I OSK 1907/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 466/11 w sprawie ze skargi B. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 466/11), oddalił skargę B. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach: Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2009 r. skarżący, powołując się na ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o nieodpłatne przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr 6, położonej w Warszawie przy ul. [...]. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił nieodpłatnego przekształcenia. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia organ ustalił, że wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego w/w nieruchomości na podstawie umowy zawartej w dniu 15 maja 1985 r. z J. i A. K., którzy jej użytkownikami wieczystymi zostali wskutek zawarcia w dniu 26 lipca 1984 r. umowy z I. S. i W. R. Ci ostatni natomiast prawo użytkowania wieczystego uzyskali nieodpłatnie w dniu 1 sierpnia 1978 r. w zamian za wywłaszczenie. Organ uznał, że w tych okolicznościach wnioskodawcy nie mogą być uznani za następców prawnych osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały w zamian za wywłaszczenie w rozumieniu art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis ten uprawnia do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osoby fizyczne, o których mowa w art. 1 ust. 1 a tej ustawy tj. takie, które nabyły to prawo w zamian za wywłaszczenie lub ich następców prawnych. Organ wyjaśnił, że pojęcie następcy prawnego użyte w art. 5 pkt 1 ustawy odnosi się wyłącznie do spadkobierców osób wywłaszczonych We wniesionym odwołaniu skarżący zakwestionowali dokonaną przez organ wykładnię zwrotu "następcy prawnego" użytego w przywołanym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzję organu I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może mieć miejsce tylko w przypadkach wymienionych wyczerpująco w art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i jest to uprawnienie osobiste związane z konkretnym podmiotem - dawnym właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercą, czyli osobą bliską. Zdaniem organu, nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało przewidziane w ustawie jako rekompensata dla osób, które utraciły własność nieruchomości. Nieodpłatne przekształcenie na rzecz wszystkich bez wyjątku następców prawnych dawnych właścicieli byłoby nieuzasadnioną gratyfikacją dla osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej. We wniesionej skardze B. i W. P. domagali się uchylenia decyzji ostatecznej zarzucając błędną wykładnię art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku oddalającego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę w pierwszej kolejności wskazał na uregulowania prawne zawarte w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Wyjaśnił, że stosownie do art. 4 ustawy przekształcenie, co do zasady, następuje odpłatnie. Wyjątek przewidziany jest w art. 5, który stanowi, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz: 1) osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 a, lub ich następców prawnych; 2) (...). Zgodnie z art. 1 ust. 1 a powołanej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu w sprawie sprowadza się do wykładni art. 5 pkt 1 ustawy i interpretacji zawartego w nim sformułowania "następca prawny", pod którym, zdaniem organów, rozumieć należy wyłącznie osoby, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej np. dziedziczenia, zaś zdaniem skarżących także osoby, które nabyły to prawo w drodze sukcesji singularnej – na skutek umowy cywilnoprawnej o sprzedaży prawa. Sąd uznał, że wykładnia zaprezentowana przez organy uwzględniająca ratio legis regulacji jest prawidłowa. Zwrócił uwagę, że przewidziane w art. 5 uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik nabył użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. Dlatego też sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, że przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ustanowione pierwotnie na rzecz określonych osób w zamian za wywłaszczone im nieruchomości w trybie sukcesji singularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to należy odnieść również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy, będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w drodze umowy cywilnoprawnej. Umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi na nabywcę wyłącznie prawo do nieruchomości, nie przenosi natomiast tytułu "osoby wywłaszczonej". A skoro tak, to nie istnieją, żadne racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Odmienna interpretacja użytego w