II OSK 2498/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 506/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 506/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sopocie, nakazał inwestorowi - [...] S.A. z siedzibą w S. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie, nadbudowie części budynku przy ul. [...] w S. związanych ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne na potrzeby lokalu nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania w miejsce uprzedniego inwestora [...] prawa do nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2008 r. repertorium A nr [...] nabyła [...] S.A. z siedzibą w S. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania inwestora - [...] S.A. w S. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw nałożenia na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych realizowanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. przy ul. [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Okręgowy zarzucając organom wydanie decyzji bez udziału właścicielki mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...]w S. I. R., z powodu przez stronę niezawinionego i wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80 poz. 903), jeżeli wyodrębnionych lokali jest więcej niż siedem, właściciele są zobowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty. W przedmiotowej sprawie sprawami Wspólnoty budynku przy ul. [...]w S. kieruje zarząd i do niego kierowane były wszelkie pisma. Organ odwoławczy dodał, że lokal mieszkalny nr [...] należący do I. R. zlokalizowany jest na parterze budynku, nie zaś w bezpośrednim sąsiedztwie robót budowlanych wykonywanych na poddaszu. Okoliczności te wskazują na brak po stronie I. R. przymiotu strony postępowania. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiot sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy I. R. była stroną postępowania administracyjnego w sprawie o nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że nawet w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić te osoby o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że nawet w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przy czym jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest okoliczność, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Z kolei pojęcie "interes prawny", użyte w art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (...) Uwzględniając niezwykłą różnorodność sytuacji prawnej jednostki ukształtowanej przepisami prawa administracyjnego, od chronionych Konstytucją praw politycznych i socjalnych do chronionych prawem budowlanym interesów osób trzecich, należy zadowolić się stwierdzeniem, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego (tak właśnie: Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska – Komentarz do art. 28 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu przed organami administracji to na nich właśnie spoczywa obowiązek ustalenia ewentualnych stron postępowania i rozstrzygnięcia o ich udziale w postępowaniu. Ewentualne wątpliwości rozstrzygać należy na korzyść strony. W wyroku z dnia 29 września 2010 r. NSA orzekł, iż "skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania" (LEX nr 668544). W świetle poczynionych ustaleń uznać należy za niezasadny zarzut Prokuratora Okręgowego o przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania bez udziału I.R. Wbrew twierdzeniu skarżącego organy podjęły niezbędne czynności w celu ustalenia statusu I. R. i swoje ustalenia uzasadniły w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80 poz. 903) jeżeli wyodrębnionych lokali, wraz z lokalami wyodrębnionymi jest więcej niż siedem, właściciele lokali są zobowiązania podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty. W przedmiotowej sprawie sprawami wspólnoty budynku przy ul. [...] w S. kieruje zarząd i do niego kierowane były wszelkie pisma. Organ wyjaśnił ponadto, że lokal mieszkalny nr [...] należący do I.R. zlokalizowany jest na parterze budynku, nie zaś w bezpośrednim sąsiedztwie robót budowlanych wykonywanych na poddaszu, co dowodzi właśnie braku przymiotu strony postępowania. Z akt sprawy wynika, że Zarząd Wspólnoty podjął działania w kierunku realizacji prac remontowych części wspólnej nieruchomości i temu celowi między innymi służyła uchwała członków Wspólnoty z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] wyrażająca zgodę na modernizację, przebudowę i nadbudowę lokalu mieszkalnego Nr 7 w budynku przy ul. [...]w S. (inwestor w zamian za odstąpienie powierzchni części strychu zobowiązał się przeprowadzić określone prace remontowe budynku na własny koszt). Zadysponowanie częścią wspólną przeznaczoną dla realizacji wyżej wymienionej inwestycji odbyło się zgodnie z treścią art. 23 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U.2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Podjęta została uchwała i mocą tejże uchwały inwestor uzyskał prawo do dysponowania częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane. Jakkolwiek prawo własności chroni właściciela lokali wyodrębnionych to sprawami wspólnoty mieszkaniowej (do których należy dbanie o właściwy stan techniczny