II GSK 2348/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 264/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt: VIII SA/Wa 264/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. K. (skarżącego) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekającą o skreśleniu z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, dalej jako: "p.r.d."), orzekł o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów nauki jazdy oraz o unieważnieniu legitymacji instruktora, a także anulowaniu numeru uprawnienia. Organ wskazał na warunki prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przez przedsiębiorcę. Po zweryfikowaniu dowodów w sprawie, zwłaszcza zeznań strony i świadka, organ stwierdził, że A. K. prowadził szkolenie praktyczne poza ośrodkiem szkolenia kierowców. Wskazano, że instruktor prowadził działalność gospodarczą w tym zakresie, lecz nie tylko nie złożył wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, ale również nie spełniał warunków prowadzenia tej działalności, gdyż nie posiadał na terenie miasta R. warunków lokalowych i placu do wykonywania manewrów. Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r., w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.) szkolenie osób ubiegających się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami może prowadzić przedsiębiorca, który posiada w zakresie warunków lokalowych - co najmniej jedną salę o powierzchni nie mniejszej niż 25 m2 (pkt 1 lit. b). Dalej w rozporządzeniu mówi się o utwardzonym placu manewrowym o powierzchni co najmniej 120 m2 przy szkoleniu w zakresie prawa jazdy kategorii B (pkt 2 lit. a). Z art. 102 ust. 1 pkt 1 p.r.d. wynika, że szkolenie osoby ubiegającej się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym albo tramwajem prowadzone jest w formie kursu - w ośrodku szkolenia kierowców. Przedsiębiorca przy udziale instruktora lub samemu będąc instruktorem nauki jazdy może prowadzić szkolenie wyłącznie w ośrodku szkolenia kierowców (§ 3 ust. 2 rozporządzenia ). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przywołał art. 107 ust. 1 pkt 4 p.r.d. , zgodnie z którym starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) skreśla instruktora z ewidencji, jeżeli instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. W ocenie organu w przedmiotowym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. zarzucił organowi bezpodstawne uznanie, że dopuścił się on rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Rozstrzygając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów nauki jazdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podniosło, że to skarżący oświadczył, że jako przedsiębiorca posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej, pojazd przystosowany jest do nauki jazdy, zaś zawód instruktora nauki jazdy wykonuje w ramach własnej działalności gospodarczej, natomiast nie jest i nie był zatrudniony w ośrodku szkolenia kierowców. Podał, że nie wiedział, iż instruktor nauki jazdy może szkolić jedynie w ośrodku szkolenia kierowców. Jednocześnie żaden przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców nie zlecał mu prowadzenia szkoleń kandydatów na kierowców. W ocenie organu odwoławczego skarżący w sposób rażący naruszył przepisy w zakresie szkolenia kierowców, bowiem nie był wpisany do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, w związku z czym nie mógł on prowadzić szkolenia kierowców. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący zarzucił naruszenie przepisów: art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, 78 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym uznaniu, że skarżący dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Dodatkowo sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 107 ust. 1 pkt 4 p.r.