art. 5 pkt 1 ustawy pojęcia "następcy prawni", a więc taka, która by za takich następców uznawała także nabywców prawa użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym skutkowałaby odmiennym traktowaniem znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej nabywców prawa użytkowania wieczystego w zakresie przysługującego im (bądź nie) przywileju nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność, w zależności od tego od kogo użytkowanie wieczyste nabyli. Rezultatem takiej wykładni byłoby zatem nierówne traktowanie względem prawa osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej, a więc byłby to stan, który nie może być akceptowany w demokratycznym państwie prawnym. W skardze kasacyjnej od wyroku B. i W. P. zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zawężającą w nieuprawniony sposób krąg następców prawnych tylko do następstwa prawnego pod tytułem ogólnym tj. do spadkobierców osób wywłaszczonych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że ustawodawca posłużył się terminem "następca prawny" również w art. 1 ust. 3 ustawy. Zarówno w jednym, jak i drugim przepisie pojęcie to powinno być tak samo wykładane i powinno obejmować następstwo prawne i pod tytułem ogólnym, i pod tytułem szczególnym. Podkreślono, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 5 pkt 1 ustawy zarówno następca prawny uniwersalny, jak i singularny użytkownika wieczystego jest uprawniony do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości. Zdaniem skarżących, wprowadzone rozróżnienie narusza zagwarantowaną konstytucyjnie zasadę sprawiedliwości i równości społecznej państwa demokratycznego. Powołując tezy wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach II SA/Gd 173/04 i I SA/Wa 216/04 odnoszących się do pojęcia "następcy prawnego" w rozumieniu wcześniejszych uregulowań prawnych stwierdzono, że poglądy te pozostają aktualne również na gruncie obowiązującej ustawy. Stanowisku Sądu I instancji sprzeciwiającemu się wykładni prezentowanej przez skarżących zarzucono niezgodność z regułami prawniczymi. Zastosowanie wykładni celowościowej z pominięciem wykładni językowej przy interpretacji wskazanego terminu, w ocenie skarżących, narusza obowiązującą konstrukcję reguł interpretacyjnych. Dodatkowo na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska skarżący odwołali się do uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy z 2007 r. (druk nr 2095 V Kadencji Sejmu z dnia 13.08.2007r.) wywodząc, że wprowadzone wówczas zmiany miały na celu rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Interpretując treść art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i przyjmując, że użyty w nim termin "następca prawny" odnosi się do spadkobierców osób wywłaszczonych tj. do następców prawnych pod tytułem ogólnym, Sąd I instancji nie naruszył reguł interpretacyjnych. Zasadnie Sąd ten odwołał się do wykładni celowościowej zwracając uwagę, że zasadą wynikającą z ustawy jest odpłatność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyjątki zaś odnoszą się do określonych podmiotów wymienionych w art. 1 a pkt 1 i 2 tej ustawy. Trafnie też Sąd wywiódł, że przywilej nieodpłatnego przekształcenia ma charakter rekompensaty dla tych osób, które w wyniku działań organów państwowych (wywłaszczenie lub przejęcie ) utraciły prawo własności uzyskując w zamian prawo użytkowania wieczystego. W artykule 1 a pkt 1 i 2 omawianej ustawy dodatkowo uprzywilejowano tą grupę osób fizycznych i ich następców prawnych będących osobami fizycznymi umożliwiając im skorzystanie z uprawnienia do przekształcenia w odniesieniu do nieruchomości "niezależnie od ich przeznaczenia" Wyjaśnić należy, że pojęcie "następstwa prawnego" jest w istocie domeną prawa cywilnego i jego przenoszenie na grunt prawa administracyjnego w odniesieniu do uprawnień i obowiązków administracyjnych musi następować w odpowiedni sposób. W prawie administracyjnym regułą jest, że uprawnienia i obowiązki są ściśle związane z osobą administrowaną, a ich przenoszalność następuje w drodze bądź szczególnej regulacji, bądź wyprowadza się ją z treści samego uprawnienia lub obowiązku, najczęściej rzeczowego tj. odnoszącego się do rzeczy. Zatem użycie przez ustawodawcę terminu "następca prawny" w odniesieniu do danego uprawnienia lub obowiązku o charakterze administracyjnym w każdym przypadku wymaga interpretacji. Nie można w związku z tym przyjąć, że termin ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a wykładany literalnie obejmuje każdy rodzaj następstwa prawnego i to w rozumieniu, jakie nadaje mu doktryna prawa cywilnego, a tylko wówczas możliwe byłoby odejście od innych niż