I SA/Wa 885/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B.F., B.M. i I.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B.F., B.M. i I.C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżących B.F., B.M. i I.C. po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zarząd Gminy W. [...], na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] przekazał w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w W. przy ul. [...] grunt, będący własnością Gminy Dzielnicy [...], położony w rejonie ulic [...]. Decyzja ta objęła m.in. działki nabyte aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1972 r. Rep. nr [...], obecnie oznaczone dz. ewid. nr [...] część i [...] z obrębu [...] oraz aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1975 r., obecnie oznaczona nr dz. [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. B.F., I.C. i B.M. – następcy prawni poprzednich właścicieli – zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy z dnia [...] grudnia 1991 r. w części dot. działek z obrębu [...] oznaczonych nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, upatrując rażące naruszenie prawa w pominięciu uprawnień poprzednich właścicieli, którzy w 1992 r. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ustawy o g.g. i w.n., nieprawidłowym zastosowaniu art. 80 ust. 2 i art. 88 tej ustawy, ponieważ działki w dacie decyzji nie były zabudowane, nieprawidłowym uzyskaniu przez Spółdzielnię pozwolenia na budowę osiedla, która nie miała prawa do gruntu, gdyż to należało do Dyrekcji [...], istotnych rozbieżnościach w powierzchni samych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] października 2008 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: [...]. Kolegium stwierdziło, że weryfikowana decyzja została wydana na wniosek z dnia 27 grudnia 1988 r. [...] Spółdzielni [...] o przekazanie terenu objętego decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. w użytkowanie wieczyste. Decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. Zarządu Gminy W. [...], przekazująca w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] z siedzibą przy ul. [...] w W., grunt będący własnością Gminy -Dzielnicy [...] w W. położony w rejonie ulic [...], wydana została na postawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który brzmiał: "Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste". Kolegium uznało, że w przypadku uwłaszczenia na podstawie ww. art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. również obowiązuje zasada dotycząca zakazu naruszenia przez uwłaszczenie praw osób trzecich, co oznacza, że uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. (OPS 15/98; ONSA 1999, nr 3, poz. 75), w której Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że jeżeli przed wszczęciem albo w toku postępowania uwłaszczeniowego poprzedni właściciel lub jego następca prawny zgłosi wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nieprzestrzeganie powyższej zasady i zakończenie postępowania uwłaszczeniowego ostateczną decyzją przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi powyższa sytuacja, bowiem – jak jednoznacznie wynika z akt sprawy – postępowanie o uwłaszczenie Spółdzielni, między innymi nieruchomościami, o zwrot, których ubiegają się wnioskodawcy, toczyło się na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zostało zakończone ostateczną decyzją Zarządu Gminy W. [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. – a więc przed dniem złożenia przez nich wniosku o zwrot nieruchomości. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 29 kwietnia 1992 r. (zgodnie z prezentatą Urzędu Dzielnicowego W. [...] ) – czyli po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu w wieczyste użytkowanie gruntu [...] Spółdzielni [...]. Z uwagi na powyższe brak było przeszkód do wydania kwestionowanej decyzji w dniu [...] grudnia 1991 r., gdyż ani w dacie wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego, ani w dacie wydania decyzji na rzecz S. nie toczyło się postępowanie z wniosku następców prawnych byłych właścicieli o zwrot tych nieruchomości. Twierdzenie zaś wnioskodawców, że organ winien był przed wydaniem decyzji przeprowadzić odrębne postępowanie mające na celu ustalenie, czy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nie zamierzają ubiegać się w przyszłości o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wobec niezłożenia przez nich stosownego wniosku w tym zakresie, uznać należy za nieuzasadnione i z całą pewnością wykraczające poza obowiązki organu administracji rozpatrującego wniosek [...] Spółdzielni [...]