II OSK 2408/11

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy oraz [...] S.A. Oddział [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 275/11 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. K. na rzecz [...] S.A. Oddział [...] w G. kwotę 400 (czterysta) złotych i na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 275/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie R. K. od decyzji Prezydenta Miasta Głogowa z dnia [...] stycznia 2011 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Jak stwierdził organ odwoławczy, decyzja Prezydenta Miasta Głogowa, wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek R. K., doręczona została wnioskodawcy za pokwitowaniem w dniu 19 stycznia 2011 r., przy czym – jak wynika z potwierdzenia odbioru – odbiór decyzji pokwitowała żona R. K. Następnie organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia odwołania stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia ogłoszenia stronie. O terminie wniesienia odwołania strona została w decyzji prawidłowo pouczona. Jak stwierdził organ, w przedmiotowej sprawie termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 2 lutego 2011 r., zaś strona, reprezentowana przez pełnomocnika, sporządziła odwołanie w dniu 2 lutego 2011 r. i nadała w placówce pocztowej w dniu 3 lutego 2011 r., uchybiając tym samym ustawowemu terminowi przewidzianemu do jego wniesienia. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik R. K. wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane "z naruszeniem interesu prawnego skarżącego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego". Ponadto zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 129 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Głogowa z dnia [...] stycznia 2011 r. zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jak wynika z akt sprawy, decyzję odebrała żona skarżącego, co wprawdzie wg treści art. 43 k.p.a. jest równoznaczne z doręczeniem adresatowi, jednakże de facto jest to doręczenie zastępcze i zdaniem skarżącego nie ponosi on wyłącznej winy za uchybienie terminu przewidzianego do wniesienia odwołania, na skutek błędnie podanej daty przyjęcia pisma przez dorosłego domownika (żonę) i nie powinien ponosić ujemnych skutków uchybienia terminu. Zdaniem skarżącego wątpliwości co do daty otrzymania decyzji Prezydenta Miasta Głogowa - gdyż nadal podtrzymuje, iż otrzymał ją w dniu 20 stycznia 2011 r. - winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego w celu zabezpieczenia jego słusznego interesu w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie wskazując, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 2 lutego 2011 r., zaś strona, reprezentowana przez pełnomocnika, sporządziła odwołanie w dniu 2 lutego 2011 r. i nadała w placówce pocztowej w dniu 3 lutego 2011 r., uchybiając tym samym ustawowemu terminowi przewidzianemu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak podkreślił Sąd, jednym z warunków skutecznego skorzystania z możliwości dwukrotnego rozpatrzenia przez organy indywidualnej sprawy administracyjnej jest zachowanie przy czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustanie – od dnia jej ogłoszenia stronie). Jak podkreślił Sąd, należy zwrócić również uwagę, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 k.p.a.: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie decyzji, będącej później przedmiotem odwołania. Skutkiem niezachowania terminu zastrzeżonego dla dokonania tej czynności jest jej bezskuteczność, z tym, że zaistnienie warunków określonych w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. umożliwia przywrócenie terminu, a poprzez to uznanie odwołania za wniesione prawidłowo tzn. z zachowaniem terminu ustawowo zastrzeżonego. Następnie Sąd podkreślił, że przyjęty w art. 43 zd. pierwsze k.p.a. tryb doręczenia pism stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania determinuje jednocześnie sposób jego interpretacji. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Nie można również przyjąć jakiegokolwiek domniemania warunkującego możliwość zastosowania i uznanie skuteczności takiego sposobu doręczenia. Z treści art. 43 k.p.a. wynika, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga zaistnienia łącznie trzech przesłanek, którymi są: wymóg czasowej nieobecności adresata w domu, "dorosłość" domownika przyjmującego przesyłkę (pismo) oraz podjęcie się przez niego oddania pisma adresatowi. Zastępczy tryb doręczenia określony tym przepisem ma zastosowanie tylko w sytuacjach, w których dorosły domownik adresata odebrał korespondencję kierowaną do adresata i podjął się oddać przesyłkę adresatowi. Nie jest zatem skuteczne doręczenie zastępcze do rąk dorosłego domownika, który odebrał przesyłkę i wprost nie podjął się oddać jej adresatowi bądź odebrał przesyłkę przy czym z dowodu doręczenia nie wynika czy podjął się oddać przesyłkę adresatowi. Brzmienie art. 43 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca nie założył, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi przez sam fakt jej odbioru. Przyjęcie założenia, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi przez sam fakt jej odbioru, nie ma podstaw w brzmieniu art. 43 k.p.a. Przy takim założeniu art. 43 k.p.a. nie wskazywałby tylko takiego dorosłego domownika adresata, który podjął się oddać przesyłkę adresatowi. Przy takim założeniu art. 43 k.p.a. formułowałby zasadę, że samo doręczenie korespondencji do rąk dorosłego domownika adresata jest równoznaczne ze zobowiązaniem się do oddania jej adresatowi i wyłączałby skuteczność doręczenia korespondencji dorosłemu domownikowi adresata tylko w sytuacjach, w których nie podjął się oddania przesyłki adresatowi. Wychodząc z powyższych założeń Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych sposób interpretacji omawianego powyżej przepisu, zgodnie z którym, jeżeli na odwrocie poświadczenia odbioru pisma nie podkreślono, że doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi zaznaczając lub wskazując jednocześnie, że osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, to doręczenie nie spełnia wymogów z art. 40 § 1 ani z art. 43 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie podzielając poglądu odmiennego uznał, że ani treść przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (tj. Dz.U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1159), ani treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz. 34 z późn. zm.) nie mogą korygować przepisów ustawy – kodeks postępowania administracyjnego ani stanowić wyznacznika sposobu ich interpretacji. W niniejszej sprawie istotne jest, że na znajdującym się w materiale sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Prezydenta Miasta Głogowa z dnia [...] stycznia 2011 r. widnieje wprawdzie podpis osoby odbierającej pismo ze wskazaniem jej relacji z adresatem i jest to niewątpliwie dorosły domownik, brak jest natomiast wymaganej adnotacji o tym, że osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Niezachowanie tego wymogu wyłącza możliwość uznania, że pismo (przedmiotowa decyzja) zostało w dniu wskazanym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (tj. w dniu 19 stycznia 2011 r.) skutecznie doręczone adresatowi, który został oznaczony w sposób – zdaniem Sądu – nieprawidłowy jako R. K., a w konsekwencji, że w dniu 20 stycznia 2011 r. rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Głogowa, wcześniej opisywanej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak było w rozpoznawanej sprawie uzasadnionych podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez R. K., wobec czego zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Stwierdzając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. powołanej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: uczestnik postępowania [...] S.A. Oddział [...] "[...]" oraz organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] S.A. Oddział [...] "[...]", reprezentowaną przez radcę prawnego, podniesiono następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Głogowa z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; 2. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 43 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki adnotacji osoby odbierającej za adresata w trybie art. 43 k.p.a. pismo (tj. w niniejszej sprawie decyzję Prezydenta Miasta Głogowa z dnia [...] stycznia 2011 r.), iż podjęła się oddania pisma adresatowi, wyłącza możliwość uznania, że pismo zostało w dniu wskazanym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru skutecznie doręczone adresatowi. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wynikające z błędnej wykładni art. 43 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że warunkiem skuteczności doręczenia przesyłki jest adnotacja doręczyciela, względnie samego dorosłego domownika, na potwierdzeniu odbioru przesyłki, iż zobowiązuje się oddać korespondencję adresatowi, podczas gdy ze wskazanego przepisu k.p.a. taki obowiązek nie wynika, zaś sam fakt pokwitowania odbioru przesyłki przez dorosłego domownika oznacza, iż osoba taka zobowiązała się oddać korespondencję adresatowi, co wypełnia przesłanki skuteczności tzw. doręczenia zastępczego. Tym samym bezzasadny jest zarzut Sądu pod adresem organu co do naruszenia powyższej normy prawnej, a w konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik R. K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział [...] "[...]" w G. i oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku pełnomocnika R. K. o odrzucenie skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział [...] "[...]" w G., uznać należy, że podniesione w tym aspekcie argumenty nie mogły doprowadzić do odrzucenia wniesionej skargi kasacyjnej. Jak wynika z przedłożonej do akt sprawy informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, [...] S.A. z siedzibą w L. posiada 10 oddziałów, z których jednym jest Oddział [...] "[...]" w G. Pełnomocnictwa zaś do występowania w imieniu Spółki w postępowaniu sądowym udzieliła prawidłowo reprezentowana Spółka [...] S.A. w L. odnosząc zakres umocowania do praw i obowiązków majątkowych Spółki dotyczących działalności [...] S.A. Oddział [...] "[...]" w G. Wobec powyższego nie zachodziła przyczyna odrzucenia skargi kasacyjnej wniesionej przez tę Spółkę. Przechodząc następnie do oceny podniesionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów, stwierdzić należy, że zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. W skargach tych prawidłowo wywiedziono, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisu art. 43 k.p.a. prowadzącym do niezasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, że stosownie do art. 43 k.p.a., zd. pierwsze, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie przewidziane w tym przepisie oparte jest zatem na domniemaniu doręczenia pisma adresatowi, co oznacza przyjęcie, że wywołało ono skutek prawny. Miarodajną więc będzie data przyjęcia pisma przez dorosłego domownika bez konieczności badania, czy domownik wywiązał się z obowiązku przekazania przesyłki adresatowi. Pogląd ten, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyrażony on został przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 208/09, i następnie podzielony przez sądy administracyjne (przykładowo: wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 501/12; wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2070/10 i z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10). Dodatkowo wskazać należy, że - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1558/11 - domniemanie doręczenia pisma w sposób zastępczy określony w art. 43 k.p.a. może być wzruszone przez adresata pisma, ale nie jest wystarczające tylko to, że na pokwitowaniu doręczenia (potwierdzeniu doręczenia) nie ma adnotacji, że osoba, której pismo doręczono zobowiązała się oddać pismo adresatowi. Wobec powyższego błędnym jest stanowisko Sądu I instancji, że brak na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacji o tym, że osoba odbierająca przesyłkę podjęła się oddania pisma adresatowi, oznacza brak możliwości przyjęcia, że pismo zostało we wskazanej na tym potwierdzeniu dacie doręczone adresatowi. Z tych przyczyn należało uznać za zasadny podnoszony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie sprawy, wskazując na powyższą wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej przez R. K. skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji, jest naruszeniem przepisów innych niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04, oraz z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 193/08). Z powyższych przyczyn, skarga podlegała oddaleniu ze względu na prawidłowe stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy w zaskarżonym postanowieniu, iż wobec podjęcia w dniu [...] stycznia 2011 r. przez żonę R. K. przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta Miasta Głogowa z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy wykonania nakazu zobowiązującego [...] S.A. Oddział [...] "[...]" w G. do przywrócenia stosunków wodnych do stanu pierwotnego, złożenie przez R. K. odwołania od tej decyzji w dniu 3 lutego 2011 r., nastąpiło z przekroczeniem terminu do jego wniesienia. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o oddaleniu skargi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.