alejki. W dniu 25 lutego 2009 r. zeznania mające potwierdzić sposób zagospodarowania nieruchomości złożyli J. B., M. N. i E. M. J. B. zeznał, że po dacie wywłaszczenia, czyli od 1968 r. na działkach objętych wnioskiem o zwrot nic się nie działo, stanowiły one zachwaszczony ugór, na którym rosły łopiany i samosiejki drzew. W latach 80-tych teren przedmiotowej nieruchomości porósł zachwaszczoną trawą, tak że nie można było już korzystać z drogi służebnej. Pierwsze prace związane z pielęgnacją tego terenu odbyły się dopiero w 1994 r. i były związane z koszeniem trawy, wycinaniem samosiejek drzew. M. N. zeznała, że nieruchomość od 1974 r. stanowiła teren nieuporządkowany, na którym rosły chaszcze, usytuowane były dzikie wysypiska śmieci. W latach siedemdziesiątych wybudowany został napowietrzny kolektor ciepłowniczy, ale teren w dalszym ciągu nie był uporządkowany tj. rosły na nim samosiejki drzew, niekoszona trawa oraz nadal wysypywane były śmieci. Na początku lat 90-tych przeprowadzony był remont kolektora i wówczas został on schowany pod ziemię tj. zasypany hałdami ziemi, ale teren w dalszym ciągu nie był wyplantowany, ani nie została zasiana trawa i nie był zagospodarowany na cel wywłaszczenia. Z kolei E. M. zeznała, że przedmiotowa nieruchomość porośnięta była wysoką nieskoszoną trawą, krzewami i chaszczami. W latach 70-tych kiedy rozpoczęto budowę kolektora ciepłowniczego teren został rozjeżdżony. W dalszym ciągu jednak rosła na nim niekoszona trawa i krzewy. W latach 90-tych był przeprowadzony remont kolektora ciepłowniczego, który został schowany pod ziemię, ale teren w dalszym ciągu był nieuporządkowany, tj. rosły na nim chwasty. Często niekoszona trawa była podpalana przez nieznane osoby i w związku z tym była konieczna interwencja straży pożarnej. Mając na uwadze powyższe, Starosta Krakowski stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty w terminach zakreślonym art. 137 ust. 1 w pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zebrane w sprawie dowody wskazują bowiem, że pomimo upływu 42 lat od daty wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nie nastąpiło zagospodarowanie nieruchomości w części odpowiadającej działkom: nr [...] i nr [...] na cel określony w umowie sprzedaży tj. zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku. W związku z powyższym organ uznał, że spełniona została przesłanka zbędności wynikająca z przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta Krakowa podnosząc, że teren wnioskowany do zwrotu jest zadbany, zagospodarowany jako park, porośnięty trawą, która jest regularnie koszona. Ponadto, jak wskazał Starosta Krakowski w swojej decyzji, teren ten znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zieleń publiczną – błonia. Według definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN błonie to duża przestrzeń, równina pokryta trawą, duże pastwisko, łąka. Stan nieruchomości wedle ustaleń poczynionych na rozprawach w dniu 1 marca 2000 r. i 16 stycznia 2009 r. odpowiada pojęciu "błonia", a zatem jest zgodny z przyjętym celem. Tym samym nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto działki nr [...] i nr [...] niemal w całości znajdują na terenie faktycznego użytkowania parku. W odwołaniu wskazano m.in. na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 1118/08, z dnia 10 sierpnia 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 421/09. W orzeczeniach tych wskazano, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie będzie możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, ocena zbędności dokonana powinna być na dzień wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł w punkcie I decyzji o zwrocie działek nr [...] i nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel[...], na rzecz następujących osób: R. B. c. P. i W. w 431081/1853808 częściach, J. B. s. A. i R. w 453206/1853808 częściach, T. W. c. A. i R. w 670706/1853808 częściach, B. W. c. K. i T. w 298815/1853808 częściach. W punkcie II decyzji orzekł o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie l do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 10 454,00 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, a mianowicie: R. B. - do zwrotu kwoty 2 431,00 zł, J. B. - do zwrotu kwoty 2 556,00 zł, T. W. - do zwrotu kwoty 3 782,00 zł , B. W. - do zwrotu kwoty 1 685,00 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela ocenę organu I instancji w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Z aktu notarialnego z dnia 8 kwietnia 1968 r. jednoznacznie wynika bowiem, iż dawne parcele zostały nabyte przez Skarb Państwa na cel zazielenienia Parku Kultury i