VII SA/Wa 239/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem biurowym i garażem na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem użytkowym i garażem na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał także, iż ponownie rozpatrując sprawę Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] nałożył na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego, obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie, stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. Na skutek nie wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Następnie Wojewoda [...] zauważył, że termin wyznaczony na uzupełnienie braków w dokumentacji powinien być wyznaczony w taki sposób, by strona po zapoznaniu się z treścią rozstrzygnięcia nakładającego obowiązki mogła się zastosować do zawartych w nim dyspozycji. W niniejszej sprawie, uchybienia zostały wskazane inwestorowi już w uprzednio prowadzonym postępowaniu oraz w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. Pomimo faktu, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę to na inwestorze ciąży obowiązek przedłożenia kompletnej i sporządzonej zgodnie z przepisami dokumentacji projektowej, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], będąc świadome braków w dokumentacji nie podjęło działań mających na celu ich wyeliminowanie. Ponadto, zdaniem organu II instancji, nie można było uznać, że inwestor nie miał czasu na skorygowanie projektu, gdyż w postanowieniu nr [...] termin został wyznaczony na dzień 23 czerwca 2010 r. zaś ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] czerwca 2010 r. Pomimo nałożenia obowiązku inwestor nie dostosował dokumentacji projektowej do stanu spełniającego wymagania art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oceniając przedłożoną przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentację, organ II instancji wskazał, że w punkcie 8 postanowienia nr ] nałożono na inwestora obowiązek określenia technologii prowadzenia robót ziemnych i fundamentowych w sąsiedztwie istniejących budynków. Obowiązek ten nie został jednak nałożony w sposób wyczerpujący. Zgodnie z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002 r. wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powinno być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Pomimo faktu, iż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowany budynek jest projektowany jako bezpośrednio przylegający do budynków znajdujących się na działkach sąsiednich o nr ew. [...] i [...], do dokumentacji projektowej nie została dołączona ekspertyza techniczna ich stanu technicznego, w którym to opracowaniu winny znaleźć się również rozwiązania żądane w postanowieniu nr [...]. Ponadto, zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczególowego zakresu i formy projektu, projekt zagospodarowania terenu sporządzony winien być na oryginale bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rysunek zatytułowany "plan zagospodarowania terenu" złożony przez inwestora nie spełnia ww. wymogów. Oceniając przedłożoną przez inwestora dokumentację organ II instancji zauważył także, że w art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu, zawarty został wymóg by w projekcie budowlanym obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego określony został sposób zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Tymczasem pomimo nałożenia obowiązku w postanowieniu nr [...] projekt budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem użytkowym i garażem nie zawiera elementów opisowych wskazujących na jego dostępność dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane do projektu budowlanego należy załączyć oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Możliwość wykonania zjazdu na drogę publiczną zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych potwierdzana jest przez zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej. Wśród dokumentów przedłożonych przez inwestora brak jest decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z działki zainwestowanej na ul. Małą. Organ wskazał również, iż kwestie związane z kompletnością złożonej dokumentacji projektowej zostały wskazane w punkcie 1 d postanowienia nr 72/2010. Do akt sprawy winny zostać załączone oryginały niezbędnych dokumentów bądź posiadające równoważną moc dowodową kopie dokumentów urzędowo potwierdzone za zgodność z oryginałem. Jakkolwiek w projekcie budowlanym na części dokumentów została przystawiona pieczęć "za zgodność z oryginałem", to jednak podpis przy niej jest nieczytelny - nie sposób zatem ustalić czy zgodność dokumentów z oryginałem potwierdziła osoba do tego uprawniona. Ponadto organ II instancji zwrocił uwagę, iż art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Planowana inwestycja zlokalizowana będzie na działce znajdującej się w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny i zespół budowlany ulicy [...] pod nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Na inwestora nałożony został obowiązek uzyskania zgody [...] Konserwatora Zabytków wymaganej na mocy art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jednakże nie został on wykonany. Odnosząc się do pozostałych żądań organu I instancji zawartych w postanowieniu nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, że organ ten nie wyjaśnił na jakiej podstawie żądał aktualizacji projektu budowlanego do aktualnie obwiązujących przepisów. Większość przepisów przejściowych wprowadzających zmiany w poszczególnych aktach prawnych - w tym do art. 34 ustawy Prawo budowlane - przewidują, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmian stosuje się przepisy dotychczasowe. Co za tym idzie organ odwoławczy zakwestionował wszystkie obowiązki odnoszące się do "zaktualizowanego" projektu budowlanego. Następnie Wojewoda podniósł, iż fakt, że przyłącza podlegają zgłoszeniu nie stoi na przeszkodzie by inwestor wnioskował o zatwierdzenie ich projektu wraz z przedkładanym projektem budynku w trybie pozwolenia na budowę. Podniósł także, że w projekcie budowlanym złożonym przez "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie zostało zawarte wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Oświadczenie to rozwiązywałoby również kwestię obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zgodności usytuowania projektowanego budynku z przepisami § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nałożonego w punkcie 2 postanowienia nr [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może zażądać przedłożenia stosownej analizy w celu udowodnienia przez inwestora spełnienia wymogów zawartych w § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i