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że skarżący dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie dokonały wyjaśnienia, na czym polegało rażące naruszenie przez niego przepisów w zakresie prowadzenia szkolenia. Organ odwoławczy nie odróżnia pojęć "rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia" od "rażącego naruszenia przepisów regulujących warunki wykonywania działalności gospodarczej". Wykonywanie działalności regulowanej bez wpisu do rejestru takiej działalności stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności regulowanej, będące materialną przyczyną wydania decyzji przez organ prowadzący rejestr. Ustawodawca w art. 107 ust. 1 pkt. 4 p.r.d. nie wskazał w sposób enumeratywny przypadków rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Z pewnością chodzi w tym przepisie o takie naruszenia, które mają charakter jaskrawy. Wykładni tego przepisu nie można dokonywać w sposób rozszerzający. W ocenie strony uchybienie formalne związane z zaniechaniem złożenia wniosku o wpis do rejestru działalności regulowanej nie mieści się w kategorii naruszenia przepisów w zakresie prowadzenia szkolenia. Dodatkowo skarżący podniósł, że nie złożył wniosku o wpis do działalności regulowanej tylko dlatego, że został mylnie pouczony przez pracownika Urzędu Miejskiego w R., że nie ma takiego obowiązku. Składając wszystkie niezbędne dokumenty do wpisu przy rozpoczęciu wykonywania działalności gospodarczej działał w usprawiedliwionym przekonaniu, że wpis do właściwego rejestru zostanie dokonany automatycznie przez Urząd Miejski w R. Nadto organ administracyjny nie poczynił ustaleń, czy skarżący spełnił wszystkie warunki związane z prowadzeniem ośrodka szkolenia kierowców, w tym lokalowe i inne. Z oświadczeń składanych w toku postępowania wynika, że skarżący na terenie miasta K. posiada odpowiednie warunki lokalowe oraz plac manewrowy przystosowany do prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożył jako załącznik do protokołu umowę najmu części powierzchni użytkowej. Skarżący oświadczył, iż oryginał przedstawił w Urzędzie Komunikacji w dniu wezwania. Oświadczył, że nie odbierał żadnego potwierdzenia dokumentu w związku ze złożeniem umowy najmu. Wskazując na motywy oddalenia skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie podważa ona legalności zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie administracyjne i nie zachodzą zarzucone w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. W ocenie WSA fakt, że skarżący jako instruktor (czemu nie zaprzecza) prowadził szkolenie z zakresu praktycznej nauki jazdy osoby nie posiadającej prawa jazdy – poza ośrodkiem szkolenia kierowców, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia w rozumieniu art. 107 ust. 1 pkt 4 p.r.d. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że dopuścił się on jedynie uchybienia formalnego, polegającego na zaniechaniu złożenia wniosku o wpis do rejestru działalności regulowanej. Za bezpodstawne uznał również Sąd twierdzenia o posiadaniu przez skarżącego placu manewrowego w K. i nie dokonaniu przez organy ustaleń w zakresie posiadania bazy szkoleniowej. W toku postępowania organ ustalił, że siedziba działalności gospodarczej skarżącego stanowi jednocześnie jego miejsce zamieszkania, ustalił pojazd, którego używał do działalności, a innych wniosków dowodowych, w tym dotyczących istnienia bazy w K. nie zgłaszał. Nie zachodzą także zarzucone naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem WSA organy administracji mają obowiązek w tego rodzaju przypadkach eliminować nieuczciwych instruktorów, którzy w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami usiłują prowadzić szkolenie osób ubiegających się o prawo jazdy – narażając ich i innych użytkowników ruchu publicznego na niebezpieczeństwo w zakresie życia, zdrowia i mienia. W ocenie Sądu I instancji nie może mieć wpływu na zmianę oceny kwalifikacji nieprawidłowości, jakich dopuścił się skarżący w zakresie prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o prawo jazdy przedłożona na rozprawie kserokopia umowy najmu powierzchni użytkowej. Potwierdza ona jedynie tytuł prawny skarżącego do korzystania z lokalu użytkowego i placu utwardzonego, nie powoduje jednak, że skarżącego można uznać za przedsiębiorcę prowadzącego regulowaną działalność gospodarczą w formie ośrodka szkolenia kierowców w rozumieniu art. 103 ust. 1 p.r.d. Na przedstawiony wyżej wyrok strona, działając za pośrednictwem pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wskazał, powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 107 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ) poprzez nietrafne przyjęcie, że prowadzenie szkolenia z zakresu praktycznej nauki jazdy osoby nie posiadającej prawa jazdy - poza ośrodkiem szkolenia kierowców przez przedsiębiorcę nie posiadającego wpisu do rejestru działalności regulowanej stanowi rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia w rozumieniu zarzucanego przepisu. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości z uwagi na brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, zaniechanie poczynienia przez organy administracyjne I i II instancji ustaleń czy skarżący posiadał ośrodek szkolenia kierowców w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy ten ośrodek musiał być położony na terenie miasta R., czy A. K. spełniał ustawowe przesłanki w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, posiadania odpowiednich warunków lokalowych i placu manewrowego oraz czy szkolenie uzupełniające, które prowadził skarżący dla kursantki M. B. musiało odbywać się w ośrodku szkolenia kierowców czy też na wniosek kursanta mogło odbywać się w innym miejscu, tj. na terenie miasta R.; zaniechanie objęcia oceną części materiału dowodowego, tj. protokołu przesłuchania strony z dnia 6 września 2010 r. oraz umowy najmu części powierzchni użytkowej z dnia 27 maja 2009r. z treści których wynika, że skarżący posiadał ośrodek szkolenia kierowców w lokalu użytkowym położonym na terenie K. (poza siedzibą działalności przy ul. N. w R.), brak wyjaśnienia czy kontrola dokonana w dniu 24 sierpnia 2010 r. przez funkcjonariuszy Policji z Komendy Miejskiej w R. została przeprowadzona prawidłowo, czy w przypadku ujawnienia braku wpisu skarżącego do rejestru działalności regulowanej oraz wystąpienia wątpliwości w przedmiocie prawidłowości prowadzenia szkoleń przez skarżącego organ I instancji nie miał obowiązku przed wydaniem decyzji o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów nauki jazdy przeprowadzić nadzór jego działalności zgodnie z treścią art. 108 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w przypadku ujawnienia nieprawidłowości zastosować środki nadzorcze wskazane w art. 108 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy. Przez zaniechanie wyjaśnienia tych wątpliwości Sąd I instancji przyjął jako własne błędne ustalenia faktyczne organu administracyjnego, że skarżący prowadził szkolenia praktyczne poza ośrodkiem szkolenia kierowców; które to uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w przypadku poczynienia prawidłowych ustaleń oraz usunięcia wskazanych wyżej wątpliwości, rozstrzygnięcie WSA w W. mogłoby ulec zmianie na korzyść A. K. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy nie wyjaśniły czy skarżący spełniał poza brakiem wpisu do rejestru działalności regulowanej ustawowe warunki niezbędne do prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Skarżący podał, że w dniu kontroli spełniał wszystkie niezbędne warunki do prowadzenia szkoleń. Sąd administracyjny nie objął oceną części materiału dowodowego w postaci protokołu przesłuchania strony z dnia 6 września 2010 r. oraz umowy najmu części powierzchni użytkowej z dnia 27 maja 2009 r. z treści których wynika, że skarżący posiadał ośrodek szkolenia kierowców w lokalu użytkowym położonym na terenie K. (poza siedzibą działalności przy ul. N. w R.). Strona podniosła, że w świetle obowiązujących przepisów regulujących prowadzenie szkoleń brak jest wymogu posiadania ośrodka szkolenia kierowców na terenie województwa, w którym znajduje się siedziba przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkoleniowy. Wskazany w ewidencji działalności gospodarczej adres skarżącego, ul. N. w R. stanowił siedzibę przedsiębiorstwa. W lokalu tym skarżący przechowywał dokumentację związaną z prowadzeniem działalności. Skarżący za bezpodstawne uznał ustalenia, że prowadził szkolenia praktyczne dla kursantki M. B. poza ośrodkiem szkolenia kierowców. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 24 sierpnia 2010 r. prowadził szkolenia uzupełniające dla wymienionej kursantki, która posiadała ukończone szkolenie podstawowe dla kategorii B prawa jazdy w innym ośrodku nauki jazdy, zaś u skarżącego pobierała naukę praktyczną. Na jej wniosek zajęcia praktyczne odbywały się na terenie miasta R. zgodnie z potrzebami kursantki, a nie na placu manewrowym. Przepisy dotyczące szkolenia uzupełniającego nie przewidują wymogu prowadzenia tych szkoleń na terenie ośrodka szkolenia kierowców, jak w przypadku warunków określających sposób prowadzenia szkolenia podstawowego, które musi odbywać się na placu manewrowym. W konsekwencji prowadząc szkolenie uzupełniające skarżący nie naraził kursantki na żadne negatywne konsekwencje