II SA/Kr 557/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1554/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" skargę oddala. W dniu 3 listopada 2010 roku Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXV/1554/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Wschód" w Krakowie. Skargę na w/w uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.S. , reprezentowany przez radcę prawnego S.K. Skarżący wystąpił w dniu [....] stycznia 2011 roku do Rady Miasta Krakowa z wezwaniem o usunięcie naruszenia interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [....] obr [....] , poprzez zmianę uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[....] " i przeznaczenie jego nieruchomości w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zmianę trasy drogi wewnętrznej KDW. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na powyższe wezwanie. Rada Miasta Krakowa przesłała jedynie pismo z dnia [....] lutego 2011 roku, które zawierało stanowisko projektodawcy uchwały, tj. Prezydenta Miasta Krakowa, wyrażone w piśmie z dnia 4 lutego 2011 roku. Rada zaznaczyła przy tym, że stanowisko projektodawcy nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa wezwanej do usunięcia interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i ma jedynie charakter informacyjny. Skarżący w złożonej przez profesjonalnego pełnomocnika skardze wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości, bądź ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 20 oraz § 24 ustaleń planu, które określają sposób zagospodarowania działki nr [....] obr. [....] w K. i naruszają interes prawny skarżącego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i prawa materialnego, tj: - art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności działki nr [....] obr. [....] w K. , art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt małej skali (1:2000), pomimo, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowania tak dużej skali mapy, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, - art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. W uzasadnieniu skargi, skarżący w pierwszej kolejności wskazał, z jakich przepisów prawa wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa. Podał, że jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. ust. 2 i 3 stanowi bowiem, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej, może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Podsumowując przytoczone w skardze fragmenty uzasadnień orzeczeń sądowoadministracyjnych, skarżący stwierdził, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie narusza prawa własności, lecz jedynie je kształtuje. Jednak działania gminy podejmowane na podstawie legitymacji ustawowej w tym zakresie muszą być podejmowane w granicach i na podstawie prawa. Przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi więc ingerencję w prawo własności. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym. W ocenie autora skargi, niezgodne z prawem działanie organów planistycznych, obok naruszenia art. 61 ust. 2 i Konstytucji oraz art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, stanowi także naruszenie przepisu prawa materialnego jakim jest art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego. Z powyższego przepisu wynika bowiem uprawnienie do swobodnego zagospodarowania terenu, które jest ściśle związane z prawem własności nieruchomości. Przedmiotowe uprawnienie, jak wskazano powyżej, może być ograniczone jedynie wyjątkowo w drodze zgodnego z prawem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono także, że ograniczenia nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie." Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący przytoczył tezy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżącego, Rada Miasta Krakowa wydając kwestionowaną uchwałą, nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy ingerowałaby w sferę uprawnień właściciela nieruchomości położonej na obszarze obowiązywania w/w planu. Działania Rady Miasta Krakowa w tym zakresie nie były podejmowane w granicach i na podstawie prawa, co równocześnie oznacza, że organ gminy przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne, niezasadnie ograniczając możliwość wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącego wynikający z treści: art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia skarżący odnosząc się do treści skarżonej uchwały, podniósł, że niezasadne jest samo włączenie części nieruchomości należącej do skarżącego do obszaru oznaczonego symbolem R. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w całości znajduje się w obszarze MN, tj. w obszarze o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zawiera ustalenia zgodnie, z którymi na obszarach MN ma być lokalizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Następnie skarżący powołując się na treść art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślił przy tym, że wspomnianego władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona. Z powyższego, w ocenie skarżącego wynika, że gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Bk 46/06. Ponadto w skardze podniesiono, że prawo do zabudowy własnej nieruchomości gruntowej, wyrażone w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, jest immanentnie zawiązane z prawem własności; stanowi jeden z jego najistotniejszych elementów. Skarżący zwrócił w tym miejscu uwagę na przepis art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości, z ograniczeniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów. Zdaniem skarżącego, naruszenie tych przepisów może w niektórych przypadkach prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Skarżący podkreślił przy tym, że należąca do niego działka nr [....] obr. [....] w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Miasta Krakowa znajdowała się w obszarze oznaczonym jako MN. Studium jako główne funkcje zabudowy na tym obszarze wskazuje: 1. zabudowę mieszkalną jednorodzinną wraz z: a. niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, b. obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru na poziomie lokalnym. Włączenie części przedmiotowej działki do obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem R spowodowało, iż warunki i dopuszczalność zabudowy określa się poprzez ustalenia zawarte w § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Tyniec Wschód". Zgodnie z tymi ustaleniami w przedmiotowym obszarze obowiązuje zakaz wznoszenia nowych obiektów kubaturowych, w tym również obiektów tymczasowych. Zestawienie głównych funkcji ustalonych w studium i planie na wskazanych powyżej obszarach wskazuje na daleko idącą sprzeczność, której nie da się pogodzić. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wykluczono bowiem jakąkolwiek zabudowę, w szczególności o funkcji mieszkaniowej, która w studium uwarunkowań i kierunków wskazana była jako funkcja dominująca w przedmiotowym obszarze. Takie uregulowanie odnośnie przedmiotowej nieruchomości, która zgodnie ze studium znajduje się na obszarze MN pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium i narusza interes prawny właściciela uniemożliwiając mu realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano przy tym, iż właściciel przedmiotowej nieruchomości planując inwestycję, pozostawał w zaufaniu do treści i ustaleń studium, z którymi zgodne powinny być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, włączenie części należącej do niego działki nr [....] obr. [....] do obszaru oznaczonego symbolem R, na którym ustalono zakaz zabudowy mieszkaniowej, stanowi naruszenie przysługującego mu prawa własności, występuje tu więc sprzeczność z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że studium dopuszczono korekty granic terenów przeznaczonych pod zabudowę pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie strony, w przypadku należącej do niego nieruchomości powyższa regulacja uzasadniałaby poszerzenie obszaru przeznaczonego pod zabudowę na teren całej działki nr [....] obr. [....] . W ten sposób doszłoby bowiem do powstania zwartego obszaru przeznaczonego do zabudowy, zapewniającego harmonijne i zgodne z wymogami kształtowania ładu przestrzennego zagospodarowanie tej części Krakowa. Rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale prowadzą natomiast do powstania bardzo nieregularnych obszarów zabudowy, które nie tworzą wraz z otaczającymi je terenami otwartymi spójnych układów urbanistycznych. Ponadto w skardze podniesiono, że absolutnie niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ przygotowujący projekt planu miejscowego, nieprecyzyjne ustalenia studium interpretuje na niekorzyść właścicieli nieruchomości, drastycznie ograniczając wynikające z przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy nieruchomości. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał na liczne naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których dopuściły się organy przygotowujące i uchwalające przedmiotowy plan. W toku postępowania planistycznego doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z treścią w/w przepisu, obowiązującą na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, podstawową zasadą sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zdaniem skarżącego, zgodność pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. W związku z powyższym, na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, jej treść musiała być zgodna z treścią studium. Zgodna, to znaczy plan miejscowy nie mógł wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to tylko w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Ocena tej zgodności powinna być dokonana indywidualnie, chociażby z powodu różnych skal map rysunku studium i miejscowego planu. W sytuacji, kiedy rysunek mapy stanowiącej treść studium jest czytelny i pozwala określić granice poszczególnych obszarów kierunków zagospodarowania, co do zasady nie jest dopuszczalna zmiana tak określonych granic w planie miejscowym chociażby poprzez poszerzenie niektórych stref zagospodarowania. Prowadziłoby to bowiem do niczym nie ograniczonej modyfikacji treści planu miejscowego w stosunku do studium bez możliwości wyznaczenia maksymalnej granicy zmian granic stref. W jednym przypadku zasadnym byłoby poszerzenie danej strefy zagospodarowania w stosunku do treści studium o 10 metrów, w innym przypadku nawet o 200, a każda taka zmiana wprost skutkowałaby sprzecznością pomiędzy ustaleniami studium a treścią uchwalonego planu miejscowego. Następnie wskazano, że art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi również o formie prawnej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentowany przepis wymaga podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której treścią byłby plan miejscowy, a załącznikami - rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji inwestycji zapisanych w planie. Literalna wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 w/w ustawy zobowiązuje zatem do podjęcia uchwały, w której zakresie rada gminy przyjmuje przedstawiony do uchwalenia projekt planu miejscowego, po stwierdzeniu jego zgodności ze studium, a w załącznikach rozstrzyga o uwzględnieniu zgłoszonych uwag oraz o sposobie realizacji inwestycji. Skutkiem prawnym tych rozstrzygnięć może być konieczność dokonania zmian w projekcie planu miejscowego. To zaś oznacza, że organy gminy - wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 20 ust. 1 - muszą wcześniej doprowadzić do zgodności projektu planu miejscowego ze studium oraz ewentualnie uwzględnić zgłoszone uwagi i dopiero wówczas można uchwalić plan. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski). W związku z powyższym, nieuwzględnienie przez Radę Gminy treści obowiązującego studium i uchwalenie planu miejscowego w obowiązującej treści narusza postanowienia w/w przepisu. W dalszej części uzasadnienia skarżący wywodzi, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, którego treścią są związane organy gminy w zakresie czynności prowadzonych w ramach procedury planistycznej, a następnie przy uchwalaniu planu miejscowego. Tym samym organy w trakcie procedury planistycznej powinny traktować ustalenia stadium jako wytyczne dla ustaleń planu. Jeśli te wytyczne odnoszą się do terenów o podobnym lub jednakowym charakterze, czy też jednakowym przeznaczeniu ustalonym w studium, to niedopuszczalne jest traktowanie nieruchomości znajdujących się na tych obszarach w różny sposób. Za niedopuszczalne, w ocenie skarżącego uznać należy w sposób dowolny modyfikowanie w planie miejscowym zapisów studium. Prowadziłoby to bowiem do różnego traktowania właścicieli nieruchomości, a więc do różnicowania ich uprawnień, pomimo iż w studium ich nieruchomości mają identyczne przeznaczenie. Rolą Rady Gminy przed uchwaleniem planu jest skontrolowanie, czy dany projekt planu miejscowego jest zgodny z treścią obowiązującego studium. Na potwierdzenie powyższej tezy wskazano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Poznania z dnia 2 października 2009, sygn. akt II SA/Po 1068/08. Następnie powołując się na stanowisko doktryny, skarżący podkreślił, iż studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy oraz wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dokonuje jedynie realizacji ustaleń zawartych w studium. Dokonując konkretyzacji ustaleń zawartych w studium na gmina związana jest z rozwiązaniami studium, o czym wprost stanowi również art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Związanie to przejawia się na obowiązku badania zgodności ustaleń planu miejscowego z rozwiązaniami przyjętymi w studium. (...) Zatem odnosząc to do wskazanych powyżej rozbieżności pomiędzy ustaleniami studium dotyczącymi obszarów MN oraz ustaleniami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący podkreślił, iż przedmiotowy plan miejscowy pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami studium kierunków i uwarunkowań Miasta Krakowa. Powyższa sprzeczność stanowi naruszenie zarówno art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i naruszenie art. 20 ust. 1 powyższej ustawy. W następnej kolejności skarżący zwrócił uwagę na kwestię związaną z wyznaczeniem przez organy planistyczne trasy przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW. Podkreślił, że przy wyznaczaniu przebiegu dróg wewnętrznych organy planistyczne zobowiązane są do przestrzegania zasad wyrażonych w przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Przy wyznaczaniu przebiegu planowanych dróg wewnętrznych organy planistyczne powinny uwzględniać zasadę proporcjonalności. Skarżący wskazał, że wyznaczenie przebiegu dróg wewnętrznych wprost ingeruje w przysługujące właścicielowi prawo własności wyłączając swobodną możliwość korzystania z tych fragmentów nieruchomości. W związku z powyższym, planując przebieg dróg wewnętrznych organy planistyczne w sposób szczególny powinny rozważyć ich przebieg. Gmina bowiem nie może w sposób dowolny kształtować sposobu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Gmina związana jest nie tylko regulacjami zawartymi w studium, ale również regulacjami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i konstytucji. W tym miejscu wskazano na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wprost stanowi, iż do ograniczenia prawa zabudowy dojść może jedynie w sytuacji, kiedy uzasadnione jest to interesem osób trzecich lub interesem społecznym. Wyznaczając przebieg drogi wewnętrznej, organy planistyczne nie uwzględniły w ogóle interesu prawnego skarżącego. Projektowana droga wewnętrzna przebiega bowiem przez nieruchomość skarżącego w taki sposób, iż znacząco ogranicza możliwość korzystania z działki nr [....] obr. [....] . Podkreślono, że do znacznego obciążenia nieruchomości skarżącego doszło pomimo tego, że istnieje możliwość innego, mniej obciążającego wyznaczenia przebiegu drogi wewnętrznej. W podsumowaniu powyższego, skarżący stwierdził, że wyznaczenie przez organy planistyczne przebiegu drogi wewnętrznej stanowiło naruszenie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Skarżący stwierdził, że organy planistyczne dopuściły się naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego, niezgodnie z przepisami prawa został również sporządzony rysunek planu miejscowego, stanowiący obligatoryjny załącznik do tekstu planu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 16 ust. 1, że plan miejscowy powinien być sporządzony w skali 1:1000. Natomiast plan miejscowy, przyjęty zaskarżoną uchwałą, został sporządzony na mapie w skali 1:2000. Możliwość zastosowania mniejszej skali została dopuszczona w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 157). Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia, możliwość zastosowania skali 1:2000, dopuszczono dla rysunku planu miejscowego sporządzonego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Podniesiono, że rysunek planu miejscowego dla obszaru "Dolina Prądnika" został sporządzony na mapie w skali 1:2000, chociaż nie obejmuje on znacznego obszaru w rozumieniu w/w rozporządzenia. W ocenie skarżącego, część graficzna przedmiotowego planu miejscowego została sporządzona w skali 1:2000 bez zaistnienia przesłanek określonych w powyższym rozporządzeniu. Należy wiec stwierdzić, że naruszony został art. 16 ust. 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie w skardze wskazano, iż w doktrynie prawa uważa się, że wprowadzone do systemu prawa regulacje dotyczące skali mapy, na której sporządzony ma zostać rysunek planu, wynikają z woli ustawodawcy, aby rysunek był precyzyjny i dokładny co będzie przeciwdziałać komplikacji oraz przedłużaniu procesu inwestycyjnego. Takie podejście ustawodawcy do rozpatrywanego zagadnienia świadczy o przeniesieniu z decyzji lokalizacyjnych na plan miejscowy funkcji podstawowego narzędzia służącemu zagospodarowaniu i zabudowie terenu. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, zastosowanie zbyt małej skali mapy, na której sporządzony został rysunek planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest uzasadnione przede wszystkim z punktu widzenia możliwości precyzyjnego odczytania treści planu. Nieuzasadnione pomniejszenie rysunku planu może bowiem spowodować nieczytelność jego zapisów i w konsekwencji może wywołać poważne problemy z ich stosowaniem przez organy administracyjne, w szczególności w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a zarzuty skargi uznano za bezzasadne. Strona przeciwna do skarżącej wyraziła swoje stanowisko odnośnie zarzutu naruszenia władztwa planistycznego przez organy gminy oraz ograniczenia właścicielowi prawa własności. Podniesiono, iż zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Wbrew sugestiom skarżącego, w ocenie organu planistycznego, nie można z własności wywodzić prawa do zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność ostania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 k.c. Zatem, jeżeli obowiązujące normy prawne (w tym przepisy planu miejscowego) dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują, to jest ona zakazana. Podkreślono, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana sposobu korzystania wynikająca ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. W dalszej kolejności zaznaczono, iż uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich strony skarżącej. Skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Natomiast w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części. Określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód", dla nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej, tj. działki nr [....] obręb [....] , częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN1), a w pozostałej części pod uprawy rolne (R) oraz pod teren drogi wewnętrznej (KDW) było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej dla tego obszaru. Ustalenie przeznaczenie dla określonego terenu nigdy nie jest działaniem dowolnym, lecz stanowi konsekwencję współpracy określonych podmiotów. W ocenie strony przeciwnej do skarżącej, projekt planu został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Fragment działki nr [....] obr. [....] , który po przeskalowaniu granic terenów przeznaczonych do zainwestowania od terenów nieinwestycyjnych określonych w studium, został częściowo włączony do obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dokonanie korekty przebiegu tej granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę a terenami rolniczymi zostało wykonane z uwzględnieniem zapisu studium, który przewiduje możliwość skorygowania przebiegu granic zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityka zawartą w studium. Natomiast w celu obsługi układu komunikacyjnego tego obszaru planu, została wyznaczona droga publiczna (KDD) o parametrze drogi dojazdowej. Wyjaśniono również, że drogi tego typu tj. kategorii KDD, nie zostały wskazane w studium. Następnie podniesiono, że zarządzeniem NR 1513/2009 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2009r. uwagę A.B. w przedmiocie likwidacji wyznaczonej drogi dojazdowej KDD na działkach o nr: nr . [....], obr. [....] , uwzględniono częściowo, w zakresie likwidacji części odcinka drogi publicznej dojazdowej KDD o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających, stanowiącej dostęp do [....] . Pozostawiony odcinek drogi, przebiegający m.in. przez dz. nr [....] został zawężony