wskazał, iż przedłożone przez inwestora warunki, opinie i uzgodnienia muszą być ważne w dniu złożenia wniosku, gdyż inwestor nie może odpowiadać za przewlekłość postępowania prowadzącego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem nie jest możliwe żądanie ich aktualizacji w trakcie prowadzonego postępowania, o ile były ważne w dniu złożenia wniosku. Wskazane powyżej uchybienia organu I instancji nie miały jednak zdaniem Wojewody [...] wpływu na merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji i w związku z niedostosowaniem przez inwestora projektu do obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...], należało utrzymać w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. i Skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 98 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do usunięcia braków wniosku o pozwolenie na budowę. Argumentując skargę strona skarżąca wskazała m.in., że organ I instancji nakładając na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji złożonej przy wniosku z dnia 2 września 2004 r. wyznaczył termin w sposób niezgodny z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, bowiem termin wyznaczony przez organ I instancji już w chwili wydania postanowienia był terminem, w którym niemożliwe było usunięcie nieprawidłowości wskazanych przez organ. W konkluzji skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosło o uchylenie decyzji Wojewody [...] Nr [...] i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie jest zasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły w związku z tym skarga nie mogła być uwzględniona. Mając na uwadze zarzuty skargi przede wszystkim wskazać należy, iż sprawę administracyjną rozpoczyna prawidłowo złożony wniosek. Przepis art. 33 ustawy Prawo budowlane określa wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Do wniosku takiego należy załączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego - odpowiadającego warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 33 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ustawy Prawo budowlane), a także wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podstawową powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie, czy podanie (wniosek) jest kompletne w sensie formalnym, a więc czy spełnia ogólne wymagania tego rodzaju pism, wskazane w art. 63 k.p.a. W przypadku zaś, gdy podanie takie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ma obowiązek wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków. Jednocześnie, organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w razie stwierdzenia materialnoprawnych braków wniosku, określonych w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest w trybie art. 35 § 3 ustawy Prawo budowlane wezwać -postanowieniem- inwestora do usunięcia takich braków, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 232/06, LEX nr 204972; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/08, LEX nr 508414; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/08, LEX nr 509830; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 73/08, LEX nr 516088). Podkreślić trzeba, że termin określony w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. W orzecznictwie przyjmuje się, że termin ten ma charakter procesowy (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 45/08, LexPolonica 1960571; wyrok WSA w Krakowie z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 709/2005, LexPolonica 2023373; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt 907/09, LEX nr 553614). Właściwy organ określając w postanowieniu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, powinien mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Termin ten powinien być zatem ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 432/09, LEX nr 569143). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]-na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego- nałożył na inwestora obowiązek usunięcia do dnia 23 czerwca 2010 r., stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] czerwca 2010 r. Z akt sprawy wynika także, że pomimo nałożenia obowiązku inwestor nie dostosował dokumentacji projektowej do stanu spełniającego wymagania art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie dostrzec trzeba, że ww. postanowienie nie jest pierwszym skierowanym do inwestora w tej sprawie (w oparciu o ww. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Nadto, trzeba też zaznaczyć, iż sprawę zainicjował wniosek z 2 sierpnia 2004 r. Od tego czasu, właśnie z uwagi na braki wniosku o charakterze merytorycznym sprawa była dwukrotnie w pierwszej instancji zawieszana. O istniejących brakach i konieczności ich uzupełnienia organ dowiedział się ww. postanowieniem nie po raz pierwszy, świadomość ich istnienia miał i miał też świadomość konieczności ich usunięcia celem pozytywnego załatwienia dla niego sprawy. Dlatego też, w ocenie Sądu zasadne jest stwierdzenie Wojewody [...], że w przedmiotowej sprawie, nie można było uznać, iż inwestor nie miał czasu na skorygowanie materialnoprawnych braków wniosku o pozwolenie na budowę. Trafnie stwierdził organ II instancji, iż uchybienia w dokumentacji projektowej zostały wskazane inwestorowi już w uprzednio prowadzonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Pomimo faktu, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę to na inwestorze ciąży obowiązek przedłożenia kompletnej i sporządzonej zgodnie z przepisami dokumentacji projektowej, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], będąc świadome braków w dokumentacji nie podjęło działań mających na celu ich wyeliminowanie. Jednocześnie zaznaczyć w tym miejsc trzeba, iż inwestor w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował istnienia braków w dokumentacji załączonej do wniosku. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, inwestor także na etapie postępowania odwoławczego nie uzupełnił nieprawidłowości w złożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacji. Do czasu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, tj. do dnia [...] grudnia 2010 r. nie zostały uzupełnione braki, o których mowa w postanowieniu nr [...]. Nie przedłożono także żadnej dokumentacji, której wynikałoby, iż inwestor podjął działania zmierzające do uzupełnienia braków i skompletowania wniosku o pozwolenie na budowę. Jak już wskazano termin określony w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna, dlatego też inwestor mógł uzupełnić dokumentację zgodnie z postanowieniem nr [...] nawet na etapie postępowania odwoławczego, jednakże tego nie uczynił. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.