związane z brakiem uznania prawidłowości jej nauki. Z tych też względów nie sposób zgodzić się z oceną Sądu, że skarżący jako nieuczciwy instruktor usiłował prowadzić szkolenie osób ubiegających się o prawo jazdy, narażając ich i innych użytkowników ruchu publicznego na niebezpieczeństwo w zakresie życia, zdrowia i mienia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny podobnie jak organy obu instancji, nie poczynił żadnych ustaleń czy brak wpisu skarżącego do rejestru działalności regulowanej był wynikiem nie spełnienia wymogów skarżącego do jego uzyskania, czy stanowił jedynie uchybienie formalne stanowiące zwykłe niedopatrzenie skarżącego. Skarżący poza zaniechaniem złożenia wniosku o wpis do właściwego rejestru działalności regulowanej spełnił wszystkie wymogi do prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, co wynikało z przedstawionych przez niego dokumentów. Uchybienie, którego dopuścił się skarżący miało charakter formalny i podlegało uzupełnieniu przez wezwanie skarżącego do jego usunięcia. Strona w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że o braku wpisu do rejestru działalności regulowanej uzyskała wiedzę w dniu 24 sierpnia 2010 r. w trakcie przeprowadzonej kontroli. Po tym zdarzeniu skarżący próbował złożyć wniosek o dokonanie wpisu jego działalności do rejestru, jednak wniosek ten nie został przyjęty przez pracowników Urzędu Miejskiego w R. jako spóźniony. Skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] w sprawie zakazu wykonywania mu działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przez okres 3 lat została uchylona decyzją SKO w R. z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...]. Na mocy tej decyzji postępowanie w sprawie zakazania skarżącemu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców zostało prawomocnie umorzone z powodu braku przesłanek wynikających z art. 104 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. SKO w R. stwierdził, że prowadzenie ośrodka szkolenia kierowców bez uzyskania wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej nie stanowi rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, które to uchybienia zostały enumeratywnie wyliczone w art. 104 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W związku z powyższym skarżący złożył wniosek o dołączenie do postępowania ww. decyzji SKO w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. na okoliczność jej treści. Zdaniem skarżącego w postępowaniu nie zostało wyjaśnione czy kontrola dokonana w dniu 24 sierpnia 2010 r. przez funkcjonariuszy Policji z Komendy Miejskiej w R. została przeprowadzona prawidłowo, czy w przypadku ujawnienia braku wpisu skarżącego do rejestru działalności regulowanej oraz wystąpienia wątpliwości w przedmiocie prawidłowości prowadzenia szkoleń przez skarżącego organ I instancji nie miał obowiązku przed wydaniem decyzji o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów nauki jazdy przeprowadzić nadzór jego działalności zgodnie z treścią art. 108 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w przypadku ujawnienia nieprawidłowości zastosować środki nadzorcze. Celem przeprowadzonej w dniu 24 sierpnia 2010 r. kontroli było nie sprawdzenie prawidłowości prowadzonych przez stronę szkoleń, lecz świadome wyeliminowanie go z rejestru instruktorów nauki jazdy. Z akt sprawy wynika, że kontrola ta odbyła się na pisemny wniosek Urzędu Miejskiego w R. i została zlecona po tym, jak organ I instancji wystąpił z zapytaniem czy skarżący został wpisany do rejestru działalności regulowanej. Skarżący nie zgodził się z oceną, że prowadząc szkolenia dla kandydatów na kierowców bez wymaganego wpisu do rejestru dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia w rozumieniu art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustawodawca w ww. przepisie nie wskazał w sposób enumeratywny przypadków rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Konkludując skarżący stwierdził, że nie naruszył żadnych przepisów w zakresie szkolenia kierowców, tym bardziej w sposób rażący, a prowadząc szkolenia praktyczne posiadał on ośrodek szkolenia kierowców, pod którym to pojęciem należy rozumieć odpowiednie warunki lokalowe i dydaktyczne niezbędne do wykonywania obowiązków instruktora nauki jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne skonstruowane przez autora skargi kasacyjnej