do szerokości drogi wewnętrznej KDW - ale nie zlikwidowany, bowiem jednym z celów planu jest poprawa dostępności komunikacyjnej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej każdej działce budowlanej. Po przeprowadzeniu niezbędnych czynności, projekt planu został przekazany Radzie Miasta Krakowa. Organ uchwałodawczy gminy stwierdził konieczność dokonania zmian przedstawionym mu do uchwalenia projekcie planu. Projekt planu "Tyniec - Wschód", zgodnie z art. 19 ustawy, wymagał (w zakresie wprowadzanych zmian) ponowienia niektórych czynności procedury planistycznej, w tym ponownego wyłożenia do publicznego wglądu, rozpatrzenia uwag dotyczących zakresu ponownego wyłożenia. Ponieważ poprawka radnego w brzmieniu "w projekcie uchwały zmienia się (wyrównuje się) linię zabudowy po granicach własności działki nr nr [....] do granicy działek [....] (istniejąca WZTK w całości przewiduje możliwość zabudowy przedmiotowej działki) i [....] ", w związku z negatywną opinią Prezydenta Miasta, została odrzucona przez Radnych Miasta Krakowa w głosowaniu na sesji w dniu 16-17 grudnia 2009r., ponowienie czynności planistycznych, o których mowa w art.19 ust. 1 ustawy zostało ograniczone tylko do tych części planu, które uległy zmianie. W konsekwencji brak było możliwości prawnych, by organ sporządzający projekt planu mógł samodzielnie dokonać korekty przebiegu granic terenów o różnym przeznaczeniu w obrębie działki nr [....] obr. [....] . Na etapie ponowienia czynności planistycznych w związku ze stanowiskiem Rady Miasta Krakowa, wprowadzanie zmian do projektu planu, jest możliwe tylko, jeżeli dotyczy zakresu zmian, dla których są ponawiane czynności proceduralne. Dodatkowo wskazano, iż strona skarżąca nie brała udziału w procedurze sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec - Wschód" na etapie składania wniosków bądź uwag do projektu planu. W związku z tym, organ sporządzający projekt planu nie mógł domniemywać, iż przyjęte rozwiązania planistyczne stoją w sprzeczności z zamierzeniami właściciela działki nr [....] obr. [....] . Podniesiono, że takie stanowisko reprezentowane jest także przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m. in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (wyrok NSA z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10). W ocenie strony przeciwnej, organy gminy nie przekroczyły przysługującego im władztwa planistycznego. Projekt planu został sporządzony zgodnie z zapisami studium, na skutek przeprowadzenia procedury planistycznej, o której mowa w art. 17 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sporządzenia projektu planu w nieprawidłowej skali mapy, stwierdzono, że zarzut ten jest nietrafny. Art.16 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1:1000. Wskazano, że istnieje jednak możliwość sporządzenia projektu planu w skali 1:500 lub 1:2000. Również przepisy wykonawcze § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) dopuszczają sporządzanie projektu rysunku planu miejscowego w większej skali. Skala ta może zostać wprowadzona przypadku sporządzania rysunku planu obejmującego inwestycje liniowe, bądź obszary o znacznej powierzchni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" obejmuje obszar o powierzchni 344,8 ha. A zatem wielkość obszaru wyznaczonego uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru (Uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XI/151/07 z dnia 25 kwietnia 2007r.) przesądziła o wyborze skali mapy, w której został opracowany rysunek planu. Dodatkowo wskazano, iż sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 spełniło swoje zadanie regulacyjne, ponieważ została zachowana czytelność przyjętych rozwiązań planistycznych. Powołano się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, iż "(...) organ decyduje więc w jakiej skali należy sporządzić mapę (oczywiście w ramach dopuszczalnych odstępstw od zasady 1:1000), aby spełniła swoje zadanie regulacyjne." (wyrok WSA w Krakowie z 10 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08, podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10). Zatem, w ocenie strony przeciwnej, należało uznać, iż sporządzenie rysunku planu dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" w skali 1:2000 było działaniem dopuszczalnym. W dalszej części odpowiedzi na skargę zaprezentowano stanowisko w przedmiocie zarzutu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" niezgodnie z zapisami studium. Wskazano, że zawarte w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie zgodności między postanowieniami planu a zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest pojęciem niedookreślonym, mającym ocenny charakter. Dlatego, o ile łatwo jest dokonać oceny zgodności planu miejscowego ze studium w sferze: wymiernych wskaźników, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz innych obiektów i sieci, o tyle ocena zgodności zapisów studium w zakresie wyznaczanych "kierunków" oraz "zasad" sprawia pewne trudności. Ponadto strona przeciwna stwierdziła, iż obowiązujący dokument studium, jak i uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" stanowią akty, których rola i zadanie w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego są odmienne. Studium stanowi dokument polityki planistycznej gminy, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, którego