Wypoczynku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda Małopolski podniósł, że zazielenienie powinno wiązać się z konkretnymi zamierzonymi i realizowanymi przez człowieka działaniami oraz nakładami. Trudno mówić o zazielenieniu jakiegoś terenu w sytuacji, gdy jest on pozostawiony bez opieki i nie są na nim wykonywane jakiekolwiek zorganizowane prace mające na celu urządzenie tej zieleni (jak choćby koszenie trawy, sadzenie krzewów czy drzew), w efekcie czego porasta on w sposób dziko rosnącą roślinnością. Organ zwrócił uwagę, że wszyscy świadkowie, którzy zostali przesłuchani zeznali zgodnie, że na wywłaszczonej nieruchomości od chwili jej przejęcie przez Skarb Państwa tj. od roku 1968 przez długi czas nie były podejmowane żadne zorganizowane działania. Z zeznań świadków wynika, że zorganizowane prace na tym terenie miały miejsce dopiero w latach 90-tych ubiegłego wieku, a więc po ponad 20 latach od chwili nabycia przedmiotowych parcel przez Skarb Państwa. W świetle przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia temu organowi rozstrzygnięcie o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast, ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. Z przeprowadzonego przez Starostę Krakowskiego postępowania dowodowego wynika, iż dawne parcele [...], stały się zbędne na cel na jaki zostały nabyte umową sprzedaży z dnia 8 kwietnia 1968 r. tj. na zazielenienie, gdyż w okresie 7-10 lat od tego momentu nie były na nich przeprowadzone żadne działania w celu realizacji tego celu. Organ podniósł także, że pogląd Prezydenta Miasta Krakowa, mówiący o tym, że nie podlegają zwrotowi nieruchomości na których cel został zrealizowany bez względu na moment realizacji tego celu, został zakwestionowany zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 1 października 2010r. sygn. akt I OSK 1612/09) jak i przez doktrynę prawniczą. Jednocześnie Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że Starosta Krakowski wydając swoją decyzję błędnie ustalił wysokość udziałów, w jakich współwłaścicielami wywłaszczonych parcel byli K. B. oraz A. B. Z treści aktu notarialnego z dnia 8 kwietnia 1968 r. wyraźnie bowiem wynika, iż w chwili nabycia w/w nieruchomości przez Skarb Państwa, były one przedmiotem współwłasności K. B. w 5/8 cz. oraz A. B. w 3/8 cz. Jakkolwiek bowiem po zmarłym J. B. faktycznie w/w osoby dziedziczyły w tym zakresie w wysokości wskazanej przez organ I instancji, to przecież nie był on jedynym właścicielem wywłaszczanych nieruchomości, lecz współwłaścicielem razem z K. B. po połowie. Tym samym, już w chwili gdy żył jeszcze J. B., K. B. dysponowała udziałem w ich współwłasności w wysokości 1/2 cz. Wobec powyższego koniecznym było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie w pełni zgodne ze stanem faktycznym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Miasta Krakowa zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię, naruszenie prawa procesowego tj. art. 77 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zarzucił, że Wojewoda Małopolski oparł tezę o zbędności nieruchomości wyłącznie na zeznaniach świadków. Analiza tych zeznań wskazuje, że nie są to dowody jednoznaczne ani wyczerpujące. E. M. zeznała bowiem, że chodziła z psem po terenie objętym wnioskiem, co wskazuje, że był to ogólnie dostępny teren zielony. Przywołuje ona także remont kolektora ciepłowniczego, położonego na przedmiotowej działce, co budzi wątpliwości ponieważ na działkach nr [...] i nr [...] brak jest takiego kolektora. Również z zeznań M. N. nie wynikają żadne precyzyjne informacje, co do tego kiedy i w jaki sposób zagospodarowano działki objęte wnioskiem. Także zeznania J. B. są zbyt pobieżne by wysnuć z nich dalej idące wnioski. Skarżący podniósł dalej, że celem wywłaszczenia wskazanym w umowie z dnia 8 kwietnia 1968 r. było zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku. W istocie więc chodziło o uczynienie z tego terenu stanowiącego uprzednio rolę, powszechnie dostępnego terenu zielnego. Z niczego nie wynika natomiast, że na terenie tym miały być prowadzone jakieś szczególne inwestycje. Jednocześnie Starosta Krakowski w swojej decyzji wskazał, że zgodnie z załącznikami graficznymi dotyczącymi projektowanego sposobu zagospodarowania terenu przeznaczonego pod Park Kultury i Wypoczynku pochodzącymi z lat 1969 i 1974, nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod zieleń publiczną – błonia. Ustalony stan zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] potwierdza jednoznacznie, iż odpowiadał on pojęciu "błonia". Tym samym nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że jedną z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej osoby jest zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawową okolicznością, jaką organ administracji publicznej powinien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem, to czy cel na który nieruchomość została wywłaszczona został faktycznie zrealizowany oraz kiedy do jego realizacji doszło. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczący powyższej kwestii, tj. tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany sprowadza się do tego, czy zazielenienie terenu powinno wiązać się z podejmowaniem konkretnych działań ludzkich czy też nie oraz czy zrealizowanie celu po upływie okresów wskazanych w art. 137 ust. 1 wyklucza zwrot nieruchomości. Odnosząc się do pierwszej kwestii, Sąd podziela stanowisko organów administracji, że realizacja wskazanego celu wywłaszczenia powinna wiązać się z podejmowaniem konkretnych, zamierzonych czynności związanych z pielęgnacją zieleni, choćby takich jak koszenie trawy, wytyczenie alejek, sadzenie drzew. Zdaniem Sądu, dziko rosnąca roślinność na wywłaszczonej nieruchomości nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. O jego realizacji można by mówić jedynie w przypadku, gdyby zieleń ta została "urządzona" i była pielęgnowana. O braku podejmowania jakichkolwiek działań związanych z urządzaniem zieleni świadczą zeznania świadków tj. J. B. , M. N. i E. M. przedstawione szczegółowo w decyzji organu I instancji. Zeznania te są w ocenie sądu spójnie, wiarygodne i nie w żadnym punkcie się nie wykluczają. Z zeznań tych wynika w sposób jednoznaczny, że po dacie wywłaszczenia (w okresie od 1968 r. do 1978 r.) przedmiotowy teren był nieuporządkowany, zachwaszczony, porośnięty dziko rosnącą roślinnością (drzewami samosiejkami), trawa nie była koszona. Zaznaczyć przy tym należy, że M. N. zeznała, że w latach 70-tych został wybudowany kolektor ciepłowniczy, ale teren w dalszym ciągu był nieuporządkowany. E. M. zeznała z kolei że, na początku lat 90-tych przeprowadzony został remont kolektora, który został wówczas schowany pod ziemię, ale teren w dalszym ciągu nie był zagospodarowany i ciężko było przez ten teren przejść. Pierwsza alejka na przedmiotowym terenie powstała w latach 90-tych. W złożonej skardze, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że zeznania świadków nie są jednoznaczne, ani wyczerpujące, o czym świadczyć ma m.in. to, że E. M. i M. N. zeznały, iż na przedmiotowym terenie znajdował się kolektor ciepłowniczy, podczas gdy na działkach nr [...] i nr [...], zdaniem Prezydenta, takiego kolektora nie ma. Odnosząc się do powyższego zarzutu sąd zwraca uwagę, że po pierwsze niniejsza sprawa dotyczy zwrotu działek nr [...] i nr [...] - a zatem tylko niewielkiej części nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na podstawie umowy z 8 kwietnia 1968 r. Zeznania zaś świadków (podobnie jak i inne wskazane wyżej dowody) wykazują jedynie, iż przedmiotowy kolektor znajdował się na nieruchomości wywłaszczonej - a nie na tych konkretnych działkach które są przedmiotem niniejszego postępowania. Po drugie, Prezydent Miasta Krakowa w swoje decyzji z dnia [...] lutego 2001r. znak: [...] (orzekającej o zwrocie działki nr [...] i odmowie zwrotu działki [...]) sam stwierdził, że na działce nr [...] obr. 16 Śródmieście usytuowany jest kolektor ciepłowniczy. Zgodnie natomiast z operatem z dnia 14 sierpnia 2011 r. działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Z kolei operatem z dnia 17 marca 2005 r. działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...]. Również w znajdującym się w aktach niniejszej sprawy protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 listopada 1997 r. w sprawie dotyczącej zwrotu działek nr [...],[...] i nr [...] mowa jest o tym, że na nieruchomości znajduje się kolektor. Zarzut strony skarżącej – zmierzający do podważenia wiarygodności świadków – uznać zatem należy za nieuzasadniony. Zdaniem sądu, zaznania świadków, a także protokoły z rozpraw administracyjnych stanowią dowody przeprowadzone prawidłowo i również prawidłowo przez organ prowadzący postępowanie ocenione. Z dowodów tych wynika jednoznacznie, że w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w niniejszej sprawie jest to okres od 1968 r. do 1978 r.) na wnioskowanym do zwrotu terenie nie podejmowano żadnych czynności związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Tymczasem przepis art. 137 ust. 1 powołanej ustawy posługuje się pojęciami: "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia" (pkt 1) oraz "cel ten nie został zrealizowany" (pkt 2). Z powyższego wynika jednoznacznie, że realizacja celu wywłaszczenia musi pociągać za sobą