II OSK 1827/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 821/11 w sprawie ze skargi R.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1551/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.S. na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., nr CXV/1551/10, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" (Dz.Urz. Woj. Mał. Nr 603, poz. 4785). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia 3 listopada 2010 r. Rada Miasta Krakowa przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej: naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego uniemożliwiające mu korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jego uprawnienia nie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa; naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed dnia 21 października 2010 r. nadanego ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami uchwały Rady Miasta Kraków numer nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krakowa oraz naruszenie § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) poprzez zastosowanie oznaczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości nieprzewidzianego w tym akcie prawnym. Skarżący wskazał, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały teren, na którym znajdują się należące do niego działku (nr 1, 2, 3, 4 obręb [...] Podgórze) oznaczony został symbolem 5 ZP i 7ZPn, czyli tereny zieleni urządzonej i tereny zieleni publicznej niskiej, co wyklucza jakiekolwiek nowe zainwestowanie poprzez lokalizację zabudowy kubaturowej. Skarżący podkreślił, że jest to jednoznaczna ingerencja w uprawnienia właściciela nieruchomości, gdyż uniemożliwia mu zagospodarowanie jego działek w sposób przez niego oczekiwany. Ponadto podniósł, że w zaskarżonej uchwale dokonano zmiany przeznaczenia terenów ujętych w Studium jako tereny zieleni publicznej. W treści uchwały tereny te oznaczono jako działki pod zabudowę jednorodzinną oraz jako tereny zabudowy wielorodzinnej, co stanowi nie tylko naruszenie norm planistycznych, ale także podstawowej zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 Konstytucji RP. Organ administracji publicznej w sposób niedozwolony i uznaniowy dokonał bowiem ingerencji w prawo własności skarżącego, pozbawiając go możliwości zabudowy na niewielkiej części jego nieruchomości, podczas, gdy dla innych terenów dokonał swoistego wyjątku dopuszczając na terenach zieleni publicznej zabudowę wielorodzinną. Skarżący wskazał także, że kształt należących do niego działek umożliwia ich zagospodarowanie bez szkody dla krajobrazu oraz ochrony przyrody, a w szczególności dla obszarów szczególnej ochrony cennych siedlisk roślin i zwierząt, uzupełniając i domykając jednocześnie już istniejącą formę zagospodarowania sąsiadujących terenów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wskazała, że określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II", dla nieruchomości stanowiących własność skarżącego, pod tereny zieleni publicznej (5ZP) oraz tereny zieleni publicznej niskiej (7ZPn) było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej dla tego obszaru. Ustalone oznaczenie dla tego terenu jest wynikiem występujących uwarunkowań, a także wiążących zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Ponadto teren 5ZP i 7ZPn stanowi jeden z elementów ukształtowanego ciągu zieleni publicznej na bazie obszarów przyrodniczo najcenniejszych, niezbędnych dla zachowania równowagi ekosystemu miasta. W obszarze objętym planem, opracowanie pt. "Mapa roślinności rzeczywistej Miasta Krakowa" wyróżnia się występowanie cennych fragmentów zbiorowisk roślinnych. Tereny wyznaczone w projekcie planu w formie ciągu zieleni publicznej opracowanie to kwalifikuje pod względem walorów przyrodniczych jako najwyższe, wysokie i cenne. W tego typu terenach występują siedliska i rośliny podlegające ochronie. Podniosła także, że wskazana przez skarżącego niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium, w zakresie wyznaczenia w tym planie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną bądź wielorodzinną z usługami jest niezgodnością pozorną, gdyż wyznaczone w planie tereny 3 MWU i 4 MWU odpowiadają terenom, dla których w Studium wskazuje jako główną funkcję zagospodarowania zabudowę usługową, jednakże w dokumencie Studium jednoznacznie wskazano, iż ustalenie przeznaczenia w planie dla terenów oznaczonych symbolem UC winno polegać na uzupełnieniu funkcji usługowej funkcją mieszkaniową. Przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, wynika zatem z kierunków zagospodarowania tych terenów, wskazanych w Studium. Organ podkreślił również, że zgodnie z § 9 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Organ planistyczny dokonał uzupełnienia katalogu ustalonych rozporządzeniem oznaczeń, co spowodowane było koniecznością odwzorowania stanu faktycznego, ułatwiającego posługiwanie się adresatom zapisami postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno tekst, jak i rysunek planu, w sposób jednoznaczny wydzielają obszary o odmiennych przeznaczeniach. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1381/11 stwierdzający brak istotnego naruszenia trybu przygotowania zaskarżonej uchwały oraz jej zgodność z zasadami sporządzania planu jest dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę wiążący w zakresie oceny procedury i zasad uchwalenia planu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreślił, że istniejące uwarunkowania na terenie obejmującym m.in. działki skarżącego, jak i zapisy obowiązującego studium, przesądziły, iż dla terenów, o których mowa w skardze zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie środowiska i jest zgodne ze Studium. Tym samym wskazany i uzasadniony został interes publiczny, ze względu, na który nie dopuszczono na tym terenie możliwości zabudowy. Stwierdził także, że prawo zabudowy nie jest podstawowym elementem prawa własności. Skarżący, nabywając działki bez takiego prawa, mógł liczyć się z tym, że nadal nie będą mogły zostać zabudowane. Zdaniem Sądu, organy gminy nie przekroczyły przysługującego im władztwa planistycznego tylko, dlatego, iż uznały za celową