części wspólnych budynku) kieruje zarząd i on też reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Ponieważ interesy właścicieli poszczególnych lokali mogą być rozbieżne w art. 25 ust. 1. ustawy o własności lokali przewidziano, iż właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Skarżąca skorzystała z takiej możliwości i uchwała Wspólnoty wyrażająca zgodę na opisaną powyżej przebudowę lokalu nr [...], została przez nią zaskarżona do sądu, który uznał iż została podjęta zgodnie z prawem. W toczącym się postępowaniu administracyjnym skarżąca nie posiadała, w przekonaniu Sądu, żadnego prawem chronionego, własnego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego, który dawałby jej możliwość udziału w przedmiotowym postępowaniu. Mieszkanie nr [...], należące do skarżącej, znajduje się na parterze budynku przy ul. [...], natomiast kontrolowana przez organy nadzoru budowlanego inwestycja realizowana jest w lokalu położonym na poddaszu. Obie nieruchomości oddzielone są przez dwie kondygnacje. W znajdujących się w aktach sprawy licznych pismach I. R. kierowanych do organów (np. pismo z dnia [...] listopada 2008 r., pismo z dnia [...] października 2007 r.) wskazuje ona na takie okoliczności jak pękanie tarasu, które miało miejsce w roku 2006, jego niewłaściwą naprawę w roku 2007, pękanie ścian w jej mieszkaniu i obsuwanie się skarpy, na której posadowiony jest budynek. Ponadto powstanie rysy na ścianie nośnej, szpary pomiędzy ścianą i podłoga w mieszkaniu nr. [...] przypisuje samowolnej budowie garażu, która dokonana została w 1978 r.. Dalsze uszkodzenie budynku nastąpiło, w przekonaniu skarżącej, w wyniku przebudowy mieszkania nr. [...] przeprowadzonej w 1979 r.. żadne ze wskazanych uszkodzeń nie mogło zatem powstać wskutek prac rozpoczętych w 2008 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na poczynieniu niemającego podstawy w aktach sprawy ustalenia, że oceniane przez organy nadzoru budowlanego roboty budowlane prowadzone w związku z przebudową budynku przy ul. [...] w S. rozpoczęto w 2008 roku; 2. naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na oddaleniu zasadnej skargi po błędnym przyjęciu, że działająca według art. 209 Kodeksu cywilnego właścicielka mieszkania nr [...] nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu organów nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w związku z przebudową budynku przy ul. [...]w S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie posiadała żadnego prawem chronionego, własnego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego, który dawałby jej możliwość udziału w przedmiotowym postępowaniu, było co najmniej przedwczesnym. Posiadanie takiego interesu prawnego można bowiem upatrywać, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji w posiadanym przez skarżącą prawie własności. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.05.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/10, LEX nr 676066, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2.12.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/08, LEX nr 558379). Wprawdzie zasadą jest występowanie w sprawach wspólnot mieszkaniowych – organów je reprezentujących, jednakże nie wyłącza to możliwości uzyskania przez właściciela lokalu (lokali) przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej tej wspólnoty w razie wykazania, że taki przymiot posiada i to niezależnie od występującej w jego imieniu wspólnoty. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2208/10) konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Nie jest słuszne stanowisko zgodnie z którym zawsze i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.) , co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z jej art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 905/08 niepubl.). Nie można zatem zaakceptować poglądu, wedle którego z kręgu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę należy z zasady i całkowicie wykluczyć właściciela lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie członkiem wspólnoty mieszkaniowej i współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Ponownie rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku winien zatem dokonać oceny czy skarżąca wykazała posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę ewentualną ingerencję podczas prac budowlanych w strukturę lokalu którego jest właścicielką, na którą to ingerencję skarżąca wskazywała w toku postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżąca w toku sprawy wskazywała bowiem na pękanie ścian w jej mieszkaniu i obsuwanie się skarpy na której posadowiony jest budynek, co może świadczyć o posiadaniu przez nią interesu prawnego, który jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej wynikałby z treści art. 209 kodeksu cywilnego. Skarżący kasacyjnie Prokurator trafnie również zarzucił, iż naruszenie przepisów postępowania polegające na ustaleniu, że oceniane przez organy nadzoru budowlanego roboty budowlane prowadzone w związku z przebudową budynku rozpoczęto w 2008 roku. Nawet jeśli początek prac budowlanych przypadałby na wskazany rok to okoliczność ta nie wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.