II OSK 857/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del. NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 680/10 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 maja 2010 r. nr L/1466/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 lutego 2011 r., II SA/Wr 680/10 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 20 maja 2010 r., nr I/1466/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w zespołach urbanistycznych Księże Małe i Wielkie we Wrocławiu. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej u.s.g.), co też oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sprawa uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Stwierdzono również, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W dalszej kolejności Sąd rozważył kwestię naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która to wywodzi go z faktu bycia właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], które usytuowane są w obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 KC (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, Lex nr 470949). W niniejszej sprawie niewątpliwie takie regulacje w odniesieniu do nieruchomości skarżącego zaskarżony plan zawiera, gdyż część należących do niego nieruchomości przeznaczona została pod ciągi piesze, drogi wewnętrzne, ulice – teren oznaczony symbolem 9 KDPR/3 – przy czym teren oznaczony tym symbolem przewidziany został na cel publiczny (§ 72 zaskarżonej uchwały). Ponadto zaskarżona uchwała ustaliła nieprzekraczalną linię zabudowy, przez co ograniczono skarżącemu możliwość zabudowy w stosunku do znacznej części działki nr [...] i [...]. W wyroku z 16 listopada 2009 r., II OSK 1249/09 NSA wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie, w jakim jest to możliwe dla aktów miejscowego prawa powszechnie obowiązującego. Odróżnić bowiem należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do tych ustaleń planu, których wadliwość przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zgodnie z art. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej "u.p.z.p.") kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują: a) naruszenie zasad sporządzania Studium lub planu miejscowego, b) istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także c) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Niniejszy przepis ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, a po drugie - przesłankę formalnoprawną – tj. zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej - zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych (por. wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one bowiem problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W art. 15 ust. 2 ustawy wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Przepis ten określa obligatoryjne elementy planu, które rada obowiązana jest w nim zawrzeć, jednak obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, w tym sensie, że powinien być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 253-254.). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęciem planem określonych w art. 15 elementów rada nie może od tego obowiązku odstąpić, gdyż w przeciwnym wypadku naruszy ww. przepis. Lokalny prawodawca jest bowiem zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. I tak zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym - jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Wymogi w tym zakresie precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm. - zwanej dalej "u.g.n."). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu. Należy też odróżnić instytucję scalania i podziału nieruchomości od instytucji podziału nieruchomości pomimo, że niewątpliwie celem ich obu jest doprowadzenie do powstania takich nieruchomości, które będą mogły być samodzielnie i racjonalnie zagospodarowane. Przepis z § 11 zaskarżonej uchwały stanowi, że "obowiązują następujące ustalenia dotyczące scalania i podziału nieruchomości: 1) dopuszcza się podziały oraz scalenie i podział nieruchomości; 2) powierzchnia działki budowlanej dla: a) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego nie może być mniejsza niż 600 m², b) budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej nie może być mniejsza niż 450m², c) budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej nie może być mniejsza niż 300m², d) willi miejskiej nie może być mniejsza niż 1200m², o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej". Literalne brzmienie powyższej regulacji wskazuje, że unormowania w nim zawarte odnoszą się do instytucji scaleń i podziału. Mając na uwadze istotę tej instytucji (która sprowadza się najpierw do zniesienia dotychczasowych granic w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie opracowania projektu podziału scalonego uprzednio obszaru) nie można zgodzić się z zapisem zawartym w pkt 1 w którym Rada poprzez zapis "dopuszcza się podziały oraz scalenie i podział .." w ramach scaleń i podziałów nieruchomości - jako zasadę – dopuściła możliwość przeprowadzenia tylko podziału. Zawarte w kwestionowanej uchwale ustalenia dotyczące scalania i podziału nieruchomości nie pozwalają na przyjęcie, że normują one szczegółowe warunki i zasady stosowania tej procedury. Przede wszystkim brak jest w tekście planu określenia zasad i warunków regulujących scalanie nieruchomości w ramach instytucji scalania i podziału. Nie można stwierdzić bowiem jakichkolwiek zapisów dotyczących czynności, która w ramach instytucji scalania i podziału winna poprzedzać podział tj. scalania nieruchomości. Nadto przepis § 11 uchwały nie spełnia wymogów wynikających z § 4 pkt 8 rozporządzania wykonawczego, gdyż nie określa wskazanych w akcie wykonawczym minimum parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, a dokładniej zaniechano uregulowania minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Nie wykazano również, aby na terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Wręcz przeciwnie Rada sama zdecydowała o konieczności uregulowania tej materii w uchwale o czym świadczy wprowadzenie § 11. W takiej sytuacji Rada zobowiązana była do wyczerpania zakresu delegacji ustawowej i do uregulowania w sposób szczegóły zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości powinny być w planie miejscowym określone w sposób szczegółowy. Podane w § 4 pkt 8 rozporządzenia parametry działek to tylko minimalne elementy, których określenie w planie uznano za konieczne. W akcie wykonawczym wskazano co prawda, że treść planu powinna precyzować w szczególności te parametry, co jednak nie oznacza, że tylko do tych parametrów postanowienia planu w omawianym zakresie powinny się ograniczać. Skoro przepisy planu miejscowego determinują możliwość scalenia i podziału nieruchomości to prawidłowo sporządzony plan powinien wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2010 r., II OSK 424/10 "w tych warunkach plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać". Skoro zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu, jakim są zasady scalania i podziałów nieruchomości, to zaistniały podstawy do zastosowania art. 28 u.p.z.p. Kontrola sądowa wykazała także, że Rada nie sprostała również innym wymogom wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy. W tekście planu nie określiła bowiem paramentów dróg, pomimo, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy obligatoryjnie powinien określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Co więcej, z brzmienia § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego wynika, że ustalenia w tym zakresie powinny zawierać m.in., określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Określając parametry dróg lokalny prawodawca związany jest rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), które określają minimalne szerokości poszczególnych kategorii dróg. Tymczasem w niniejszym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest w ogóle określenia parametrów dróg w części tekstowej planu. W § 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 73 niniejszego aktu lokalny prawodawca ograniczył się z kolei tylko do określenia klasy dróg. Na podstawie rysunku planu ustalić można jedynie linie rozgraniczające pas terenu przewidziany pod drogi. Według natomiast przepisu § 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy. Podzielono stanowisko WSA w Gliwicach zaprezentowane w wyroku z 2 lipca 2008 r. (II SA/Gl 99/08), że szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i nie jest to pojęcie tożsame z określeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ujawnianej na rysunku planu (§ 7 pkt 7 przywołanego rozporządzenia). Brak parametrów drogi w części tekstowej planu - w tym szerokości drogi - stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. Powyższe twierdzenie znajduje nadto uzasadnienie w wyroku NSA z 29 kwietnia 2009 r. (II OSK 1560/08), w którym to uznano brak ustalenia parametrów drogi za istotne naruszenie prawa. Jednocześnie NSA za nietrafiony uznał argument odwołujący się w zakresie szerokości dróg do przywołanego wcześniej rozporządzenia z 1999 r. wskazując, że akt ten określa jedynie minimalne szerokości poszczególnych kategorii dróg. Nadto, Sąd zwrócił uwagę na treść § 14 zaskarżonej uchwały, który to określa tereny przeznaczone na realizację celu publicznego. Wśród nich z kolei wskazano między innymi tereny 9/KDPR 1-9, które w myśl § 72 uchwały przeznaczone zostały pod ciągi piesze, ciągi pieszo-rowerowe, drogi wewnętrzne i ulice. Z prawidłowością takiego zapisu nie sposób się zgodzić. Zważyć bowiem należy, że pojęcie "cele publiczne" ma charakter normatywny, wynikający z art. 6 u.g.n. Przepis ten zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona w drodze wykładni. Ratio legis art. 6 u.g.n. jest bowiem stworzenie wyraźnie oznaczonej liczby przypadków stosowania terminu "celu publicznego". Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym przeznacza się rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Uchwalając więc plan rada może przeznaczyć określone tereny (publiczne lub prywatne) pod realizację inwestycji celu publicznego. Pojęcie inwestycji celu publicznego należy jednak odczytywać łącznie z art. 6 u.g.n., co wynika wprost z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Powyższe oznacza, że stanowiąc akt prawa miejscowego rada gminy nie jest uprawniona do nadawania temu terminowi innej treści, niż zdefiniowana w ustawie. W świetle zaś art. 6 pkt 1 u.g.n. drogi wewnętrzne, ciągi pieszo rowerowe i ciągi piesze nie stanowią celu publicznego, gdyż nie mogą być w myśl ustawy o drogach publicznych – zaliczone do wskazanych w tym akcie kategorii dróg publicznych. Wobec tego zaliczenie w niniejszej uchwale terenów oznaczonych symbolem 9 KDPR – w tym również 9KDPR/3, który dotyczy nieruchomości skarżącego – do celów publicznych nastąpiło z naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. Przedstawione wyżej braki w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczące o naruszeniu zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 i pkt 9a rozporządzenia z 2003 r. oraz w art. 4, art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 6 u.g.n. w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowią już dostateczną przesłankę dla stwierdzenia nieważności całej uchwały. Ze względu jednak na zarzuty podniesione w skardze oceny wymagało również to, czy organy gminy przekroczyły granice władztwa planistycznego przeznaczając część nieruchomości skarżącego pod drogę wewnętrzną oraz ciągi piesze i pieszo-rowerowe. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji istnieje również w planowaniu przestrzennym, niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; op. cit.; s. 6). Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika wola ustawodawcy pozostawienia organom uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym jednak obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co też przesądza, że samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Przyznanie więc gminie władztwa planistycznego nie oznacza, że sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został uznaniu gminy. Uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza również, że interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 31 marca 2009 r., II OSK 430/08), w tym art. 2, art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Oczywistym jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę prawa własności, wprowadzając nie tylko możliwość, ale i zakaz zabudowy nieruchomości lub też to ograniczając. Jednakże samodzielność gminy w tejże materii nie może niweczyć praw indywidualnych. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje bowiem uwzględnić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie tylko wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego, ale również prawo własności. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się z kolei nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym - wyrok NSA z 31 maja 2010 r., II OSK 575/10. W rozpoznawanej sprawie organy naruszyły konstytucyjną zasadę równości, ponieważ nie wyważyły indywidualnego interesu skarżącego z interesem publicznym. Przedstawiona Sądowi dokumentacja oraz stanowisko strony przeciwnej nie przekonuje, że przewidziany w planie przebieg drogi jest jedynym możliwym, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący podnosi, że 30 m od proponowanego w planie przebiegu drogi w terenie fizycznie istnieje grunt stanowiący własność Gminy wykorzystywany dotychczas jako droga. Nie przedstawiono dostatecznej argumentacji dla stanowiska, że zapewnienie dostępu do terenów zielonych oraz obsługa komunikacyjna terenów 7 MN/4 i 7 MN/3 musi się odbywać kosztem nieruchomości skarżącego i w takim zakresie jak przewidziano to planem. Istotne bowiem jest to, czy planowana droga wewnętrzna oraz ciągi pieszo-rowerowe muszą przebiegać tak jak przewidziano to w planie (pomiędzy działkami [...] i [...], stanowiącymi własność skarżącego), skoro wykazuje on, że możliwy jest przebieg tej drogi na działce komunalnej nawet przy wykorzystaniu skrajnych i przez to mniejszych części jego działki. Strona przeciwna nie wykazała, że w toku postępowania planistycznego w ogóle rozważała kwestię ewentualnego dostępu do zaplanowanych w sąsiedztwie terenów zielonych oraz zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów 7 MN/4 i 7 MN/3 przy wykorzystaniu w tym celu należącego do gminy gruntu, który to bezspornie dotychczas użytkowany był jako droga, względnie dlaczego uznała, że koncepcja przeznaczenia należącego do Gminy gruntu wraz ze skrajną częścią nieruchomości skarżącego na powyższy cel jest niemożliwa do realizacji. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zaniechano w istocie rozważenia innych wariantów planistycznych. Poprzestanie przez Radę Miejską Wrocławia na niczym niewyjaśnionym stwierdzeniu, że pod względem planistycznym proponowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie było jedynym możliwym do przyjęcia nie zasługuje na aprobatę. Co więcej, przeznaczenie w § 72 zaskarżonej uchwały terenu oznaczonego symbolem 9 KDPR/3 m.in. na ulice - co jednak nie znajduje potwierdzenia w części graficznej planu, gdzie pod symbolem KDPR należy rozumieć tylko tereny ciągów pieszych i rowerowych – wskazywać może, że lokalny prawodawca planował przeznaczyć ten teren na cel publiczny, a w konsekwencji dopuszczał jego przejęcie w trybie wywłaszczenia. Przy takim założeniu tym bardziej koniecznym było wykazanie, że zachodzi niezbędność realizacji interesu publicznego kosztem interesu skarżącego i z pominięciem gruntów komunalnych znajdujących się w niedalekiej odległości. Rozważania dotyczące konieczności wyważenia interesu jednostki z interesem publicznym pozostają aktualne także pod względem zarzutu skarżącego odnośnie ustalenia w zaskarżonej uchwale nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony południowo-zachodniej. Oczywiście, w planie tym ustala się w zależności od potrzeb zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), jednakże i w tej kwestii lokalny prawodawca określając nieprzekraczalną linię zabudowy powinien z jednej strony kierować się potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, aby tworzyła ona harmonijną całość, z drugiej natomiast powinien mieć na względzie, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił w sposób dostatecznie przekonujący, że koniecznym było takie ustalenie wskazanej nieprzekraczalnej linii zabudowy – rozumianej jako linia ograniczająca fragment terenu, na wyłącznie którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu budowli – która, w istocie ogranicza sposób zagospodarowania terenów 7MN/3 i 7MN/4. Powoływanie się przez organ tak w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. skierowanym do skarżącego, jak i odpowiedzi na skargę na okoliczność poprawy warunków i standardów zamieszkania jako argument uzasadniający określenie tejże linii nie wydaje się być wystarczający zwłaszcza wobec ustalenia w zaskarżonej uchwale szerokiego pasa terenu przeznaczonego na zieleń celem zapewnienia właściwej i niezbędnej izolacji wobec przebiegającej w okolicy [...]. Szerszych motywów wprowadzenia takiej regulacji próżno również szukać w uzasadnieniu do uchwały, które chociaż zostało sporządzone to jednak jest zbyt ogólne, lakoniczne i nie zawiera wyjaśnień względem przyjętego rozwiązania. W tym miejscu wskazać należy, że § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., wprowadza wymóg uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które ukazywałoby motywy przyjętych rozwiązań. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nierzadko kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Jak bowiem przyjął NSA w wyroku z 8 kwietnia 2009 r. (II OSK 1468/08) skoro ingerencja planistyczna Gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym. Wskazane i szczegółowo omówione powyżej uchybienia stanowią wystarczającą podstawę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W świetle zaś art. 28 u.p.z.p. każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Radę Miejską Wrocławia poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Natomiast zdaniem strony przeciwnej skarga powinna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona. Ponadto - naruszenie art. 152 p.p.s.a, w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Sąd I instancji orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, a wobec stanowiska organu, iż skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, orzekanie w ww. zakresie było nieprawidłowe. Z kolei, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej, poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie precyzuje zasad i warunków regulujących scalanie i podział nieruchomości oraz nie określa parametru dróg, 2. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia. W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można podzielić stanowiska Sądu w kwestii niespełnienia wymogów § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd w uzasadnieniu wywodzi, że niezbędnym minimum przy określeniu szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości musi być określenie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, powierzchni tych działek oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W przedmiocie regulacji zaskarżonej uchwały nie wykluczono ustaleń dla szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości. Zatem przyjęto, że zasady te są przedmiotem regulacji planu. Dla pozostałych parametrów i warunków, w tym szerokości frontów działek oraz kątów nachylenia granic działek do pasa drogowego w świetle przeprowadzonych analiz przyjęto dowolność. Zgodnie z § 145 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), jeżeli norma ma zastosowanie we wszystkich okolicznościach, w przepisie prawnym nie określa się okoliczności jej stosowania. Dlatego też zgodnie z