I SA/Wa 327/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt położny w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ew. [...], o powierzchni [...] m2, zajęty pod publiczną drogę gminną ul. [...]. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. opisany powyższej grunt nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. W związku z powyższym poprzednia właścicielka nieruchomości M. W. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W dniu [...] kwietnia 2008 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy ustalający wartość rynkową dla przedmiotowej działki. Nie zgadzając się ze sporządzoną wyceną wnioskodawczyni M. W. reprezentowana przez pełnomocnika M. L. złożyła w dniu [...] czerwca 2008 r. wniosek o skorygowanie ustalonej w operacie wartości rynkowej dla przedmiotowej działki. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. rzeczoznawca majątkowy odniosła się do powyższego wniosku i stwierdziła, że wartość nieruchomości została określona prawidłowo przy uwzględnieniu wszystkich cech wycenianej nieruchomości i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Po zapoznaniu się wyjaśnieniami rzeczoznawcy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w L. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożył Prezydent Miasta L. W swym odwołaniu Prezydent zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania wskazując, iż oparta ona została na zawyżonej wycenie. Ponadto wskazał na uchybienia proceduralne. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia 1 grudnia 2008 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości z powodu nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta [...] odmówił zawieszenia postępowania uznając, że rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności przepisu prawa przez Trybunał nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania. Od postanowienia powyższego zażalenia wniosła Gmina L. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Gmina L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., sygn. akt [...] Sąd odrzucił skargę. Następnie w dniu [...] kwietnia 2010 r. sporządzony został nowy operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., która oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Starosta [...] ustalił i przyznał odszkodowanie za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowiącą cześć ul. [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu starosta wskazał, że ani wnioskodawczyni M. W. ani jej pełnomocnik nie wnosili zastrzeżeń do operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wniósł Prezydent Miasta L. W swym odwołaniu zakwestionował on wysokość ustalonego odszkodowania. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że w jego ocenie operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L. W skardze zarzuciła organowi naruszenie § 4 ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie się na zawyżonej wycenie rynkowej nieruchomości co miało wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Zarzuciła także niezastosowanie § 26 w zw. z § 36 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia i uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi niniejszego rozporządzenia, podczas gdy sporządzający operat rzeczoznawca bezpodstawnie stwierdził, iż na rynku lokalnym nie istnieją transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co miało wpływ na dobór metody ustalenia wartości nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu . Dokonując oceny spornego operatu szacunkowego Wojewoda [...] nie uchybił obowiązującym przepisom prawa. Z treści art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca uwzględniając m.in. cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stan oraz dane dotyczące nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomości, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę. Powołane przepisy są wskazówką, a zarazem ograniczeniem dla rzeczoznawcy majątkowego co do wyboru nieruchomości do porównania, wyboru podejścia i metody. Wynika z nich, że rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, tzn. musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której leży wyceniana nieruchomość. Jeżeli ich brak, stosuje się przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wbrew argumentom skargi, ustawa o gospodarce nieruchomościami i powołane wyżej rozporządzenie nie przewidują przy określeniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi, przyjęcia do porównań cen z obszaru rynku regionalnego, krajowego a nawet zagranicznego . Obowiązkiem rzeczoznawcy jest zastosowanie cen z rynku lokalnego. Za takim stanowiskiem przemawia jednoznacznie treść § 26 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnych na rynku regionalnym lub krajowym . Dotyczy to jednak jedynie takich nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Chodzi tu o nieruchomości posiadające szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Przedmiotowa nieruchomość niewątpliwie nie posiada takich szczególnych cech, wyróżniających ją spośród innych przeznaczonych pod drogi, a co za tym idzie, przepis ten nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. Paragraf 36 powołanego wyżej rozporządzenia jest normą, której celem jest określenie wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przyjęcie tej regulacji jako szczególnej, przesądza o konieczności a nie jedynie możliwości jej zastosowania. Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd prawny sformułowany w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 95/10, iż gdyby nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami całkowicie martwymi, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu. Także w wyroku z dnia 18 lutego 2011r. sygn. I OSK 586/10, Naczelny Sąd Administracyjny, w analogicznym stanie faktycznym, wskazał, że brak jest podstaw do zastosowanie § 36 ust. 1 w związku z § 26 powołanego rozporządzenia zamiast § 36 ust. 2. Za nietrafny uznać także należy, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez organ odwoławczy paragrafu 4 ust.2 i 3, w związku z 36 ust.2 pkt 2. i 36ust.5 omawianego rozporządzenia, poprzez oparcie się na zawyżonej wycenie nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania i rozstrzygnięcie sprawy. Zważyć bowiem należy, iż organ zasadnie ocenił sporny operat jako zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, sporządzony właściwą metodą, prawidłowo i wyczerpująco uzasadniony w zakresie dokonanej wyceny, omawiający w swej treści czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych a także wykonany zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kształtujących standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Sąd podziela i akceptuje wielokrotnie prezentowany pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (m.in. w sprawie sygn. I SA/Wa 145/09), że organ administracji publicznej nie ma wiedzy ani wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, nie może zatem dokonywać merytorycznej oceny operatu. Jego obowiązek dotyczy oceny formalnej prawidłowości przygotowania operatu przez podmiot do tego uprawniony, oceny zastosowanych przepisów prawa i samego dokumentu pod kątem jego treści. Czy zawiera konieczne, prawem przewidziane elementy, czy jest jasny, czytelny oraz czy ewentualnie nie zawiera braków lub pomyłek. Na marginesie jedynie wspomnieć można, że skoro wycena rzeczoznawcy zasadnie dokonana została w oparciu o treść paragrafu 36 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., to zarzuty skarżącego odnoszące się do rodzajów cech wziętych przez biegłą do obliczenia współczynnika korygującego dla potrzeb wyceny nieruchomości – w postaci dojazdu, uzbrojenia, sąsiedztwa i zurbanizowania- są całkowicie bezzasadne. Przepis nakazuje bowiem określić wartość badanego gruntu jako iloczyn 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. W odniesieniu do zarzutu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Wojewoda [...] powinien zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy lub wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny, wskazać należy, że Sąd go nie podziela. Stosownie do treści art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy do oceny operatu wcześniej wykonanego. Wbrew argumentom strony skarżącej , możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, zależy natomiast od inicjatywy strony, która dąży do jego zakwestionowania, jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez sąd orzekający, znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku NSA z dnia 14 marca 2007r. I OSK 322/06, wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja.2007r. I SA/Wa 547/07 i innych. Sąd nie podziela też zarzutu skargi o naruszeniu art. 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a. Oba organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pełny , prawidłowy i zupełny. W sposób należyty zebrały i oceniły wyczerpująco materiał dowodowy , który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1273).