II SA/Ol 378/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk ( spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011r. sprawy ze skargi E. i K. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę – wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E. i K. K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" (Nr "[...]") Prezydent Miasta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Budowa dróg dojazdowych do Parku Naukowo-Technologicznego Etap II" w "[...]" na terenie położonym między ul. "[...]", "[...]", "[...]", granicą miasta, działki o numerach "[...]" w obrębie "[...]", nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" w obrębie "[...]". Pismem z dnia "[...]", pełnomocnik E. i K. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta "[...]" z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]". Żądanie uzasadnił przesłanką, że E. i K. K. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezydent Miasta "[...]" decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", odmówił wznowienia postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał m.in. art. 149 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu wskazał, że pełnomocnik E. i K. K. dowiedział się o funkcjonowaniu w obiegu prawnym decyzji Nr "[...]" w dniu "[...]", o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji przez adwokata datowane na powyższy dzień. Zatem termin do złożenia wniosku przez pełnomocnika stron o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął na długo przed jego złożeniem. Wniosek z dnia "[...]" wpłynął po terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a., dlatego też należało odmówić wznowienia postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i K. K., reprezentowani przez pełnomocnika, podnieśli, że o istnieniu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]" dowiedzieli się dopiero w dniu "[...]". Wskazali, że, co prawda, ich pełnomocnik odebrał w dniu "[...]" pismo zawierające wzmiankę o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji Nr "[...]", jednakże o przedmiotowej decyzji poinformował ich dopiero na spotkaniu w dniu "[...]". Wywiedli również, że miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. nie należy liczyć od dnia, kiedy o podstawie wznowienia dowiedział się pełnomocnik skarżącego w związku z prowadzeniem innej sprawy, jeżeli nie dowiedzieli się o niej odwołujący się. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Argumentował, iż zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W sprawie bezspornym jest, że pełnomocnik E. i K. K. - adwokat K. P. - odebrał w dniu "[...]" pismo zawierające informację o wydaniu przez Prezydenta Miasta w dniu "[...]" decyzji Nr "[...]" z załączoną kopią tej decyzji. Powyższe, prawnie rodzi taki skutek, że E. i K. K., także z tym dniem powzięli informację o decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]". Podniósł, że adwokat K. P., jako pełnomocnik skarżących, występował do organu z zapytaniem, czy w sprawie nie zostały wydane decyzje administracyjne. Zatem, to na nim, jako pełnomocniku, ciążył obowiązek bezzwłocznego powiadomienia swoich mocodawców o powziętej informacji. Oczywistym jest, że od chwili ustanowienia pełnomocnika, strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a każde pominięcie pełnomocnika strony jest równoważne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu zawarte w odwołaniu wyjaśnianie pełnomocnika, że powiadomił strony o treści otrzymanego pisma zawierającego informację o wydaniu kwestionowanej decyzji przeszło trzy miesiące po otrzymaniu informacji w tym zakresie i stąd od późniejszej daty, czyli od dnia "[...]" należy liczyć termin określony w art. 148 k.p.a. - nie znajduje prawnego oparcia. Konkludując wskazał, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]" biegł od dnia "[...]", tj. od czasu powzięcia przez pełnomocnika informacji o decyzji. Z tego powodu wniosek o wznowienie postępowania z dnia "[...]" złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie reprezentowani przez pełnomocnika E. i K. K. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili: naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia "[...]".; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na przyjęciu, iż skarżący powzięli informację o decyzji Prezydenta z dnia "[...]" w dniu "[...]" w sytuacji, gdy dowiedzieli się o tej decyzji dopiero w dniu "[...]". Wobec powyższego wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania. Argumentowali, że są ludźmi zapracowanymi - skarżący na co dzień przebywa w "[...]", gdzie prowadzi "[...]", z kolei skarżąca na stałe zamieszkuje zaś w "[...]". O istnieniu decyzji ostatecznej Nr "[...]" Prezydenta Miasta "[...]" dowiedzieli się dopiero dnia "[...]". Co prawda ich pełnomocnik w dniu "[...]" odebrał pismo Kierownika "[...]" zawierające wzmiankę o funkcjonowaniu w obiegu prawnym decyzji z dnia "[...]", jednakże o przedmiotowej decyzji poinformował ich dopiero na spotkaniu w dniu "[...]". Jeszcze tego samego dnia udzielili swojemu pełnomocnikowi pełnomocnictwa do zastępstwa w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Nr "[...]". Podnieśli, że przepis art. 148 § 2 k.p.a. jest klarowny i jasny - ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Zatem miesięcznego terminu, o którym mowa wart. 148 k.p.a., nie należy liczyć od dnia, kiedy o podstawie wznowienia dowiedział się pełnomocnik skarżącego w związku z prowadzeniem innej sprawy, jeśli nie dowiedział się o niej skarżący. Nie można również przyjąć, że obowiązki profesjonalnego pełnomocnika rozciągają się aż tak szeroko, że w ich ramach musi on przewidywać, iż skarżący będzie chciał wznowić postępowanie administracyjne. Aby odmówić wznowienia postępowania nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania (wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., I OSK 99/09). Konkludując wskazali, że jednomiesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, liczyć należy od dnia "[...]", tj. od dnia, w którym strony (a nie ich pełnomocnik) dowiedziały się o istnieniu decyzji z dnia "[...]". Z uwagi na fakt, iż wniosek o wznowienie postępowania. zakończonego powyższą decyzją został złożony dnia "[...]", uznać należy, iż przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a., termin na jego wniesienie, został zachowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem (v. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, publ. Lex Nr 293171). Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały określone przez ustawodawcę enumeratywnie w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz w art. 145a § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji skarżący domagali się od Prezydenta "[...]" wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego jego ostateczną decyzją z dnia "[...]" argumentując, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji. Stosowny wniosek w tym przedmiocie E. i K. K., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, złożyli w dniu "[...]", wywodząc, iż został on złożony z zachowaniem ustawowego terminu, bowiem wiadomość o wydaniu decyzji Nr "[...]" powzięli w dniu "[...]" podczas spotkania z pełnomocnikiem. Z przywołanych powyżej rozważań norm prawnych wynika, że w sytuacji, gdy strona domaga się wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc z tego powodu, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 622/05, publik. ONSAiWSA 2006/5 poz. 133). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia daty, w której skarżący dowiedzieli się o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]", tj. do ustalenia, czy jest to "[...]", jak wskazują skarżący, czy też "[...]", czyli dzień powzięcia informacji o decyzji Prezydenta przez pełnomocnika skarżących. Odnosząc się do powyższej kwestii pełnomocnik skarżących wywodzi, że określony w art. 148 k.p.a. termin należy liczyć od dnia kiedy o podstawie wznowienia dowiedzieli się skarżący, bowiem nie można przyjąć, że w ramach pełnomocnictwa obowiązki pełnomocnika są tak szerokie, że musi on przewidzieć potencjalną możliwość wznowienia postępowania w innych sprawach dotyczących jego mocodawców. Ocenić zatem należy kwestię umocowania adwokata K. P. do działania w imieniu skarżących. O zakresie umocowania decyduje mocodawca, a zakres ten wyznacza z jednej strony granicę upoważnienia do działania w imieniu mocodawcy, z drugiej zaś obowiązki organu zapewnienia prawidłowego udziału strony lub jej pełnomocnika w toczącym się postępowaniu. Z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Zdaniem Sądu, pełnomocnictwo udzielone adwokatowi K. P. nie zawierało upoważnienia do działania w imieniu skarżących w postępowaniu administracyjnym dotyczącym "Budowy dróg dojazdowych do Parku Naukowo-Technologicznego – ETAP II" zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]", a jedynie w postępowaniu dotyczącym "Budowy drogi gminnej dojazdowej do Parku Technologicznego ETAP I" objętej decyzją Prezydenta Miasta "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]". Obydwie inwestycje dotyczą różnych terenów, znajdujących się w pobliżu nieruchomości