ochronę tego obszaru, a nie umożliwiły zagospodarowania działek w sposób planowany przez skarżącego. Sąd uznał również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z zapisami studium odnośnie działek skarżącego, a przeznaczenie sąsiednich działek w zaskarżonej uchwale – ze względu na zakres przedmiotowej kontroli – nie może być przedmiotem analizy i oceny. Jednakże samo sąsiedztwo działek o innym przeznaczeniu (dopuszczającym np. prawo ich zabudowy) nie może uzasadniać naruszenia zasady równości, skoro ich położenie, kształt, a przede wszystkim kierunki ich zagospodarowania określone w studium są całkiem różne. Sąd uznał także, że Rada Miasta Krakowa miała prawo do rozszerzenia podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów planu można jednoznacznie odczytać przeznaczenie terenu, a określone na terenie funkcje nie stanowią funkcji rozłącznych czy sprzecznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.S., domagając się uchylenia zakażonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisu art. 170 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy z powołaniem się na wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2011 r. w sytuacji, w której prawomocność wskazanego wyżej wyroku nie została stwierdzona w dniu orzekania w niniejszej sprawie, oraz w którym to wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie orzekł o zgodności zaskarżonej uchwały z zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto w sytuacji w której w sprawach nie zachodziła tożsamość, której wymaga art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed dnia 21 października 2010 r. nadanego ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sytuacji, w której zaskarżony akt prawa miejscowego narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wymaganej przepisami prawa zgodności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i naruszenie zasady równości obywateli przed prawem oraz zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne poprzez odmowę weryfikacji dokonanego przez organ administracji publicznej odejścia od przewidzianego w studium kierunku zagospodarowania w przypadku działek sąsiadujących w stosunku do nieruchomości skarżącego z jednoczesną odmową zmiany ustaleń planu miejscowego w stosunku do przewidzianego w studium kierunku zagospodarowania w zakresie działek, których właścicielem jest skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W jej treści skarżący nie ponowił już zarzutu o naruszeniu przysługującego gminie "władztwa planistycznego" przez przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należących do niego nieruchomości na cele związane z urządzeniem zieleni publicznej, lecz podniósł zarzut naruszenia art. 170 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez odwołanie się do ustaleń i ocen zawartych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II Kr 1381/11. Skarżący zarzucił, iż wyrok ten w dniu wyrokowania w niniejszej sprawie nie był jeszcze prawomocny i dotyczył innej sprawy, dlatego nie może zawierać wiążących ustaleń dla wyniku obecnie prowadzonego postępowania. W tej sytuacji – zdaniem skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie jest związany ustaleniami tamtego wyroku i samodzielnie powinien był ocenić, czy w toku postępowania dotyczącego stworzenia kwestionowanego planu doszło do naruszenia procedury planistycznej i zasad sporządzania planu miejscowego. W kwestii tej należy stwierdzić, że przedmiotem postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1381/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zakończonej wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. było również żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kliny Gadomskiego II". Wymienionym wyrokiem Sąd skargę na tę uchwałę oddalił i wyrok ten uprawomocnił się w dniu 17 lutego 2012 r., a więc przed wydaniem wyroku w rozpoznawanej obecnie sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną nie zauważył, że zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Jak bowiem szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 i postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09, zawierających wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, "powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zastosował się do wskazanych wyżej zasad, badając sprawę w granicach określonych indywidualnym interesem skarżącego i uznając, iż jest związany wcześniejszym, prawomocnym wyrokiem w zakresie ocen odnoszących się do praw i obowiązków ogółu adresatów planu. Dlatego należy uznać, iż nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów art. 170 i 134 p.p.s.a., które w sprawie nie miały zastosowania. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały przez brak zgodności tej uchwały z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Polega ona – zdaniem skarżącego – na tym, iż tereny określone w planie symbolami 3 MWU i 4 MWU zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, mimo iż w studium wyznaczono im funkcję głównie usługową. Wiąże się z tym zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do zaskarżenia uchwały organu gminy przez obywatela w zakresie jego indywidualnego interesu prawnego. Przepis ten stanowi bowiem, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone tą uchwałą może ją zaskarżyć do sądu. Skarżący jest właścicielem działek położonych w granicach obszaru oznaczonego na planie symbolami 5ZP i 7ZPn, kwestionuje natomiast przeznaczenie obszaru oznaczonego symbolami 3 MWU i 4 MWU, do którego nie ma żadnego prawa. Trafnie więc Sąd I instancji ustalił, że ze względu na zakres kontroli prowadzonej w niniejszej sprawie przeznaczenie tego obszaru nie może być przedmiotem analizy i oceny. Nietrafny jest też zarzut nierównego traktowania mieszkańców, skoro posiadając grunty o różnych cechach (położenie, przeznaczenie w studium, itd.) nie mogą oni być w identycznej sytuacji. W końcu należy stwierdzić, iż w sprawie zostało wykazane, że przeznaczenie gruntów oznaczonych symbolami 3 MWU i 4 MWU nie jest sprzeczne z ustaleniami studium. Dlatego na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.