II SA/Po 461/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2010r. nr [...] II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania Miasta P. (reprezentowanego przez Burmistrza), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. znak [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz M. P. w wysokości [...] zł za przejęcie na rzecz Miasta P. nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P. jako własność M. P. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na następujący stan faktyczny i przebieg dotychczasowego postępowania. Decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] Starosta [...] ustalił lokalizację drogi gminnej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej w obrębie [...] w powiecie [...], którą to decyzję Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] października 2008 r. ([...]). Decyzją z dnia [...] 2009 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Miasta P. jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] zwrócił się do biegłej A. P. sporządzającej operat szacunkowy z maja 2009 r. o odniesienie się do zastrzeżeń dotyczących wyceny nieruchomości zawartych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego. W odpowiedzi z dnia 2 marca 2010 r. biegła podtrzymała stanowisko wyrażone w sporządzonym operacie, wskazując, iż jedyne transakcje drogowe jakie wystąpiły na terenie rynku lokalnego dla Miasta P. nie mogły zostać przyjęte do analizy w sporządzonym przez nią operacie szacunkowym. W dniu 1 kwietnia 2010 r. zostały nadesłane przez rzeczoznawcę majątkowego wykaz aktów notarialnych transakcji drogowych wymienionych w piśmie z dnia 2 marca 2010 r. W dniu 17 maja 2010 r. Burmistrza Miasta P. przekazał organowi wykaz transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, które miały miejsce na terenie [...] w ostatnich dwóch latach. W dniu 24 maja 2010 r. rzeczoznawca majątkowy odmówiła potwierdzenia aktualności swojego operatu, wobec czego organ I instancji powołał A. J. jako biegłego w niniejszym postępowaniu, który w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2010 r. wycenił przedmiotową nieruchomość na łączną kwotę [...] zł. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2010 r. dotychczasowy właściciel zgodził się z tak ustaloną wartość odszkodowania podkreślając, iż w sporządzonej wycenie do porównań zostały przyjęte nieruchomości o wyższej klasie w stosunku do przejętej działki, zaś pełnomocnik Burmistrza Miasta P., iż proponowana przez Burmistrza cena nieruchomości wynosi [...]00 zł za m². Biegły rzeczoznawca oświadczył, iż nie widzi merytorycznych podstaw do zmiany operatu szacunkowego. Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2010 r., ustalającej na rzecz dotychczasowego właściciela wyżej opisanej działki odszkodowanie ustalone w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2010 r., odwołanie wniósł Burmistrz Miasta P., który wysunął zastrzeżenia co do operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2010 r. Zdaniem strony odwołującej wartość przedmiotowej działki została zawyżona, bowiem nieruchomość M. P. uzyskała dostęp do drogi publicznej w części objętej postępowaniem dopiero w wyniku wydania decyzji Starosty [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej z dnia [...] 2008 r., co spowodowało zawyżenie wartości odszkodowania za przejętą część nieruchomości. W rozważaniach prawnych organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), a ponadto na podstawie art. 23 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem. Organ II instancji stwierdził, iż droga realizowana na podstawie wyżej opisanej decyzji Starosty [...] otrzymuje kategorię drogi gminnej. Jako przepisy regulujące sposób ustalania i wypłacania odszkodowania organ wskazał art. 12 ust. 5 wymienionej ustawy odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, który w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dalej organ przywołał przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2, art. 175 ust. 1 i wyjaśnił, iż z powyższego wynika, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego winien odpowiadać również wymogom określonym w przepisach wykonawczych, to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i zachodzi konieczność poprzedzenia wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem cen występujących na tym rynku, stawek czynszów oraz warunków zawierania transakcji. Odwołując się do przepisów § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ wyjaśnił, iż § 36 ust. 1 obliguje rzeczoznawcę w procesie szacowania wartości nieruchomości do uwzględnienia w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. W celu ustalenia prawidłowości procesu wyceny i właściwego zastosowania przepisów oraz dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru metody wyceny organ poddał analizie operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2010 r. w oparciu o