ustalenia stanowią o porządku planistycznym w granicach jego obowiązywania. Wskazano, iż podobne stanowisko zostało wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, w wyroku z dnia 19 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Kr 806/10. Mając na uwadze powyższe wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiona przez skarżącego (w jego ocenie) niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium, w zakresie zróżnicowania przeznaczenia terenów w ramach działki należącej do skarżącego (por. (...) niezasadne jest samo włączenie części nieruchomości należącej do skarżącego do obszaru oznaczonego symbolem R (...) - s. 6), jest niezgodnością pozorną. Biorąc pod uwagę odmienną specyfikę pod względem merytorycznym, zakres regulacji i rangę prawną studium i planu miejscowego, a w szczególności zasadniczo różny stopień szczegółowości ustaleń obu tych dokumentów, zgodność planu miejscowego ze studium należy rozumieć jako zgodność zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w studium. Do zasad tych należy zakwalifikować m.in.: cele rozwoju, zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, wyznaczenie granic terenów przeznaczonych do zabudowy itd. (...) W ocenie organu planistycznego, zgodność w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi dokumencie studium. Ponadto stwierdzono, iż zarówno przesuniecie "granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania''' jak i wyznaczenie terenów budowlanych, zawierających się w "granicy terenów nie przeznaczonych do zainwestowania" a oznaczonych kolorem jasnozielonym jako tereny otwarte ZO w dokumencie studium - nie narusza zasad, o których wspomniano powyżej. Są to korekty, które powstały w drodze modyfikacji rozwiązań szczegółowych, w wyniku przejścia na niższy stopień agregacji (z poziomu studium na poziom planu). Mieszczą się one w granicach dopuszczalnych korekt, możliwych do wprowadzenia w planie miejscowym w stosunku do studium, których zakres określony jest w zawartych w studium dyspozycjach. Wg ustaleń studium dopuszcza się w planach miejscowych korektę określonych w studium linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów (a więc również dopuszcza się przesunięcia tych linii) pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego (ten warunek jest spełniony w rozwiązaniach związanych z omawianą korektą granic terenów przeznaczonych do zainwestowania bowiem zabudowa jednorodzinna, z wysokim udziałem powierzchni biologicznie czynnej, daje gwarancję, utrzymania i pielęgnacji zieleni ogrodowej), nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy (ten warunek jest spełniony poprzez szczegółowy zapis sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy omawianych terenów a wyznaczone sporne tereny MN przylegaj ą do istniejącej zabudowy), - integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej (omawiana korekta jest korzystna z punktu widzenia tego kryterium, bowiem zwiększa stopień wykorzystania projektowanej infrastruktury), - respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium (ten warunek jest spełniony poprzez szczegółowy zapis sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy omawianych terenów, ustalenie wysokiego procentu powierzchni biologicznie czynnej, charakteru zabudowy ). Studium, zgodnie z wolą ustawodawcy, określa politykę przestrzenną gminy poprzez wyznaczanie zasad i kierunków rozwoju przestrzennego, a zasady i kierunki polityki przestrzennej gminy zostają przełożone na język norm prawnych umieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zapewnienie zgodności planu miejscowego ze studium na zasadzie mechanicznego zeskalowania wyznaczonych terenów z rysunku studium do rysunku planu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i byłoby absolutnie niewłaściwe z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego oraz osiągania celów polityki przestrzennej i nadawałoby dokumentowi studium rangę, jakiej z mocy prawa nie posiada. Studium określa kierunki rozwoju i polityki przestrzennej, a nie przeznaczenie terenów. Ponadto kwestionowanie przez autora skargi przebiegu linii rozgraniczających pomiędzy terenami "budowlanymi" i "niebudowlanymi" w uchwalonym planie - jako niezgodnych ze studium - nie ma merytorycznego uzasadnienia, ponieważ rysunki studium sporządzone są na mapach w skali 1:25000, a rysunek planu sporządzony został na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:2000. Stosowana w geodezji i kartografii metoda generalizacji, (której celem jest dostosowanie mapy do danych potrzeb, zwiększenie jej czytelności itp.) jest procesem zmniejszania szczegółowości mapy i zasada ta nie ma zastosowania w drugą stronę - do powiększania. Proste, mechaniczne przeskalowywanie map jest niemożliwe choćby z tego względu, że linia o szerokości pół milimetra zastosowana na mapie studium - w skali 1:25 000, w rzeczywistości, narysowana na ziemi miałaby dwanaście i pół metra. Nie można sprowadzać sporządzenia planu miejscowego do prostego powiększenia mapy. W orzecznictwie i literaturze uważa się, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (...) nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07). Podsumowując powyższe twierdzenia, podniesiono, że racjonalne, z merytorycznego punktu widzenia, rozwiązania ustalone planem, nie stają w sprzeczności z polityką przestrzenną wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a tym samym kwestionowany skargą plan miejscowy jest zgodny ze studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717). Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXV/1554/10 z dnia 3 listopada 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Wschód". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Jeżeli naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to rodzi obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104). Wobec skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXV/1554/10 z dnia 3 listopada 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Wschód". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Wschód" oraz właściwości organów. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi, to są one całkowicie bezpodstawne. Strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [....] obr. [....] w K. Przedmiotowa nieruchomość została objęta w zaskarżonym planie obszarami oznaczonym w planie jako MN1 – tereny zabudowy jednorodzinnej, R – tereny rolne oraz KDW – droga wewnętrzna. Zgodnie z § 13 zaskarżonej uchwały teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN1 przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące. Uzupełniająco mogą tam być lokalizowane usługi wbudowane w budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i garaże wolnostojące, komponowana zieleń ogrodów przydomowych, obiekty małej architektury, dojścia i podjazdy do budynków oraz drogi wewnętrzne i miejsca postojowe nie wyznaczone na rysunku planu, urządzenia sieci infrastruktury technicznej. W granicach tego obszaru obowiązuje zakaz wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych, budynków mieszkaniowych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, wolnostojących obiektów usługowych i produkcyjnych, garaży blaszanych. Zgodnie z § 20 przedmiotowej uchwały, podstawowym przeznaczeniem terenu R są grunty orne, sady i ogrody, łąki i pastwiska, cieki i rowy melioracyjne, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne. Przeznaczenie uzupełniające obejmuje ciągi piesze oraz szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu, podziemne i nadziemne urządzenia i sieci infrastruktury techniczne, jeżeli nie ma możliwości ich przeprowadzenia poza terenami R. W granicach terenów R obowiązuje zakaz wznoszenia nowych obiektów kubaturowych, w tym również obiektów tymczasowych oraz dopuszcza się przebudowę i nadbudowę bez możliwości rozbudowy istniejącej zabudowy. Natomiast § 24 zaskarżonej uchwały wyznacza tereny dróg wewnętrznych KDW z podstawowym przeznaczeniem pod jezdnie dróg, chodniki oraz wspólne jezdnie dla pieszych i pojazdów. Jako przeznaczenie uzupełniające wskazano lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz komunikacyjnej, elementy budowli ziemnych (skarpy i ich podparcia konstrukcyjne), odwodnienie korpusu drogi oraz przepusty cieków wodnych. Podkreślić jednak należy, iż zaskarżone zapisy planu są w istocie zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała RMK z 16.04.2003r., nr XII/87/03. Przedmiotowa działka nr [....] zgodnie ze: strukturą przestrzenną kierunki i zasady rozwoju (mapa K 1) leży częściowo w obszarze MN tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności a częściowo w obszarze ZO tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna); środowiskiem przyrodniczym i kulturowym kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) oznaczona została częściowo jako teren przeznaczony do zabudowy i do zainwestowania a częściowo jako tereny otwarte (zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana) w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz w granicach Jurajskich Parków Krajobrazowych; planowaniem miejscowym i programami operacyjnymi (mapa K 5) działka ta leży częściowo w terenach przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania a częściowo w terenie oznaczonym jako grunty rolne i leśne wg. ewidencji gruntów. Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl jednoznacznie wynika, iż w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planie, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Wschód". "W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." – wyrok NSA z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10 Jedyna odmienność pomiędzy tymi aktami dotyczy wprowadzenia na rysunku planu drogi wewnętrznej KDW. Należy mieć jednak na uwadze, że wyznaczając obszar budownictwa mieszkaniowego Gmina musi również zapewnić stosowne skomunikowanie tego obszaru poprzez zaprojektowanie właściwej infrastruktury drogowej. Działania takie w pełni zatem mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Nadto podkreślić należy, iż organy planistyczne w toku procedury planistycznej same dokonały korekty w tym zakresie i proponowaną pierwotnie drogę publiczną dojazdową KDD zmieniono na drogę wewnętrzną KDW - z czym wiąże się np. mniejsza szerokość linii rozgraniczających tej drogi, czy też mniejsze obostrzenia w lokalizacji nowej zabudowy od linii rozgraniczających drogi (§ 11 zasady obsługi w zakresie komunikacji). Sama droga wewnętrzna została wyznaczana wzdłuż granic z sąsiednimi działkami w taki sposób, iż w równym stopniu obciąża właścicieli działek nr [....] i [....] z jednej strony oraz nr [....] i [....] z drugiej strony. Planowana