. Nie znajduje też potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym zarzut, iż zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy w dzierżawę wieczystą w drodze bezprzetargowej mogły być przekazane spółdzielniom działki tylko i wyłącznie zabudowane. W kwestionowanej decyzji omyłkowo powołano w jej podstawie prawnej i w uzasadnieniu art. 88a cyt. wyżej ustawy, co pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zarówno postępowanie uwłaszczeniowe jak i decyzję oparto o art. 80 ust. 2 tej ustawy, w którym ustawodawca przewidział możliwość uwłaszczenia posiadaczy gruntów, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej. Tak więc, w świetle powyższego, bezzasadny jest zarzut, iż skoro decyzja [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r., wydana została na rzecz Dyrekcji [...], to tylko ona mogła być jedynym dysponentem terenu, a nie [...] Spółdzielnia [...], która nigdy nie uzyskała prawa do gruntu. Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem rażącego naruszenia art. 23 ust. 4 cyt. ustawy, który dotyczy zasad ogólnych sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem nieruchomości, a zgodnie z którymi byli właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu lub ich spadkobiercy mają pierwszeństwo w ich nabyciu, gdyż artykuł ten nie dotyczy trybu załatwiania spraw przewidzianych w art. 80 ust. 2 i 3 ustawy. Kolegium uznało także, iż nie można stwierdzić, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odbiega znacząco swoją treścią od treści rejestru pomiarowego. Podnoszone przez wnioskodawców okoliczności występujących rozbieżności między rejestrem działek zawierających numerację, powierzchnię i obręby działek, a powierzchnią tych działek wykazaną w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] mogą stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją tą decyzją – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została utrzymana w mocy przez Kolegium w dniu [...] czerwca 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku stron. Organ nadzorczy podzielił w całości swe stanowisko zajęte w poprzednio wydanej decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.F., I.C. i B.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej wnosili o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono: 1) rażące naruszenie art. 47 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ prowadzący postępowanie, nie miał obowiązku poinformowania byłego właściciela o możliwości zwrotu zbędnej części nieruchomości, co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie; 2) rażące naruszenia przepisu art. 80 ust. 2 tej ustawy poprzez uznanie, że decyzja ustanawiająca użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni [...] nie naruszała praw osób trzecich oraz błędną wykładnię tego przepisu poprzez przyjęcie, że Spółdzielnia spełniała wszystkie przesłanki tego przepisu, pomimo że na dzień 1 sierpnia 1988 r. nie była w posiadaniu przedmiotowego gruntu; 3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że powołana w decyzji podstawa prawna rozstrzygnięcia, tj. art. 88a w miejsce art. 80 ust. 2 ustawy to pomyłka nie mająca wypływu na rozstrzygnięcie; 4) naruszenie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuwzględnienie w kwestionowanej przez skarżących decyzji właściwej numeracji działek ewidencyjnych zgodnie z operatem ewidencji gruntów na dzień [...] grudnia 1991 r.; 5) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która zawiera kwalifikowaną wadę prawną; 6) naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, 7) obrazę przepisów postępowania: art. 7, 8, 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz braku wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej. W uzupełnieniu skargi, pismem procesowym z dnia 19 listopada 2009 r. skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację w sprawie oraz podnieśli zarzut, iż organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 1991 r. nie był w tej sprawie właściwy do jej wydania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił przede wszystkim cele i zakres postępowania nieważnościowego - zasadniczo różne od celu postępowania zwykłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przysługujące skarżącym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – art. 69 ustawy o g.g.i w.n. – mimo jego niezgłoszenia do dnia wydania przez Zarząd Gminy W. [...] w dniu [...] grudnia 1991 r. ww. decyzji, stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia – z uwagi na "naruszenie praw osób trzecich". Zdaniem Sądu roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie, z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości (por. uchwała SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294; wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1652/06, z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1733/06, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 43/07, niepublikowane, treść [w:] Baza Orzeczeń NSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w pełni podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławcze przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, że uprawnienia dawnych właścicieli