zasadami techniki prawodawczej nie wprowadzono do ustaleń planu zapisu o dowolności szerokości frontów działek i kątów nachylenia granic działek do pasa drogowego. Strona przeciwna nie podziela również stanowiska Sądu w kwestii niespełnienia wymogu określenia w części tekstowej parametrów drogi - w tym szerokości drogi w liniach rozgraniczających. Zgodnie § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez "klasę drogi" rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc samo ustalenie klasy drogi spełnia wymóg § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów i komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych;" Ustalenie w mpzp parametru drogi bez podania jej szerokości spełnia wymogi formalnoprawne w tym zakresie i w związku z tym nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzenia planu. Z wykładni celowościowej wywieść można, że dyspozycja tego przepisu miała na celu niewprowadzanie takich zapisów w planie, które w konsekwencji mogą prowadzić do niewykonalności zapisów planu. To oznacza dla przykładu, że ustalenie konkretnej szerokości drogi w planie miejscowym, w toku realizacji może prowadzić do utrudnienia w stosowaniu prawa miejscowego bądź nawet do braku możliwości jego zastosowania w praktyce. Niezależnie od powyższego, szerokość drogi w liniach rozgraniczających jest dodatkowym parametrem reprezentowanym przez rysunek planu i odczytywanym na jego podstawie. Rysunek planu jest załącznikiem do uchwały i integralną jego częścią. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w rzeczywistości wskazuje na minimalne wartości poszczególnych elementów i parametrów dróg. Jednakże sam fakt wyznaczenia drogi w liniach rozgraniczających na rysunku planu sprawia, że wartość parametru np. szerokości w liniach rozgraniczających drogi, zostaje jednoznacznie ustalona. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że szerokość w liniach rozgraniczających jest parametrem obowiązującym na odcinku drogi pomiędzy skrzyżowaniami. W rejonach przecięć lub połączeń dróg na jednym poziomie, zapewniających pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy, czyli na skrzyżowaniach, kształtowanie linii rozgraniczających podlega innym zasadom. Istotne są tu m.in. narożne ścięcia wynikające z § 8 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie ma więc możliwości jednoznacznego i precyzyjnego określenia szerokości drogi w części tekstowej planu, ponieważ zwykle jest ona zmienna na długości swego przebiegu, szczególnie jeśli dotyczy terenu zainwestowanego. W takiej sytuacji jedynie precyzyjnym i zapewniającym jednoznaczność interpretacji planu jest zapis § 3 pkt 1 uchwały, który stanowi, że integralną częścią planu jest rysunek, o którym mowa w § 1 ust. 1 i to on jest podstawą do odczytywania szerokości drogi. Nie znajduje poparcia stanowisko Sądu, co do zaniechania przez organ rozważenia innych wariantów planistycznych. Regułą bowiem jest, iż sporządza się wiele koncepcji zagospodarowania, podczas realizacji procedury opracowania mpzp. Są one oceniane przez zespół projektowy, organy opiniujące i uzgadniające, wreszcie przez zainteresowanych podczas wyłożenia do publicznego wglądu. Finalny projekt planu zawiera jedno przyjęte rozwiązanie. W przedmiotowej sprawie rozpatrywano kilka możliwości wyznaczenia terenów, ustalenia funkcji (kategorii przeznaczenia terenu), jak również obsługi komunikacyjnej. Linie zabudowy zawsze mogą budzić wątpliwości. Wyznaczane jednak są po wszechstronnej analizie uwarunkowań, wybierany przebieg jest zwykle najkorzystniejszym wariantem. Nie zawsze jest możliwe zaspokojenie wszelkich wymagań właściciela gruntu, który najczęściej oczekuje minimum ograniczeń przy zagospodarowaniu działek. W przedmiotowej sprawie istotne było izolowanie funkcji mieszkaniowej od uciążliwości planowanej [...], ulicy klasy głównej ruchu przyśpieszonego (zabudowa jednorodzinna musi spełnić wymagania standardów w zakresie hałasu). Linie zabudowy wyznaczone dla terenów możliwych do zabudowy mieszkaniowej lub usługowej po zachodniej stronie ulicy [...] wyznaczają stosunkowo wąski pas terenu. Linia zabudowy na terenach 7MN/3 i 7MN/4 pozwala na usytuowanie przy ul. [...] dwóch rzędów domów jednorodzinnych i takie właśnie modelowe rozwiązanie wpłynęło na wrysowanie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w głębi działek. W zakresie optymalnego przebiegu ciągu pieszo-rowerowego 9KDPR/3, należy podkreślić, że ciąg ten nie test ulicą (sformułowania użyto w uzasadnieniu do wyroku str. 19), wśród kategorii przeznaczenia terenu wymienia się drogi wewnętrzne. Ciąg wyznaczony jest ze względów kompozycyjnych oraz funkcjonalnych - służy do dostępu i obsługi kompleksu działek, w tym i działek nr [...] i [...] należących do Skarżącego, po najkrótszym odcinku od ul. [...]. Dostęp do wspomnianych działek oraz terenów zielonych na ich zapleczu poprzez działkę nr [...] jest mniej korzystny i dłuższy, szczególnie do działki nr [...]