pozwalały na pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Należy jednak uznać je za niezasadne i w konsekwencji tej konstatacji za niepozwalające na wzruszenie orzeczenia Sądu I instancji. W orzecznictwie NSA podkreślono, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W zakresie podstawy kasacyjnej pomieszczonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, autor skargi powołał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa w związku ze stwierdzeniem, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości ze względu na brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie przez organy obu instancji ustaleń, czy skarżący posiadał ośrodek szkolenia kierowców, czy ośrodek musiał być położony na terenie R., czy skarżący spełniał ustawowe przesłanki w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców: posiadanie odpowiednich warunków lokalowych i placu manewrowego oraz inne związane ze szkoleniem kursantki M. B. W okolicznościach faktycznych sprawy za niewiarygodne należy uznać twierdzenie skarżącego, że posiadał stosowny lokal i plac manewrowy do nauki jazdy. Skarżący nie stwierdził tego w toku postępowania administracyjnego. Umowę najmu lokalu i placu manewrowego przedstawił na rozprawie przed Sądem I instancji. W odwołaniu od decyzji skarżący nie wspomniał, że posiada stosowny lokal służący do zajęć teoretycznych oraz plac manewrowy do praktycznej nauki jazdy. W decyzji organu pierwszej instancji organ zaś wprost stwierdził, że skarżący nie posiada warunków lokalowych i placu do wykonywania manewrów na terenie miasta R. W odwołaniu skarżący sam też te stwierdzenia organu zawarte w decyzji przywołuje. W przekonaniu Sadu, gdyby rzeczywiście skarżący dysponował stosownym lokalem i placem manewrowym nawet w innej miejscowości w K., to wskazałby to w treści odwołania. Doświadczenie życiowe i zasady logiki wskazują, że jeśli czyni się komuś zarzut, że nie spełnia on warunków przewidzianych w ustawie, a mianowicie nie posiada stosownego lokalu do zajęć teoretycznych i placu manewrowego do zajęć praktycznych, to w przypadku odmiennego stanu faktycznego taka osoba natychmiast to kwestionuje. Twierdzi w sposób zdecydowany, że spełnia te warunki, posiada lokal i plac. Wprawdzie w innej miejscowości dysponuje tymi obiektami, ale je posiada i co najważniejsze wykorzystuje je w prowadzonej działalności. Prowadzi zajęcia teoretyczne oraz szkoli praktycznie w zakresie podstawowych manewrów wykonywanych samochodem na placu do tego typu działań odpowiednio przygotowanym i przeznaczonym. Ponadto wskazać należy, że skarżący w złożonym środku zaskarżenia kierowanym do organu II instancji podnosi, że samo naruszenie warunków nie uzasadnia wniosku o rażącym naruszeniu prawa. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że gdyby skarżący rzeczywiście posiadał stosowny lokal i plac manewrowy w K., to nie pisałby w odwołaniu o naruszeniu warunków. W ocenie Sądu kasacyjnego treść odwołania przekonuje, że skarżący pisząc odwołanie zdawał sobie sprawę z faktu, że nie spełnia warunków ustawowych. Mając zatem na względzie powyższe, twierdzenia strony dotyczące spełnienia przez nią warunków normatywnych odnoszących się do prowadzenia szkolenia nauki jazdy w ramach ośrodka szkolenia kierowców, należy uznać w okolicznościach faktycznych sprawy za niewiarygodne. W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej u.p.r.d., poprzez nietrafne przyjęcie, że prowadzenie szkolenia z zakresu praktycznej nauki jazdy osoby nieposiadającej prawa jazdy – poza ośrodkiem szkolenia kierowców przez przedsiębiorcę nieposiadającego wpisu do rejestru działalności regulowanej, stanowi rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia w rozumieniu zarzucanego przepisu. Powołany przepis stanowi, że starosta skreśla instruktora z ewidencji, jeżeli instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Wskazana regulacja odnosi się zatem do rażącego naruszenia prawa w zakresie szkolenia kierowców, czyli do naruszenia przepisów oczywistych w swej treści. Naruszenie prawa będzie miało cechę rażącego naruszenia w rozumieniu art. 107 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d., gdy działania instruktora nauki jazdy będą stały w jednoznacznej opozycji do treści obowiązujących regulacji prawnych w zakresie szkolenia kierowców. Inaczej rzecz ujmując będą stanowiły zaprzeczenie