do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, o ile nie zostaną zgłoszone do dnia wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej (ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego) – nie stanowią negatywnej przesłanki uwłaszczenia. Klauzula "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do hipotetycznych praw, ale do praw ujawnionych (skonkretyzowanych). Zatem w przypadku, gdy ich źródłem mają być roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości, oznacza to konieczność wystąpienia przez osoby uprawnione w tym przedmiocie ze stosownym wnioskiem -najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej (ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego). Sąd przywołał również orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, w którym wbrew temu co twierdzą skarżący, powszechnie przyjmuje się, że dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. Zatem, naruszenie praw osób trzecich w rozumieniu ww. przepisu, a także oczywiście w ramach przepisu art. 80 ust 2 u.g.g.i w.n. będzie miało miejsce tylko wówczas, gdy do czasu wydania decyzji o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W. w rejonie ulic [...] skarżący zgłosili w jakikolwiek sposób roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której część wchodzi w skład działki podlegającej uwłaszczeniu. Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżących, organ orzekający w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie ma prawnego obowiązku badania, czy będący jego własnością wywłaszczony grunt, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela, co oznacza, że nie bada on również sposobu użycia tej nieruchomości w kontekście celu wywłaszczenia. Sąd podniósł, że w tym postępowaniu nie mogą być badane przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości (wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia) należą one bowiem do postępowania o zwrot nieruchomości, które jest postępowaniem odrębnym i które wszczęto dopiero z dniem zgłoszenia stosownego wniosku, tj. z dniem 29 kwietnia 1992 r. Poza tym, skoro wcześniej nie było wniosku o zwrot nieruchomości, to skarżący nie mogli być też stroną postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. Sąd wskazał, że organ jest zobowiązany jedynie w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony dopiero w dniu 29 kwietnia 1992 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odniosło się też do pozostałych zarzutów skarżących, prawidłowo uznając je za niezasadne, a Sąd w całości podzielił jego argumentację. Ponadto Sąd podniósł, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, aczkolwiek w decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. powołano także art. 88a tej ustawy. Jednakże oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu w trybie art. 88a następowało w formie umowy cywilnej, a nie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 maja 1998 r. sygn. akt I SA 2134/97, LEX nr 44499, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 9/99, OSNP 2000/9/340). Oznacza to, że skutek prawny decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni mógł powstać jedynie w wyniku zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy, który nadto w ust. 3 wyraźnie stanowił, że decyzja w sprawie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie przewidzianym w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, co oznacza, że decyzja o przekazaniu miała charakter konstytutywny (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1994 r. sygn. akt I SA 629/93). Zbędne powołanie się na art. 88a nie stanowi wady decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można podzielić poglądu, iż fakt, że Spółdzielnia przed 31 grudnia 1988 r. złożyła wniosek o uregulowanie stanu prawnego gruntów będących w jej posiadaniu, czynił niedopuszczalnym wydanie decyzji w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 80 ust. 2. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydanie decyzji w tej sytuacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Treść przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, że istotą przewidzianego w nim rozwiązania było uregulowanie stanów prawnych gruntów pozostających w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się tytułem prawnym do posiadanych gruntów. O tym, że decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 mogła być wydana zarówno w sytuacji niezłożenia wniosku, jak i w sytuacji, gdy wniosek został złożony, świadczy teza powołanego wyroku NSA z dnia 14 marca 1994 r. sygn. akt I SA 629/93, która brzmi: "Decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości może być wydana nawet bez wniosku dotychczasowego posiadacza nieruchomości". Nie bez znaczenia jest w tym względzie także fakt, że przepis art. 80 w jego pierwotnym brzmieniu (oznaczony wówczas jako art. 87) zawierał ust. 4 stanowiący, że posiadacze, o