II OSK 266/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 711/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 711/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. (dalej skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000, nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.) umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie sposobu wykorzystania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na terenie działki o nr geod. [...] niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu wskazał, że podczas oględzin ustalono, że na nieruchomości zlokalizowany jest między innymi budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni użytkowej 152,90 m², oddalony od granicy działki skarżącego o około 10,5 m. Pomieszczenie zlokalizowane na parterze budynku, o powierzchni ok. 10,20 m², wykorzystywane jest na biuro prowadzonej przez małżonków [...] działalności gospodarczej; pozostała część budynku przeznaczona jest na cele mieszkalne. Właściciele nieruchomości przedstawili projekt budowy stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę i decyzję z dnia [...] r. ustalającą dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, z których wynika, że działka położona jest w obszarze strefy mieszkaniowo–usługowej, koncentrującej zabudowę średnio intensywną z dopuszczeniem wszystkich rodzajów usług i produkcji nieuciążliwych dla otoczenia. Przedstawiono zaświadczenie z dnia 5 kwietnia 2001 r., z którego wynika, że I. i P. L. dnia 2 kwietnia 2001 r. zawiadomili o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powiatowy Inspektor uznał, że aktualny sposób użytkowania budynku mieszkalnego nie wpływa ujemnie na działkę skarżącego, w związku z czym nie może on skutecznie żądać wszczęcia postępowania dotyczącego sposobu jego użytkowania, gdyż nie posiada interesu prawnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [(t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane bądź p.b.)] po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, że prowadzenie postępowania wszczętego na wniosek podmiotu nie będącego stroną, pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Budynek mieszkalny wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem, a jego znaczna odległość od granicy działki skarżącego (ok. 10,5 m²) wyklucza możliwość negatywnego oddziaływania na działkę nr [...], której właścicielem jest skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego: - art. 3 pkt 1 a i b w zw. z art. 3 pkt 9 p.b.; - art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.; - art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 w zw. z art. 66 ust. 2 p.b.; - art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.; - art. 3 pkt 20 p.b. w związku z § 11 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i 3 pkt 1, 2, 3, i 4 w zw. z ust. 4 i 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. dalej rozporządzenie]. Skarżący wskazał, że budynek mieszkalny użytkowany jest niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i niezgodnie ze swym przeznaczeniem. Na nieruchomości I. i P. L., zdaniem skarżącego, prowadzone jest przedsiębiorstwo transportowe, co jest niedopuszczalne w zwartej zabudowie mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Motywując rozstrzygnięcie, Sąd I instancji wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania przez podmiot, który według własnej oceny ma w danej sprawie interes prawny obliguje organ do jego wszczęcia, w którego toku organ ma obowiązek zweryfikować przymiot strony wnioskodawcy. Stwierdzenie, że nie ma on interesu prawnego, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w określonej sprawie, pociąga za sobą konieczność umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Od interesu prawnego, który pojawia się, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który podstawiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Podmiot ma faktyczny interes, jeżeli w sytuacji obecnej lub przyszłej, odniesie on bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu. Może on żądać od administracji podjęcia stosownych działań lecz żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. W świetle art. 28 k.p.a podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony oraz nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Budynek mieszkalny na działce [...], w którym jedno z pomieszczeń wykorzystywany jest na biuro, znajduje się w odległości 10,5 m od granicy z działką skarżącego, a więc jego usytuowanie pozostaje bez wpływu na sąsiednie nieruchomości w tym również na działkę skarżącego. Zgodnie z art. 3 ust. 2a p.b., budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przedmiotowy budynek posiada 152,9 m² powierzchni użytkowej z czego ok. 10,2 m² wykorzystywane jest jako biuro (jedno pomieszczenie), pozostała część budynku na cele mieszkalne. Dominującą funkcją budynku jest funkcja mieszkaniowa i dlatego nie można w tym przypadku twierdzić, że budynek mieszkalny jest wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd I instancji zgodził się z organem, że wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie należało umorzyć z uwagi na brak u wnioskodawcy przymiotu strony. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r. wywiódł J. K., reprezentowany przez adwokata G. S., zaskarżając ów wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 105 i 107 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a., - prawa materialnego, w szczególności art. 66 ust. 1 pkt 1-4, art. 66 ust. 2, art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2, oraz art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, a także rozporządzenia wykonawczego do prawa budowlanego – rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest postawienie określonych zarzutów wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazanie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. jako norm dopełnienia, może być skutecznie podniesione jedynie w przypadku, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145-151 p.p.s.a. (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378, 290; wyrok NSA z 9.3.2006 r., I OSK 569/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 461 uw. 23; s. 448 uw. 7). Mimo dokonania kontroli zarówno petitum, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł wskazania żadnego z przepisów art. 145-151 p.p.s.a., jako podstawy kontroli kasacyjnej. Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie został skonstruowany prawidłowo, a Sąd kasacyjny nie ma możliwości domyślania się, naruszenia którego z tych przepisów dopatruje się profesjonalny autor skargi kasacyjnej, przeto postawienie tego zarzutu okazało się nieskuteczne. Przepis art. 28 k.p.a., mimo umieszczenia w ustawie procesowej, jest przepisem prawa materialnego, mogącym stanowić podstawę skargi kasacyjnej z punktu 1 art. 174 p.p.s.a. (wyrok NSA z: 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex nr 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex nr 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 222 przypis 20), a zarzut naruszenia tego przepisu będzie przedmiotem badania w dalszej kolejności. Autor skargi kasacyjnej trafnie podniósł, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu, która toczy się między stronami na przestrzeni kliku ostatnich lat, wskazując przykładowo wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: IV SA/Wa 1478/11 i IV SA/Wa 978/11. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że w szczególności prawomocnym wyrokiem z 20.3.2012 r., IV SA/Wa 978/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i G. L. na postanowienie z [...] r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na lokal biurowy (ok. 10 m²) na działce nr geod. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Nieprawomocnym wyrokiem z 20.3.2012 r., IV SA/Wa 1478/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i G. L. na decyzję z [...]r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymującą w mocy decyzję z [...] r. nr [...] Prezydenta Miasta [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na lokal biurowy (ok. 6,5 m²) na działce nr geod. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 02.8.2012 r., IV SA/Wa 769/12, oddalił skargę J. K. i G. L.na decyzję z [...] r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymującą w mocy decyzję z [...]r. Prezydenta Miasta [...], odmawiającą wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na działce położonej przy ul. [...] w [...], wykorzystywanej aktualnie do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na parkowaniu autobusów, ich myciu, serwisowaniu oraz tankowaniu przez przejeżdżające cysterny z paliwem. Postępowanie to toczyło się na podstawie wniosku pełnomocnika J. K. z 5 maja 2010 r. Prawomocnym wyrokiem z 9.9.2011 r., II OSK 1263/10 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2.2.2010 r., IV SA/Wa 1889/09 w sprawie ze skargi G. K., J. Z., C. Z. i J. K., uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W sprawie administracyjnej, kontrolowanej wyrokiem II OSK 1263/10, Prezydent Miasta [...] dnia [...] r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uciążliwości spowodowanej działalnością prowadzoną przez P. L. o pod nazwą [...] na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na podstawie art. 237, 238, 241 ust. 1, art. 362, 378 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 66 ust. 1 pkt 1-4, ust. 2, art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 105 k.p.a. Trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał, by w kontrolowanej sprawie przysługiwał mu interes prawny i by miał on przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle niewadliwych ustaleń faktycznych, usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...], w odległości 10,5 m od granicy z działką skarżącego, wobec wykorzystywania w budynku o pow. użytkowej 152,9 m² tylko jednego pomieszczenia o pow. ok. 10,2 m² na biuro, wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, że J. K. przysługuje w tej sytuacji przymiot strony. Przeciwko wykładni prawa materialnego, zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, nie przemawia w szczególności art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.), przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej błędnie przyjmuje, że "rozdrobnienie" przez organy administracji publicznej sprawy na trzy odrębne postępowania "w zakresie niezgodnego z prawem wykorzystywania przez P. L. lokalu użytkowego, lokalu garażowego oraz terenu na działce [...] w S.", prowadzi do "rozmycia" sprawy. Ustawodawca dopuszcza podzielność (rozdrobnienie) przedmiotu sprawy administracyjnej (J. Borkowski w: B. Adamiak , J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 409 nb 2). Z przedstawionych wyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że skarżący uzyskuje ochronę w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, na podstawie różnych instytucji prawa administracyjnego, gdzie skarżącemu a także innym osobom, przysługuje przymiot stron tych postępowań, w zakresie żądań objętych wnioskami skarżącego w szczególności z dnia 10 października 2008 r., 19 kwietnia 2010 r., uzupełnionego pismem z dnia 4 maja 2010 r. W kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego przedmiotem było niezgodne z przeznaczeniem korzystanie przez P. L. z pomieszczenia o pow. ok. 10,2 m² jako pomieszczenia biurowego, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o pow. użytkowej 152,90 m², w pozostałej części wykorzystywanym jako budynek mieszkalny. Trafnie Sąd I instancji uznał, że usytuowanie budynku mieszkalnego w odległości 10,5 m od granicy z działką skarżącego, skutkuje brakiem wpływu pomieszczenia wykorzystywanego na lokal biurowy, na nieruchomość skarżącego. Wojewódzki Sąd prawidłowo zastosował art. 3 ust. 2a p.b. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia, na czym miałoby polegać naruszenie prawa materialnego – art. 66 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 2 p.b. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), składa się z 332 paragrafów, z których wiele podzielonych jest na ustępy, punkty i litery, o różnej treści normatywnej. Nie wskazanie konkretnego przepisu rozporządzenia, który w ocenie autora skargi kasacyjnej uległby naruszeniu zaskarżonym wyrokiem, czyni tak skonstruowany zarzut nieskutecznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. "Z rozwiązania przyjętego w art. 104 k.p.a. wynika, że autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego, następuje w toku postępowania. W razie, gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie - art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a." (B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, w: Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla profesora Jana Jendrośki, Wrocław 1999, s. 18-19; wyrok NSA z 25.9.2008 r., II OSK 1058/07, Lex nr 508475, akceptowany przez G. Łaszczycę w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, t. II s. 31, 33-34 uw. 1 lit. i). Mając na uwadze powyższe, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 p.p.s.a.).