skarżących. Istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest też treść art. 32 k.p.a., zgodnie z którym "Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania". Użycie przez ustawodawcę sformułowania "strona może działać" oznacza, że w zakresie reprezentacji swoich interesów strona ma prawo wyboru i tylko od niej zależy, czy skorzysta z prawa ustanowienia pełnomocnika, czy też będzie występowała osobiście. Sformułowanie to ma także taką konsekwencję, że "pełnomocnictwa do działania" nie można domniemywać, musi być ono wyraźne i musi pochodzić od mocodawcy. Inaczej rzecz ujmując, to nie sprawą organów jest decydowanie o zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Obowiązkiem organów jest zaakceptowanie w tym przedmiocie woli strony. W przypadku, gdy organ poweźmie wątpliwość co do zakresu pełnomocnictwa winien wystąpić do strony o jego dookreślenie, w żadnym zaś razie nie jest upoważniony do samodzielnego jego określania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym przedmiocie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 296/2004 (publik. LEX Nr 164924), zgodnie z którym zarówno zgłoszone zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego, jak i wniesione zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji w przypadku, gdy pochodziły od pełnomocnika nie umocowanego do działania w postępowaniu egzekucyjnym, pochodziły od osoby nie będącej stroną wszczętego postępowania, gdyż postępowanie egzekucyjne, jako postępowanie odrębne od prowadzonego przez organy podatkowe, wymaga udzielenia pełnomocnictwa do działania w imieniu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto, skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni aprobuje i przyjmuje, jako własny pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 99/09, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowiący, iż: "Nie można przyjąć, że obowiązki profesjonalnego pełnomocnika rozciągają się aż tak szeroko, że w ich ramach musi on przewidywać, iż w oparciu o wyrok sądu cywilnego skarżący będzie chciał wznowić postępowanie administracyjne i aby w tym celu musiał poszukiwać skarżącego przebywającego poza Polską. To prowadziłoby bowiem do absurdalnych sytuacji, w których pełnomocnik obowiązany byłby niemalże do "czuwania" nad wszystkimi sprawami swego mocodawcy, nawet tymi, w których go nie reprezentował". Powyższa konstatacja istotna jest z punktu rozstrzygania niniejszego sporu przez organy administracji obu instancji, które przyjęły, iż pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi skarżących dotyczące pierwszego etapu budowy drogi obejmowało również prawo do ich reprezentacji w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym drugiego etapu tej inwestycji. Powyższe skutkuje tym, że o decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skarżący, w ocenie organów, dowiedzieli się w dniu "[...]". Należy jednak zauważyć, że skarżący nie umocowali adwokata K. P. do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]" (uczynili to dopiero w dniu "[...]", tj. w dacie wystąpienia z takim wnioskiem), a jednocześnie nie mieli świadomości o podjęciu przez Prezydenta powyższej decyzji. Zatem, jako dowolne należy traktować stanowisko organów, że o decyzji z dnia "[...]" skarżący dowiedzieli się już w październiku "[...]", skoro do spotkania pomiędzy nimi, a ich pełnomocnikiem, doszło dopiero w lutym "[...]", a organy administracji nie przywołały dowodów, które przeczyłyby tej ostatniej okoliczności. Nie wykluczając na chwilę obecną tego, że skarżący mogli dowiedzieć się o decyzji z dnia "[...]" w terminie innym, niż przyjęty przez organy, uwzględniając jednocześnie okoliczność, że pełnomocnik skarżących nie był przed dniem "[...]" umocowany do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, podkreślić należy, iż poczynione w tym zakresie w sprawie ustalenia zostały dokonane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek skarżących (uwzględniając uwagi zawarte we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia) organ pierwszej instancji wyjaśni okoliczności związane z powzięciem przez skarżących wiedzy o kwestionowanej decyzji i ustali, czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. W zależności od dokonanych ustaleń organ wyda jedno z postanowień przewidzianych w art. 149 k.p.a. O kosztach postępowania sądowego sprowadzających się do wpisu od skargi (200 zł), kosztów zastępstwa prawnego (240 zł) i opłaty skarbowej (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). O niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a.