podjęcie pewnych czynności. Sąd nie podziela również poglądu zaprezentowanego w skardze, że nieruchomość nie podlega zwrotowi w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, nawet jeśli stało się to po upływie 10 lat od momentu wywłaszczenia. Taka wykładnia art. 137 ust. 1 ustawy jest, zdaniem sądu, contra legem. Przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 235/10). Ewentualne ustalenie zatem przez organy prowadzące postępowanie, że zrealizowanie celu wywłaszczenia nastąpiło po upływie terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostaje okolicznością bez znaczenia i w żadnym razie nie wyklucza możliwości uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. W konsekwencji pozwala na zwrot wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany pogląd, że przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (...). Przyjęcie innego rozumienia tego przepisu, tj. dopuszczenie realizacji celu wywłaszczenia po upływie ustawowych terminów wypaczałoby w ogóle potrzebę ich ustanawiania w drodze ustawowej, i tym samym, sens art. 137 omawianej ustawy (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1125/10). Zdaniem Sądu, nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły jednoznacznie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności cel wywłaszczenia i stan zagospodarowania nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast to, czy tak ustalony stan faktyczny odpowiada definicji zbędności na cel wywłaszczenia nie stanowi elementu stanu faktycznego, lecz jest elementem wykładni prawa materialnego. Także zgłoszony w skardze zarzut, iż nieuporządkowany teren zielony (teren porośnięty chwastami, dziko rosnącymi krzewami i drzewami) odpowiada słownikowej definicji błoni, na którą powołuje się strona skarżąca, jest bezzasadny. Zdaniem Sądu, definicja przytoczona przez skarżącego w żaden sposób nie przylega do stanu nieruchomości, który odpowiada ustaleniom stanu faktycznego. Dziko rosnące rośliny (jak wynika z zeznań świadka J. B. – które w pewnym, czasie wręcz uniemożliwiały poruszanie się po tym terenie) to z całą pewnością nie duża otwarta przestrzeń porośnięta trawą, pastwisko czy łąka. Zaznaczyć należy również, że zgodnie z treścią art. 140 ustawy, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W oparciu o powyższe regulacje, organ zobowiązał zatem następców prawnych poprzednich właścicieli do zwrotu do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 10 454,00 zł. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W skardze kasacyjnej reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Gmina Miasta Krakowa zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust.1 Ustawy z dnia 21.08.1997 r. o i gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną wykładnię Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie strony skarżącej zarzuty podniesione w skardze na decyzję Wojewody Małopolskiego nie zostały przez Sąd właściwie rozpatrzone. Z jednej strony zwrócić należy uwagę, iż Sąd nie dostrzega ewidentnych uchybień, dotyczących np. przesłuchania świadków, z drugiej zaś - wyciąga nieprawidłowe wnioski. Postępowanie administracyjne, co wykazano w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, oparło się na opisie stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, zupełnie niezgodnym ze stanem faktycznym. W zasadniczej mierze powtórzyć należy zarzuty dotyczące przesłuchania świadków. Przede wszystkim zaś zadziwia zbieżność między zeznaniami Pani M. N. i Pani E. M. - poza kwestią kolektora, obie wspominają o częstych pożarach trawy na terenie objętym wnioskiem. Rodzi to wątpliwość, co do prawidłowości przeprowadzenia tych dowodów, w szczególności w zakresie uniemożliwienia świadkom wzajemnego słyszenia swoich zeznań. Podkreślić należy, iż nie zostały właściwie wyjaśnione wątpliwości, czy zeznania świadków istotnie dotyczą terenu objętego postępowaniem. W skardze na decyzję Wojewody Małopolskiego podniesiono, iż Panie N. i M. wspominają o kolektorze ciepłowniczym, tak jakby znajdował się on na przedmiotowej nieruchomości, gdy tymczasem zahacza on tylko minimalnie o działkę nr [...] i nie znajduje się w ogóle na działce nr [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie stwierdzono, iż uchybienie wskazane przez Gminę Miejską Kraków nie zachodzi, "ponieważ kolektor znajduje się na działce wywłaszczonej, a nie objętej postępowaniem". Takie stwierdzenia nasila jedynie wątpliwości i nie daje pewności, że świadkowie istotnie orientują się w terenie i opisują fragment parku, będący przedmiotem postępowania. Sąd nie dostrzegł także innych uchybień organów administracji. Podkreślić