których mowa w ust. 2, którzy złożyli wnioski o przekazanie gruntu w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., są zwolnieni z pierwszej opłaty stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Zatem znaczenie okoliczności złożenia wniosku przed datą 31 grudnia 1988 r. sprowadzało się do kwestii opłat za użytkowanie wieczyste. Sąd nie uznał, że przy wydaniu powołanej decyzji doszło do naruszenia art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Jak słusznie podniosło Kolegium w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy, nie miały zastosowania przepisy art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, przewidziany w art. 47 ust. 4, dotyczył sytuacji zmiany celu korzystania z nieruchomości wywłaszczonej, a więc zmiany jakościowej w stosunku do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Jako niezasadny ocenił Sąd zarzut rażącego naruszenia art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez nieuwzględnienie pierwszeństwa byłych właścicieli w nabyciu przedmiotowej nieruchomości. Treść powołanego przepisu, jak i jego usytuowanie w systematyce ustawy wskazują jednoznacznie, że przewidziane w nim gwarancje nabycia nieruchomości w pierwszej kolejności przez byłych właścicieli dotyczyły transakcji dokonywanych w trybie tzw. "zwykłym", w odróżnieniu od szczególnego trybu uregulowania stanu prawnego gruntów przewidzianego w art. 80 ust. 2, nieuzależnionego od wyczerpania procedury przewidzianej w art. 23 ust. 1 (podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem i wywieszenie obwieszczenia na okres 6 tygodni w siedzibie organu). Przepis art. 80 ust. 2 odnosił się tylko i wyłącznie do posiadaczy nieruchomości i nie przewidywał pierwszeństwa byłych właścicieli w nabyciu prawa użytkowania wieczystego do gruntu w tym szczególnym trybie. Także, zdaniem Sądu, występujące rozbieżności między rejestrem działek zawierającym numerację, powierzchnię i obręby działek, a powierzchnią tych działek wykazaną w decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. nie są przesłanką do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mogą stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zarzut wydania decyzji przez organ nieuprawniony nie znajduje uzasadnienia, gdyż Zarząd Gminy W. [...] był właściwy do wydania przedmiotowej decyzji w dniu [...] grudnia 1991 r. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 7, 8, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. bowiem został zgromadzony i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Skargę kasacyjną, od powyższego wyroku, wniosła B.F.. Zaskarżając wyrok w całości, skarżąca oparła skargę kasacyjną o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego wyroku, mimo stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a i art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi będące wynikiem wadliwego wniosku, iż SKO w ramach postępowania nadzorczego prawidłowo ustaliło, iż organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny, a tym samym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, choć w toku postępowania administracyjnego, ani nadzorczego nie przeprowadzono dowodów na okoliczność posiadania w dniu 1 sierpnia 1988 r. przez [...] Spółdzielnię [...] gruntów objętych decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. wydaną przez Zarząd Gminy W. - [...]; 3) naruszenie art. 141 § 4 K.p.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez: – niewystarczające i ogólnikowe ustosunkowanie się do treści skargi w zakresie zarzutu art. 7 K.p.a, art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i 4 K.p.a. i zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. – brak wskazania, które z ustaleń faktycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd przyjął, które odrzucił lub pominął, – nieustosunkowanie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zawartego w skardze; co w konsekwencji prowadziło do niewyjaśnienia istoty sprawy; 4) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest wydanie decyzji w trybie przewidzianym tym przepisem, także wówczas, gdy strona wystąpiła przed dniem 31 grudnia 1988 r. z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, to jest złożyła wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniając każdy z podniesionych zarzutów stwierdzono m.in., że: 1) WSA nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. i do czego zobowiązywały go przepisy art. 134 i 135 tej ustawy, 2) błędnie Sąd uznał, że organ prawidłowo zebrał i wszechstronnie rozpatrzył materiał dowodowy, mimo iż nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, czy w dniu 1 sierpnia 1988 r. S. była posiadaczem gruntów, co stanowiło istotną okoliczność, zwłaszcza wobec braku w aktach jakichkolwiek informacji na tę okoliczność, sam fakt objęcia gruntów decyzją lokalizacyjną z [...] listopada 1971 r. nie jest zaś wystarczający, 3) błąd ten jawi