droga KDW nie obejmuje tylko obszaru działki skarżącego i nie została zaplanowana wyłącznie po jego nieruchomości. Wskazać należy, iż tereny o symbolu MN1 przylegające do przedmiotowej drogi KDW są terenami zabudowy mieszkaniowej Zatem droga ta zapewniać będzie dojazd do powstałych w przyszłości obiektów – co umożliwia przeznaczenie tych terenów w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, przesądzony przez ustawodawcę oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Oczywiście studium, podobnie jak plan miejscowy posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą) jednak skala tych elementów (w przypadku mapy -skala mapy) są zupełnie różne, gdyż maja spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować. Wreszcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Do podstawowych zadań gminy w tym zakresie jest projektowanie i zapewnienie odpowiedniego układu komunikacyjnego. "Nie należy natomiast do Sądu ocena, czy ustanowienie drogi publicznej w tym miejscu i o takich parametrach jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne." – wyrok NSA z 25.06.2010r., sygn. akt II OSK 844/10 W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działki strony skarżącej wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. Również pozostałe zarzuty skargi (dotyczące naruszenia art.140 k.c.) nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. "NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 Przeznaczenie nieruchomości, której właścicielem jest skarżący na tereny pod zabudowę mieszkalną byłoby zbyt daleką ingerencją w teren otwarty ZO oraz naruszałoby zasady równoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określone w Studium. Zwłaszcza, że zaskarżony plan w znaczącej swej części obejmuje obszary o wysokich walorach przyrodniczych realizując zasadę zintegrowanej ochrony środowiska przyrodniczego i mając ważne znaczenie dla równowagi przestrzennej miasta. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być bowiem zgodny z postanowieniami studium. Wynika to w sposób oczywisty z art.20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodność tą stwierdza rada gminy. Takie rozumienie tego przepisu wykształciło się także na gruncie orzecznictwa sądowego czego najlepszym przykładem jest wyrok NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, gdzie jednoznacznie wskazano, że "w myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) Uchwalenie zatem miejscowego planu z naruszeniem przepisów, które ustalają zasady i tryb sporządzania planu miejscowego (art. 9 ust. 4 , art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 uzpz) prowadzić by musiało do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium. W konsekwencji wskazane przez Sąd I instancji przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej postanowieniami, zgodnego w tym zakresie ze studium, planu miejscowego nie może być uznane za uzasadnione. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." W konsekwencji przeznaczenie w planie pozostałej części działki nr [....] obr. [....] pod budownictwo mieszkaniowe – jak chce tego skarżący - byłoby wbrew jasnym postanowieniom obowiązującego studium i to dopiero doprowadziłoby do wadliwości tak uchwalonego planu. W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zgodzić się bowiem należy z poglądem wyrażonym w cyt. wyżej wyroku NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, iż wprawdzie w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), to jednak "przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat" (w przedmiotowej sprawie od 2003r.). Odnośnie pozostałych zarzutów skarżącego to organ planistyczny prawidłowo wskazał, że art.16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż co do zasady plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. Jednak ustawodawca dopuścił możliwość sporządzenia części graficznej planu w skali 1:500 lub 1:2000. Również przepisy wykonawcze (§ 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dozwalają na sporządzanie projektu rysunku planu w większej skali. Skala ta może zostać w przypadku sporządzania rysunku planu obejmującego inwestycje liniowe, bądź obszary o znacznej powierzchni. Wskazano, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni 344,8 ha. Jako uzasadnioną należy przyjąć okoliczność, iż wielkość tego obszaru – 344,8 ha oraz jego charakter (znacząca część obszaru planu stanowią obszary leśne i rolnicze) wyznaczone uchwałą o przystąpieniu do skarżonego planu przesądziły o wyborze skali mapy, w której został opracowany projekt rysunku planu. Podstawowym kryterium oceny prawidłowości wyboru skali jest czytelność graficznej części planu (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 10.02.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08). W wyniku analizy części graficznej zaskarżonego planu Sąd uznał, że jest ona w wysokim stopniu czytelna, a więc sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 spełnia swoje zadanie regulacyjne i jej zastosowanie było działaniem w pełni dopuszczalnym. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w trybie i zasadach sporządzenia uchwały z dnia 3 listopada 2010r. Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1554/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Wschód" oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.