VIII SA/Wa 392/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. F. (dalej: "Skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Starosty P. (dalej: "organ I instancji") z [...] listopada 2010 r., odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty P. nr [...] z [...] maja 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. S. w P.. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. W dniu [...] września 2010 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Starosty P. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 2000, nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości, na której stoi budynek, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na rozbudowę oraz podniosła, że inwestor złożył fałszywe oświadczenie, co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak zgody jej jako współwłaścicielki). Starosta P. decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania uznając, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie figuruje jako właściciel ani współwłaściciel działki [...]. Ponadto z informacji uzyskanych w Powiatowej Ewidencji Gruntów wynika, że nie było dokonywanych zmian we współwłasności działki [...]. Jednocześnie organ stwierdził, że wnioskująca nie dopełniła terminu, jaki jest przewidziany przez kodeks postępowania administracyjnego na złożenie podania o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, podnosząc, iż ustawowy termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania został przez nią zachowany, gdyż jak podkreśliła zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. termin wniesienia podania o wznowienie postępowania liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie podkreśliła, iż o podstawie do wznowienia postępowania dowiedziała się [...] września 2010 r., kiedy otrzymała informację ze Starostwa Powiatowego o tym, że inwestor złożył oświadczenie, iż jest pełnoprawnym właścicielem działki na terenie, której dokonano rozbudowy, co jak stwierdziła wnioskująca nie jest zgodne z prawdą i stanem prawnym wskazanym w księdze wieczystej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest wystąpieniem łącznym następujących warunków. Po pierwsze - wystąpieniem w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie fałszywego dowodu. Po drugie, możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest ograniczona wymogiem, by sfałszowanie dowodu było stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Po trzecie - zastosowanie wspomnianego przepisu k.p.a. zakłada, że fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Bez wątpienia w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiły łącznie wszystkie trzy przesłanki, albowiem w aktach sprawy nie znajduje się orzeczenie sądu albo innego organu stwierdzające, iż inwestor złożył niezgodne z prawem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością. W razie sytuacji, gdy dane zawarte w oświadczeniu są nieprawdziwe podpisujący ponosi odpowiedzialność karną za podanie nieprawdy zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego. Jednakże właściwym do stwierdzenia takiego stanu jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Organ odwoławczy, w odniesieniu do przesłanki nieuczestniczenia przez Skarżącą w postępowaniu administracyjnym stwierdził, iż w przypadku, gdy osoba żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, w jaki sposób dowiedziała się o tej decyzji. Jak wynika z akt sprawy skarżąca dowiedziała się o decyzji [...] kwietnia 2010 r., tym samym od tego dnia zaczął biec jednomiesięczny, termin do wniesienia wniosku. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, która pismem z [...] marca 2011 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. W obszernej skardze, skierowanej do Sądu skarżąca podtrzymując argumentacje prezentowaną w odwołaniu od decyzji I instancji dodatkowo podniosła, że nieprawdziwe jest twierdzenie Starosty, iż nie figuruje w treści księgi wieczystej jako współwłaścicielka nieruchomości, której dotyczyła decyzja z dnia [...] maja 2007 r., o rozbudowie i nadbudowie domu mieszkalnego. Faktycznie w treści księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości o nr [...], w skład której wchodzą działki [...] i [...] nie widnieje jej obecne nazwisko jako współwłaścicielki, natomiast figuruje tam jako Z. R. (nazwisko z pierwszego małżeństwa). Fakt, iż po zmianie nazwiska nie złożyła wniosku o wpis tej zmiany do księgi wieczystej nie może stanowić podstawy do uznania, że nie figuruje w przedmiotowej księdze wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę decyzji administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy postępowania dlatego też skarga została uwzględniona. Postępowanie o wznowienie jest postępowaniem nadzwyczajnym, które składa się z dwóch faz: postępowania wstępnego, w którym organ wypowiada się jedynie co do tego, czy podanie o wznowienie wskazuje przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 k.p.a. bądź czy został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. W przypadku stwierdzenia, że w sposób oczywisty podanie nie wskazuje żadnej z podstaw wznowienia enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zostało złożone po terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. organ administracji wydaje decyzję na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji). W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 150 i 151 k.p.a. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w toku której organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Należy podkreślić, że ta faza postępowania, która poprzedza wydanie decyzji (obecnie: postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania albo postanowienia o wznowieniu postępowania – czyli tzw. faza wstępna postępowania wznowieniowego – ma ściśle formalny charakter i zasadniczo ogranicza się do badania treści wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy ów wniosek pochodzi od strony, czy została w nim wskazana przyczyna wznowienia odpowiadająca jednej z przyczyn ustawowych (określonych w art. 145 § 1, art. 145 lit. a) oraz art. 145 lit b) k.p.a.) oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku. Stąd trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowaniu uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek – tak, iż zasadne jest wręcz mówienie o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 965/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zatem niejako już z samej istoty omawianej fazy rozpatrywania wniosku wznowieniowego wynika, że odmowa wznowienia postępowania przez organ z powołaniem się na niespełnienie ww. przesłanek formalnych jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy fakt braku takiej przesłanki jest w danym przypadku oczywisty i nie rodzi potrzeby prowadzenia w tym zakresie specjalnego postępowania wyjaśniającego. Potwierdza to bogate orzecznictwo sądów administracyjnych (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r., II OSK 1332/09, CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r. I OSK 1449/09, CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r., II OSK 1438/09, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. (II OSK 1747/07; CBOSA), że tylko wtedy, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot w sposób oczywisty niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W świetle powyższych uwag za błędne należy uznać przystąpienie przez organy obu instancji do prowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego w kwestii dochowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku, badania przymiotu strony oraz kwestii fałszywości dowodów, bez uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji nie można ponadto abstrahować od tego, że w toku wspomnianego postępowania wyjaśniającego, niejako "przy okazji" badania kwestii dochowania terminu do złożenia wniosku, organy poczyniły szereg ustaleń merytorycznych odnośnie zaistnienia (bądź nie) okoliczności podniesionych przez skarżącego na uzasadnienie jego wniosku o wznowienie. W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny ponadto rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 25.08.2010 r., II OSK 1324/09, CBOSA) oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu swych decyzji – jak tego wymagają przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Tym bardziej, że, jak trafnie wskazuje się w doktrynie, regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (zob. Z.R. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, "Samorząd Terytorialny" nr 7-8/2009, s. 128). Sąd nie kwestionuje zasadności stanowiska, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia, ani tym bardziej takich podstaw poszukiwać. Skoro jednak na organie administracji ciąży obowiązek wznowienia postępowania w razie znalezienia przyczyny wznowienia, to powinnością organu rozstrzygającego wniosek strony o wznowienie postępowania, który z powodu niedochowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie zasługiwałby na uwzględnienie, jest również rozważyć i wypowiedzieć się co do tego, czy przywołane przez wnioskodawcę okoliczności i przedstawione dowody oraz materiał zebrany w fazie wstępnej rozpoznawania wniosku (w związku z badaniem przesłanek formalnych warunkujących wznowienie postępowania) nie wykazują w stopniu dostatecznym istnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu. Powinności tej organy obu instancji uchybiły w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (rozumianej jako sprawa w przedmiocie wznowienia postępowania, bez względu na jego tryb), gdyż nie sposób na tym etapie wykluczyć, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy daje jednak materialnoprawne podstawy do wznowienia postępowania, a nawet wzruszenia decyzji Starosty P. z [...] maja 2007 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji – uwzględniając powyższe uwagi – nie ograniczy się do weryfikacji istnienia przesłanek formalnych wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty P. z [...] maja 2007 r., ale także zbada, we właściwym trybie procesowym, czy podnoszone przez skarżącą okoliczności wyczerpują znamiona którejkolwiek z ustawowych przyczyn wznowienia i czy faktycznie miały miejsce. W zależności od wyniku powyższych ustaleń organ podejmie dalsze stosowne czynności procesowe oraz wyda właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając. Organ musi mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie ,,merytoryczne’’ w postępowaniu wznowieniowym następuje w drugiej fazie tego postępowania, po wydaniu postanowieniu o wznowieniu postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia i podanie zostało wniesione w ustawowym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 roku, syg. akt IV SA/Wa 2397/98, LEX nr 47857). Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie trzecim wyroku.