. Poszerzenie tego dojazdu wymagałoby również pozyskania terenów należących do prywatnych właścicieli (zwykłe robi się to "sprawiedliwie" po obu stronach danej działki), aby osiągnąć właściwe parametry drogi. Informację, że p. M. zgadza się na oddanie pasa terenu wzdłuż dz. nr [...] o szerokości 6 m na cele komunikacyjne otrzymano już po uchwaleniu planu. Właściciel wyraża tę deklarację w swoim imieniu, ale prawidłowe wydzielenie pasa drogowego o szer. 10 m wiązałoby się również z ingerencją na dz. nr [...] przy ul. [...]. Nieruchomość ta ma innego właściciela, a działka przylega bezpośrednio do ulicy [...], czyli ma dostęp do drogi publicznej. Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w świetle art. 6 pkt 1 u.g.n. drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-rowerowe i ciągi piesze nie stanowią celu publicznego. Na poparcie stanowiska strony przeciwnej przytoczyć można wyrok z 23.09.2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (II SA/Bd 533/08), gdzie stwierdzono: "Budowa ciągu pieszo-rowerowego jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n.". W trakcie sporządzania rysunku planu brano pod uwagę różne rozwiązania, w ostateczności wybrano wariant, wg organu sporządzającego plan, optymalny. Nie podzielono stanowiska Sądu, co do nieadekwatnego uzasadnienia przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp nie ma ustaleń dotyczących uzasadnienia do uchwały uchwalającej plan miejscowy, jego zakresu i niezbędnych elementów. Jedynym sprecyzowanym wymogiem jest to, że uzasadnienie ma być dołączone do projektu uchwały, nad którą głosuje rada gminy. Dlatego też, strona przeciwna w żaden sposób nie może zgodzić się, że w tym zakresie nastąpiło naruszenie procedury związanej z uchwaleniem prawa miejscowego. Zapis § 12 pkt 19 rozporządzenia "uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy, wraz z załącznikami i uzasadnieniem" odbiega od delegacji ustawowej, nakładając na organ sporządzający plan miejscowy obowiązek załączenia do planu również uzasadnienia. Nie jest to dokument planistyczny w rozumieniu ustawy, i interpretacja negatywna Sądu do zaskarżonego planu z powołaniem się na uzasadnienie zbyt lakoniczne, ogólne i niezawierające wyjaśnień względem przyjętych rozwiązań w planie jest bezpodstawne. Ostatecznie strona przeciwna podniosła, że mimo otrzymanej informacji publicznej, tj. rysunku planu i fragmentów uchwały z etapu opiniowania skarżący nie wnosił żadnych zastrzeżeń. Uprawnione było domniemanie organu, że przyjęte rozwiązania planistyczne satysfakcjonują właściciela spornych działek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Przytoczony przepis art. 174 p.p.s.a. wymienia podstawy kasacji, tj. przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przy czym, obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej – post. SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99. Tymczasem skargę kasacyjną w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim ją oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, sformułowano poprzez zarzucenie sądowi I instancji uchybienia "art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej, poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie precyzuje zasad i warunków regulujących scalanie i podział nieruchomości oraz nie określa parametru dróg" oraz "art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania, planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia". Również w uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej nigdzie nie wyjaśniono, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Zatem powyższe zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, bo nie są podstawami kasacyjnymi w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 151 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadne. Przytoczone przepisy p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, tzn. mają one zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi (art. 147 § 1) albo jeżeli sąd uzna skargę za bezzasadną, co obliguje do jej oddalenia (art. 151). Innymi słowy, nie można zasadnie zarzucać ich naruszenia, jeżeli uprzednio się nie wykaże, że w sprawie nie doszło do pogwałcenia określonych przepisów, a mimo to sąd zastosował art. 147 § 1, zamiast art. 151 p.p.s.a. Skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie może zasadnie twierdzić, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do uchybienia tym przepisom. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Przy tym, rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Należy je zamieścić w wyroku niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w drodze postanowienia. Jeżeli zatem WSA we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 20 maja 2010 r., nr I/1466/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w zespołach urbanistycznych Księże Małe i Wielkie we Wrocławiu, to musiał jednocześnie orzec o wstrzymaniu jej wykonania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.