językowa metod wykładni prawa (systemowej, funkcjonalnej) i to też wyłącznie przy założeniu dopuszczalności posługiwania się tylko jedną z jej metod. Wyjaśnić też należy, że według ogólnych zasad dokonywania wykładni wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Omawiana ustawa jako regułę ustanawia odpłatność przekształcenia. Bezpłatny charakter przekształcenia przewiduje dla określonej grupy osób wywłaszczonych w przeszłości lub ich następców prawnych. W powyższych okolicznościach, sięgnięcie przez Sąd I instancji do wykładni celowościowej przy interpretacji zwrotu zawartego w art. 5 pkt 1 ustawy nie nastąpiło, jak wywodzą skarżący, z naruszeniem reguł interpretacyjnych. W rozpatrywanej sprawie nadanie terminowi "następcy prawnego" takiego samego znaczenia jak na gruncie prawa cywilnego tj. rozumianemu jako następca pod tytułem ogólnym i szczególnym zaprzeczałoby sensowi uregulowania zawartemu w art. 1 a pkt 1 ustawy. Skoro nieodpłatność przekształcenia ma gratyfikować osoby wywłaszczone, a nie grunty, które byłym właścicielom zostały oddane w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie, to uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia nie można wiązać z przeniesieniem użytkowania wieczystego jako rzeczowego prawa do gruntu, lecz z osobą wywłaszczonego i jego spadkobiercą. Rację ma zatem Sąd I instancji przyjmując, że uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia w przypadku uznania, iż przysługuje ono również następcom prawnym pod tytułem szczególnym skutkowałoby odmiennym traktowaniem osób znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej w zależności od tego od kogo użytkowanie wieczyste nabyły. W efekcie uprzywilejowanie dotyczyłoby nie określonej grupy osób fizycznych (wywłaszczonych i ich spadkobierców), ale wszystkich nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. Nie o takie uprzywilejowanie chodziło ustawodawcy przy wprowadzaniu zwolnienia z odpłatności przekształcenia. Ewentualny brak konsekwencji ustawodawcy w posługiwaniu się terminem "następcy prawnego" na tle omawianej ustawy podniesiony w skardze kasacyjnej nie mógł prowadzić do podważenia stanowiska Sądu I instancji i zaprzeczenia ratio legis przyjętego rozwiązania. Problem ten zresztą dostrzeżony został również w dostępnych komentarzach, w tym i w przywołanym w skardze kasacyjnej komentarzu Radosława Skwarło publikowanym w Systemie Informacji Prawnej Lex. Autor ten wyjaśnia: "Uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego przechodzi także na następców prawnych osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie wymienionych wyżej tytułów. O następstwie prawnym była już mowa w komentarzu do art. 1. Przyjęto tam szerokie rozumienie następstwa prawnego. Tych rozważań nie można zastosować do następstwa prawnego, o którym mowa w komentowanym artykule. To samo pojęcie występujące w jednym akcie prawnym, powinno mieć takie samo znaczenie. Jednak nie sposób przyjąć, aby każdy następca prawny wraz z prawem użytkowania wieczystego nabywał prawo do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność. Nie da się w żaden sposób uzasadnić, aby na nabywcę prawa użytkowania wieczystego przechodziło uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia, którego w momencie zbywania mogło jeszcze nie być ". Wbrew przekonaniu skarżących ich stanowiska nie potwierdzają również powołane w skardze wyroki sądów administracyjnych i cytowane uzasadnienie projektu ustawy zawarte w druku sejmowym nr 2095 z dnia 13 sierpnia 2007 r. Okoliczność, że wyroki te dotyczą generalnie kwestii następstwa prawnego nie uprawniała do stosowania jakiejkolwiek analogii pomiędzy tymi terminami użytymi w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. nr 113, poz. 1209) i w ustawie obecnie obowiązującej, zwłaszcza że na tle tej ostatniej w orzecznictwie nie ma sporu co do wykładni zwrotu użytego w jej art. 5 pkt 1 (por. wyrok NSA z 27 listopada 2008 r. I OSK 1752/07, wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. I OSK 128/10, wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. I OSK 1259/09 dostępne w bazie https:// cbois.nsa.gov.pl). Analiza uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., nr 191, poz. 1371), której to zmiany dotyczy druk sejmowy nr 2095, nie potwierdza, aby celem wprowadzonych zmian było umożliwienie bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom, które prawo użytkowania wieczystego nabyły tak jak skarżący tj. w drodze cywilnoprawnej umowy zawartej z następcami prawnymi osób wymienionych w art. 1 ust. 1 a ustawy w okresie przed jej obowiązywaniem. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.