należy, iż zarówno Starosta Krakowski, jak i Wojewoda Małopolski w sposób błędny zinterpretowali cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W umowie, na podstawie której przeszła ona na Skarb Państwa, mowa jest o "zazielenieniu Parku Kultury i Wypoczynku", jednak należy ten cel rozumieć w kontekście innych dokumentów, np. zgodnie z uzyskanymi załącznikami graficznymi dotyczącymi projektowanego sposobu zagospodarowania terenu przeznaczonego pod Park Kultury i Wypoczynku, pochodzącymi z lat 1969 i 1974, objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod zieleń publiczną - sektor wypoczynku biernego - błonia. Wątpliwości w tym zakresie podnoszone były już w skardze na decyzję Wojewody Małopolskiego. Jako cel wywłaszczenia należy rozumieć więc raczej "urządzenie parku". W przeciwnym razie, między treścią umowy, a dokumentami planistycznymi w przedmiotowej sprawie istniałaby niewytłumaczalna rozbieżność. Urządzenie parku - wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów i sądu - nie musi polegać w każdym wypadku na podejmowaniu konkretnych czynności pielęgnacyjnych, a w każdym razie nie na całym obszarze tego parku, po wtóre zaś czynności te-mogą mieć charakter bardzo ograniczony. Z żadnego dokumentu nie wynika, że na terenie objętym postępowaniem miały być prowadzone jakieś szczególne inwestycje, jak zadrzewianie. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że zieleń na przedmiotowej nieruchomości miała charakter dziki. Kwestionowane wyżej zeznania świadków nie dowodzą tego, bowiem "dziko rosnąca roślinność" jest pojęciem niezwykle ocennym i może być różnie rozumiana przez poszczególne osoby, wspominają również o "niekoszonej trawie", co jednak nie musi oznaczać jednocześnie że teren był pozbawiony opieki. Zwrócić należy uwagę, iż teren opuszczony i pozbawiony opieki w miejscowych warunkach przyrodniczych raczej zarasta chwastami niż trawą, a zatem trawa, o której wspominają świadkowie musiała zostać posiana. Jakkolwiek wobec dystansu czasowego od momentu wywłaszczenia - brak materiału dowodowego bezpośrednio odnoszącego się do takich działań, to nie może ulegać wątpliwości, że były one podejmowane. Nie wolno abstrahować także od pierwotnego sposobu zagospodarowania nieruchomości tj. rolniczego. Tym samym, za realizację celu uznać należy uczynienie z przedmiotowej nieruchomości terenu zielonego o charakterze ogólnodostępnym. Opis taki odpowiada bezsprzecznie definicji parku i każe postawić tezę, iż wbrew twierdzeniom zawartym w decyzjach administracyjnych i w orzeczeniu sądu, cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Sąd nie dostrzegł także takich rozbieżności w opisie terenu w okresie po wywłaszczeniu, jak dotyczące alejek na przedmiotowej nieruchomości. Za jednoznaczne uznał, iż "pierwsza alejka na przedmiotowym terenie powstała w latach 90-tych", gdy tymczasem Pani E. M. wspomniała, iż "było to po 1975 r." W istocie więc nie wiadomo, kiedy powstały wspomniane alejki, a WSA w Krakowie nie dopatruje się w tym uchybień postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego, NSA, w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ugruntowany jest przy tym pogląd, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3 wyd. 2009 r., s. 527 i wskazane tam wyroki). Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną, mianowicie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art.137 ust.1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o i gospodarce nieruchomościami (Dz. U. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm., dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami lub ustawa) - poprzez ich błędną wykładnię. Odnosząc się do sformułowania powyższego zarzutu, wskazać należy na jego wadliwość polegającą na tym, że wskazane przepisy zastosowane przez organy administracyjne w niniejszej sprawie nie połączono z przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, stosowanymi przez sąd administracyjny. Należy przypomnieć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania może być tylko sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organy nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Wracając do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, należy przypomnieć, że przez błędną wykładnię rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (por. H. Knysiak - Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009 r., s. 225). Przy czym, formułując taki zarzut, skarżący kasacyjnie powinien wskazać, na czym polegał błąd sądu I instancji, i jak prawidłowo należy rozumieć wymieniony przepis (przepisy) (por. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, c. h. Beck 2013, s. 635). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, NSA stwierdza, skarżący kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji błąd w interpretacji art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie podał, jak – jego zdaniem – powyższe przepisy należy rozumieć. W tym świetle, zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, nie można uznać za skuteczny. Zamiast wyjaśnić, na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący kasacyjnie, w istocie, podważa prawidłowość przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego, formułując zarzuty dotyczące przesłuchania świadków, uwzględnienia dowodów w formie załączników graficznych dotyczących projektowanego sposobu zagospodarowania terenu przeznaczonego pod Park Kultury i Wypoczynku pochodzących z 1969 r. i z 1974 r. i ich oceny w świetle celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Uznać należy, że takie stwierdzenia, zresztą bez pogłębionych wyjaśnień, nie można uznać za prawidłowo skonstruowaną podstawę kasacji. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych przez sąd I instancji ustaleń faktycznych. Wynika to z zasady, że naruszenie prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. W przeciwnym razie czynienie sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z 13.02.2009 r., sygn. akt I OISK 414/08, Legalis). Próba zwalczenia poczynionych przez sąd I instancji ustaleń faktycznych może być ewentualnie skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 06.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68, także J. P. Tarno, Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2 2006 r., s. 373 i 374). Jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierza wykazać, że sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, określoną przepisami K.p.a., a zwłaszcza nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.03.2006, I OSK 569/05; cbois). Powyższej konstrukcji nie zastosowano w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Uwzględniając jednak uchwałę NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09 (cbois), nakazującą ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, orzekający NSA odniesie się do podniesionych zarzutów – w istocie procesowoprawnych – przyjmując, że ich skuteczność wymaga wykazania, iż wady postępowania organu odwoławczego, niezauważone przez Sąd I instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że powoływane przez skarżącego kasacyjnie dowody w formie załączników graficznych dotyczących projektowanego sposobu zagospodarowania terenu przeznaczonego pod Park Kultury i Wypoczynku pochodzącą z 1969 r. i z 1974 r., tymczasem, umowa sprzedaży zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r., na podstawie której przejęte zostały przedmiotowe nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zawarta została 08.04.1968 r., a zatem wcześniej, niż powstały w/w dokumenty. Orzekający NSA jest zdania, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 ustawy - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym w/w umowa sprzedaży została zawarta (por. wyrok NSA z 17.05.2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09, Lex nr 594843). Nadto, podkreślić trzeba, że to na organie administracyjnym rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, zaś skarżacy kasacyjnie nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby prawidłowość tych ustaleń, wręcz wskazuje na brak materiału dowodowego bezpośrednio odnoszącego się do działań polegających na konkretnych czynnościach pielęgnacyjnych na obszarze parku. Stwierdzenie, że "(...) z żadnego dokumentu nie wynika, iż na terenie objętym postępowaniem miały być prowadzone jakieś szczególne inwestycje, jak zadrzewienie (...)", nie można rozumieć w ten sposób, jak chce skarżący kasacyjnie, że podmiot władający przejętą nieruchomością w celu "zazielenienia Parku Kultury i Wypoczynku" nie był obowiązany do żadnych konkretnych prac służących realizacji celu polegającego na owym "zazielenieniu" Parku. Gołosłowne jest też stwierdzenie, że "nie może ulegać wątpliwości" że działania pielęgnacyjne na obszarze parku były prowadzone. Z pewnością argumentem na rzecz takiego stanowiska nie mogą być wskazane ogólnodostępne opracowania historyczne, które ogólnie potwierdzają fakt realizacji Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie. Istnienie tego Parku nie było w niniejszej sprawie podważane. Zatem, wobec niewyjaśnienia, na czym polega błędnie dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz nieskuteczności innych zarzutów, NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.