się jako istotny zwłaszcza przy powołaniu w podstawie decyzji art. 88a ustawy – odnoszącego się do trybu umownego, co wzbudza wątpliwości co do legalności weryfikowanej decyzji, a mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji nadzorczej, 4) wadliwość uzasadnienia w aspekcie wymagań z art. 141 § 4 P.p.s.a. polega na braku odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi, w której na powyższe wady decyzji strony zwracały uwagę, 5) w konsekwencji wad proceduralnych Sąd nie dokonał właściwej kontroli decyzji nadzorczych SKO, bowiem nie można odtworzyć wszystkich przesłanek jakimi kierował się Sąd oddalając skargę. Zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. autor skargi kasacyjnej uzasadnił tym, iż zastosowano ten przepis mimo nieustalenia faktu posiadania gruntu przez Spółdzielnię w dniu 1 sierpnia 1988 r., a ponadto przepis ten odnosił się do tych posiadaczy, który do 31 grudnia 1988 r. nie złożyli wniosku o uregulowanie stanu prawnego gruntów. Spółdzielnia, która wcześniej złożyła taki wniosek z tego trybu regulacyjnego była wyłączona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia [...] wniosła o jej oddalenie zajmując takie stanowisko jak Sąd Wojewódzki i stwierdzając, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy chociaż nie wszystkie zamieszczone w niej zarzuty Sąd odwoławczy uznał za uzasadnione. I tak jako niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (zarzut podniesiony w pkt 1). Za zasadne uznał, Naczelny Sąd Administracyjny, zarzuty wskazane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Argumentując swoje stanowisko Sąd "odwoławczy" podniósł, że wychodząc z przesłanki materialnoprawnej należy stwierdzić, iż regulacji w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlegały te nieruchomości, których posiadacze w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., o uregulowaniu stanu prawnego. Posiadacze takich nieruchomości mogli w zależności od posiadanego statusu prawnego – otrzymać takie nieruchomości w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Dalej stwierdził, że podstawową przesłanką, którą ustawodawca zamieścił na początku przepisu, było posiadanie gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz brak legitymacji w postaci wymaganych dokumentów wykazujących władztwo do gruntu. Zasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zarzuca, iż ani organ prowadzący postępowanie nadzorcze, ani Sąd pierwszej instancji przyjmując stan posiadania przedmiotowych gruntów przez Spółdzielnię nie powołują się na konkretne dowody, wskazujące na taki stan faktyczny. Sąd podniósł, że akta postępowania zwykłego, zakończone decyzją Zarządu z dnia [...] grudnia 1991 r., jak również akta postępowania nadzorczego nie zawierają danych (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień pism itp.), na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 ab initio ustawy z 1985 r. Zdaniem Sądu, zasadnie strona skarżąca podnosi, że warunku takiego nie spełnia powołanie się na decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r., której adresatem była Dyrekcja [...] - zwłaszcza, iż ustawa stworzenie możliwości uregulowania stanu prawnego gruntu wiąże z datą 1 sierpnia 1988 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ten brak postępowania, odnosi się nie tylko do postępowania zwykłego, lecz także do postępowania nadzorczego, Brak ten niedostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji, stanowi istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), a w konsekwencji ważyć na ocenie, czy decyzja z [...] grudnia 1991 r. nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sad Administracyjny podniósł, że wadliwy sposób dokonania kontroli odzwierciedla także uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym pomimo podniesienia w skardze zarzutu nieudokumentowania stanu posiadania gruntów przez [...] Spółdzielnię [...], Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tej okoliczności, mającej istotne znaczenie. Potwierdza to zasadność zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administacyjny przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej). Nie uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego opisanego w pkt 4 skargi kasacyjnej. Z powyższych względów, uznając iż zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2009 r. Na rozprawie, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w dniu 20 lipca 2011 r. pełnomocnik uczestnika [...] Spółdzielni [...] w W. - radca prawny M.G. wniósł o oddalenie skargi oraz o dopuszczenie jako dowód w sprawie protokołów przekazania budynków i gruntów Osiedla [...] przez Dyrekcję [...] i zobowiązanie Prezydenta W. do przedłożenia tych dokumentów – na okoliczność wykazania posiadania spornej nieruchomości przez [...] Spółdzielnię [...]. Pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie powyższego wniosku. Wobec nieuwzględnienia wniosku pełnomocnika uczestnika i oddalenia go przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, radca prawny M.G. wniósł zastrzeżenie do protokołu rozprawy w trybie przepisu art. 105 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, niż te, których interpretacji dokonał Naczelny Sąd Administracyjny, lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., I FSK 294/05 LEX Nr 187537, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX Nr 167124). W sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpoznania Sądu nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających wyłączenie stosowania art. 190 p.p.s.a. Wpływu na zastosowanie tego przepisu nie ma również, zgłoszony na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. przez pełnomocnika uczestnika, wniosek dotyczący dołączenia do akt sprawy protokołów przekazania budynków i gruntów Osiedla [...] przez Dyrekcję [...], które to dokumenty miałby dopiero poszukiwać i gromadzić Sąd pierwszej instancji. Uwzględnienie powyższego wniosku prowadziłoby de facto do prowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym - co jest niedopuszczalne z uwagi na charakter tego postępowania jak i stan sprawy. Tak więc, rozpoznając sprawę ponownie, z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, skład orzekający ocenił, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] października 2008 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., zainicjowane zostało wnioskiem B.F., I.C. i B.M. - następców prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Zarządu Gminy W. [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Odmawiając, stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji dokonał jednak oceny przesłanek w warunkach niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Przede wszystkim w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone czy przedmiotowe działki były w posiadaniu przez [...] Spółdzielnię [...] w dniu 1 sierpnia 1988 r. Dokonując ponownej oceny zasadności wniesionej przez B.F., I.C. i B.M. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wobec treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca. sygn. akt I OSK 663/10 - uznał, że zarzut skargi polegający na naruszeniu art. 7,8, 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprowadzającego się do ustalenia czy [...] Spółdzielnia [...] była w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu przedmiotowych gruntów - podlega uwzględnieniu. W konsekwencji na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Posiadania gruntu nie można domniemywać, lecz winno ono być potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Dopiero po przeanalizowaniu tych kwestii możliwe będzie rozważenie, czy zaistniały przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu z dnia [...] grudnia 1991 r. Takich ustaleń organ rozpoznający wniosek następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości nie dokonał, a przynajmniej nie wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak również z akt sprawy przekazanych do sądu. Niewyjaśnienie zaś wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, pod względem okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla jej rozstrzygnięcia oraz naruszeniem norm zawartych w przepisach art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. zobowiązujących organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uwzględnienia tak zgromadzonego materiału przy ocenie udowodnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Naruszenie tych przepisów mogło mieć zaś wpływ na wynik sprawy, albowiem takie ustalenia stanu faktycznego w ww. zakresie oraz braki w materiale dowodowym, zdeterminowały w sposób bezpośredni treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględniając zastrzeżenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustali przede wszystkim czy, a jeśli tak to z jakich dokumentów wynika, iż przedmiotowe działki były w posiadaniu przez [...] Spółdzielnię [...] w dniu 1 sierpnia 1988 r. Odnosząc się zaś do zgłoszonego, przez pełnomocnika uczestnika postępowania na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 lipca 2011 r., zastrzeżenia w trybie art. 105 P.p.s.a., skład orzekający podnosi, iż nie uchybił przepisom postępowania oddalając tak skonstruowany wniosek dowodowy. Ponadto, na pełnomocniku spoczywa obowiązek wskazania na konkretny przepis, którego to uchybienie Sądu miałoby dotyczyć – czego pełnomocnik nie uczynił. Zdaniem Sądu, okoliczność podniesiona dopiero na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie niewątpliwie powinna być przedmiotem analizy w ponownym postępowaniu przed organem administracji. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, wobec wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga posiada usprawiedliwione podstawy i stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji ----------------------- 15