treści obowiązującej regulacji prawnej. Podkreślenia wymaga to, że regulacja ta odnosi się do przepisów w zakresie szkolenia, a nie do samych czynności szkolenia, czyli działań faktycznych. Nie jest to zatem regulacja podobna do art. 104 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.r.d., gdzie ustawodawca stanowi o rażącym naruszeniu warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przyjmując, że pod tym pojęciem mieszczą się tylko dwie sytuacje: szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia oraz wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów w rozumieniu art. 107 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. odnosi się zatem do rażącego naruszenia wszystkich przepisów oczywistych w swej treści regulujących szkolenie kierowców. Szkolenie kierowców przez instruktora nauki jazdy poza ośrodkiem szkolenia stanowi o rażącym naruszeniu przepisów dotyczących szkolenia. Sytuacja ta nie odnosi się do jakiegoś jednego elementu szkolenia normowanego przez przepisy prawa, ale do całego szkolenia, które odbywa się w warunkach sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawnym. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 102 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. szkolenie osoby ubiegającej się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym albo tramwajem jest prowadzone w formie kursu - w ośrodku szkolenia kierowców. Nie ulega zatem żadnym wątpliwościom, że szkolenie przyszłego kierowcy musi się odbywać w ośrodku szkolenia kierowców. Powołany przepis spełnia warunek oczywistości jego treści. Szkolenie kierowcy w celu uzyskania przez niego uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym może mieć miejsce tylko w ramach ośrodka szkolenia kierowców, a ośrodek taki musi spełniać warunki przewidziane w przepisach regulujących tę materię. Zgodnie z art. 103 ust. 1 u.p.r.d. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Z ust. 2 pkt 4 przywołanego artykułu wynika zaś, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który posiada warunki lokalowe, wyposażenie dydaktyczne, plac do wykonywania manewrów oraz co najmniej jeden pojazd przystosowany do nauki jazdy. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że skarżący większości ze wskazanych warunków nie spełnia. Zasadnie zatem organy rozstrzygające sprawę oraz Sąd I instancji uznały, że doszło w sprawie do rażącego naruszenia przepisów dotyczących szkolenia. Prawo o ruchu drogowym w sposób kompleksowy reguluje zagadnienia szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Tak szerokie unormowanie tych kwestii w ustawie - czytamy w uzasadnieniu projektu Prawa o ruchu drogowym - "wynikało z konieczności wprowadzenia reglamentacji i kontroli ze strony administracji państwowej procesu przygotowania przyszłych kierujących do bezpiecznego uczestnictwa w ruchu drogowym. Zlikwidowanie przez ustawę o działalności gospodarczej państwowej reglamentacji i kontroli nad szkoleniem osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami spowodowało zastraszający spadek jakości świadczonych w ośrodkach usług, co z jednej strony wywarło negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a z drugiej naraziło osoby uczestniczące w kursach na straty i zbyt wysokie koszty związane ze złym i nierzetelnym przygotowaniem do egzaminu państwowego" (por. R.A. Stefański, Komentarz do art. 102 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, LEX, jak i R.A. Stefański, Instruktorzy, PnD 1999, nr 4, s. 11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do pogodzenia z klauzulą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) byłoby uznanie za dopuszczalne prowadzenie nauki jazdy pojazdem silnikowym poza ośrodkiem szkolenia, bez jakiegokolwiek nadzoru właściwych organów, w sytuacji gdy działalność w zakresie nauki jazdy jest reglamentowana, wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, podlega także nadzorowi w myśl art. 108 u.p.r.d. właściwego starosty, który może w szczególności kontrolować dokumentację i działalność związaną ze szkoleniem, wyznaczyć termin usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności, w przypadku zaś uzasadnionych wątpliwości co do wiedzy i umiejętności instruktora, starosta może skierować go na egzamin, o którym mowa w art. 105 ust. 2 pkt 5 u.p.r.d. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.