przepisy wyżej przywołanych aktów prawnych. Organ wskazał, iż rzeczoznawca określił wartość wycenianej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego - metodą porównywania parami, dla którego to podejścia - zgodnie z § 4 ust. rozporządzenia wykonawczego - konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także tych nieruchomości, które wpływają na poziom ich cen. Dalej organ przywołał treść § 4 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia i wyjaśnił, iż z analizy operatu szacunkowego wynika, że biegły w pełni zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 przywołanego rozporządzenia i wykazał istnienie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne z powiatu [...] z okresu 2008 - 2010 i w oparciu o nie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Nadto Wojewoda wyjaśnił również, że na podstawie art. 136 kpa zwrócił się do biegłego z pytaniem o powody pominięcia w przyjętej wycenie transakcji wskazanych przez Burmistrza Miasta P. oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których rzeczoznawca wykorzystał dane o transakcjach drogowych zawieranych w okresie dłuższym niż 2 lata. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. wyjaśnił, iż wskazane przez stronę transakcje są mu znane i w jego opinii nie spełniają warunków transakcji rynkowych, wobec czego nie mogły zostać przyjęte do porównania; ponadto biegły szczegółowo uzasadnił przyjęcie do porównania transakcji z okresu powyżej 2 lat, podtrzymując jednocześnie stanowisko zawarte w sporządzonej opinii. W ocenie organu operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2010 r. wraz z późniejszymi wyjaśnieniami biegłego został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności i pomyłek, posiada wszystkie elementy wymagane przez obowiązujące przepisy prawa w dacie jego sporządzenia, jest też z tymi przepisami zgodny; wykazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych oraz uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym; opinia jest spójna, logiczna i konsekwentna. Na podstawie całości analizowanych akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym biegły ustosunkował się do zarzutów strony. Odnosząc się do argumentu odwołania co do zawyżenia wartości nieruchomości Wojewoda uznał, że nie znajduje podstaw dla takiego stanowiska, bowiem Burmistrza Miasta P. nie wykazał dostatecznie istnienia transakcji drogowych w gminach ościennych, a transakcje przez niego wcześniej wskazane zostały przez biegłego odrzucone jako niespełniające kryteriów koniecznych do przyjęcia ich do porównania. W odpowiedzi na zarzut dotyczący stanu nieruchomości w dniu ustalania odszkodowania organ odwoławczy stwierdził, iż z operatu szacunkowego wynika, że do wyceny przyjęto stan nieruchomości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej oraz według jej wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). W skardze na decyzję Wojewody Wielkopolskiego Miasto P. domagało się uchylenia zaskarżonej deczyji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej wobec przyjęcia przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, że ze względu na brak dostatecznej ilości danych transakcyjnych obrotu prawem własności gruntu dla przedmiotowej funkcji nie jest możliwe dokonanie analizy na podstawie danych z rynku lokalnego i z tego powodu zanalizowano rynek ponadlokalny, co spowodowało przyjęcie ceny za metr kwadratowy na poziomie [...] zł podczas gdy na terenie Miasta P. ceny kształtują się na poziomie około [...]00 zł za m². Dalej Miasto wyjaśniło, że w podobnej sprawie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...]stycznia 2011 r. ustalił wysokość odszkodowania na [...] zł za m², na podstawie operatu sporządzonego zgodnie z regulacjami określonymi w § 36 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Wobec tego, zdaniem strony, operat szacunkowy sporządzony dla celów wydania zaskarżonej decyzji, został wykonany z naruszeniem art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie uwzględnił w należyty sposób położenia nieruchomości, co skutkowało zawyżeniem jej wartości. W konsekwencji wysokość odszkodowania ustalona w decyzji z dnia [...] 2010 r. nie odpowiada realiom rynku obrotu nieruchomościami na terenie Miasta P. Do skargi strona dołączyła kopię operatu szacunkowego, na który powołała się w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że przedstawiony przez skarżącą operat szacunkowy dotyczy innej nieruchomości oraz sporządzony został dla potrzeb innego postępowania i opierał się na innej podstawie prawnej - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stąd też, zdaniem organu, przedstawiony przez stronę operat nie przedstawia żadnej wartości dowodowej w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa stwierdzić należy, iż organy obydwu instancji w niniejszej sprawie rozstrzygając w przedmiocie wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (w pierwszej kolejności kontroli sądu administracyjnego podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych, bowiem bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny pozwala co do zasady ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego), wskutek czego doszło w sprawie również do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Realizacji wspomnianej zasady prawdy obiektywnej służą szczegółowe postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące jej rozwinięcie, między innymi w art. 77 kpa oraz art. 80 i art. 89 kpa, jak również w art. 136 kpa. Organ administracji publicznej kierując się zasadą prawdy obiektywnej obowiązany jest między innymi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), również organ odwoławczy z uwagi na treść art. 15, art. 136 i art. 140 kpa, jakkolwiek w ograniczonym zakresie, ale ma możliwość i obowiązek zarazem przeprowadzić postępowanie uzupełniające oraz ponownie rozpatrzyć cały, ewentualnie uzupełniony, materiał dowodowy. Przepis art. 80 kpa wskazuje kryteria uznawania danej okoliczności za udowodnioną. Oceny tej winien organ dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Niewątpliwie należy w tym zakresie stosować zasady prawidłowego rozumowania, wzmacniając je wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego (terminy te zostały użyte w ustawie regulującej procedurę karną, niemniej jednak w doktrynie procedury administracyjnej również odwołano się do tego rodzaju wskazań - por. B.Adamiak [w:] B.Adamiak/J.Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, Art. 80 Nb 2). W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt wydania przez Starostę [...] ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej w obrębie [...] w powiecie [...]jednocześnie zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Wobec tego nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P. jako własność M. P. z mocy prawa, to jest art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stała się własnością Miasta P. jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną. W konsekwencji zaszły podstawy do ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość, stosownie do treści art. 12 ust. 4a i art. 18 powołanej ustawy. W sprawie strony nie negują podstaw do ustalenia odszkodowania, strona skarżąca kwestionuje natomiast prawidłowość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania i zarzuca w tym zakresie naruszenie przepisów proceduralnych. Art. 18 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 23 przywołanej ustawy w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do ustalenia odszkodowania zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przy czym w myśl art. 134 ust. 1 tej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, wartość rynkowa nieruchomości. Definicja wartości rynkowej nieruchomości zawarta została w art. 151 ust. 1 przywołanej ustawy, w myśl której wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wprawdzie z dyspozycji art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, niemniej jednak rzeczą organów jest dokonanie oceny czy zastosowana przez biegłego w operacie metoda szacowania nieruchomości znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa i czy zastosowana przez biegłego w operacie metoda szacowania nieruchomości jest uzasadniona. Podkreślić przy tym należy, że szczegółowe zasady określania wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz.2109 ze zm.), gdzie w przepisie § 36 ustalono sposoby szacowania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ponadto rzeczoznawcy przy wycenie stosują standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych (dotychczasowe standardy wyceny/noty interpretacyjne i aktualne powszechne krajowe zasady wyceny). W przepisie § 36 rozporządzenia wykonawczego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., a zatem w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie (§ 36 został zmieniony z dniem 26 sierpnia 2011 r. przez § 1 pkt 11 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. Dz.U. Nr 165, poz. 985) wyodrębnione zostały dwie zasadnicze metody szacowania określonej kategorii nieruchomości, które stanowią dwa odrębne (niezależne od siebie) sposoby określania wartości przedmiotowych gruntów pod drogi publiczne, jeden ustalony w ust. 1, a drugi w ust. 2. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, określając wartość gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to, że gdy istnieją takie ceny transakcyjne, metodę tę stosuje się w każdym przypadku określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast, tylko wówczas gdy brak jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, to stosuje się ust. 2 rozporządzenia i wartość gruntu określa się w zależności od tego, czy dotyczy ona działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących (pkt 1), czy też gruntów już zajętych pod drogi publiczne (pkt 2). Innymi słowy, dopiero po ustaleniu, iż nie występują na danym obszarze transakcje porównywalne, dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Wspomniane rozporządzenie w § 4 ust. 1 stanowi, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego wynika, że podstawą do ustalenia wartości (wyceny) przejętej na rzecz jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości musi być prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Co do zasady (merytoryczna) ocena prawidłowości jego sporządzenia może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niemniej jednak to nie oznacza, że operat szacunkowy ma moc decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10, LEX nr 745226, dostępny w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego organ obowiązany jest dokonać jego oceny, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji nie podzielił argumentów Miasta P. co do określenia wartości nieruchomości w niższej wysokości i nie znalazł podstaw merytorycznych do zmiany operatu szacunkowego. Z kolei Wojewoda Wielkopolski w postępowaniu odwoławczym uzupełnił postępowanie dowodowe o pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy, zatem niewątpliwie podjął wysiłki w celu dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Niemniej jednak organy obydwu instancji, jakkolwiek oceniły operat szacunkowy, to w istocie zaniechały krytycznego odniesienia się do sporządzonego w sprawie operatu, jak i wyjaśnień rzeczoznawcy (na rozprawie administracyjnej z dnia 27 sierpnia 2010 r. - organ I instancji i w piśmie rzeczoznawcy z dnia 17 maja 2011 r. uzupełniającym operat - organ II instancji), a Wojewoda w zasadzie powielił ocenę organu I instancji. Na potrzebę krytycznego podejścia do sporządzonego operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy w niniejszej sprawie wskazują zdaniem Sądu poniższe okoliczności. Rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2010 r. zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia argumentując, iż dla potrzeb wyceny dokonano analizy transakcji gruntów z powiatu [...] przeznaczonych pod komunikację z lat 2008 - 2010, kilka transakcji z 2009 r. spełniało warunki transakcji podobnych, stąd też do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne; zastosował przy tym metodę porównywania parami (str. 9 i 10 operatu - 4. METODY WYCENY. 4.1., 4.3.). Dokonując analizy rynku (str. 11 operatu - 5. ANALIZA RYNKU 5.1.) rzeczoznawca zauważył, iż "poziom cen gruntów nabytych pod drogi jest zbieżny do cen gruntów przyległych". Ustalenie wartości rynkowej gruntu poprzedziła analiza rynku ponadlokalnego w okresie trzech lat, z argumentacją, że obrót nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym jest sporadyczny (str. 12 operatu - 6. OKREŚLENIE WARTOŚCI RYNKOWEJ 6.1.). Rzeczoznawca w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego z dnia 16 lipca 2010 r. pismem z dnia 14 stycznia 2011 r. wyjaśnił podwody, dla których nie wziął pod uwagę transakcji działkami drogowymi zawieranymi na terenie Miasta P. w latach 2007 - 2008, które zostały wskazane w piśmie Burmistrza Miasta P. z dnia 17 maja 2010 r., jak również dlaczego uwzględnił transakcje zawarte w okresie dłuższym niż dwa lata [od daty sporządzenia wyceny]. W ocenie Sądu odpowiedź rzeczoznawcy dotycząca pierwszej okoliczności wskazuje, iż w sprawie zachodzą wątpliwości, czy istotnie wartość rynkowa nieruchomości została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości podobnych względem nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W piśmie tym bowiem rzeczoznawca wyjaśnił, iż wskazane przez Burmistrza Miasta P. transakcje są mu znane i znajdują się w bazie [...], którą dysponuje. W stosunku do jednej ze wskazanych przez Burmistrza transakcji rzeczoznawca stwierdził, iż nie mogła być wzięta pod uwagę, gdyż dotyczyła nabycia prawa użytkowania wieczystego, a nie własności. Odwołując się do analizy siedmiu transakcji nabycia przez Gminę od osób prywatnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi z ostatnich 2 lat z terenu P., rzeczoznawca podniósł, iż grunt na cele komunikacyjne stanowi niecałe 30% wartości gruntu sąsiedniego, przeznaczonego na cele budowlane, co stawia pod znakiem zapytania wiarygodność tych transakcji nabycia gruntów pod drogi jako niespełniających uwarunkowań transakcji rynkowych i transakcje te z rynku lokalnego nie mogły być przyjęte do porównania. W ocenie rzeczoznawcy wiarygodnych transakcji nabycia na cele drogowe nieruchomości podobnych było zbyt mało, stąd przyjęto do porównania transakcje, które zostały szczegółowo omówione, z mapami lokalizacji włącznie, w punkcie 6.1. operatu. W ocenie biegłego dobrane do porównania transakcje dotyczą nieruchomości podobnych, co uzasadnia wykroczenie w doborze jednej transakcji do porównania z okresu sprzed ponad dwóch lat od daty wyceny, co też dopuszcza PKZW NI 1 [Powszechne Krajowe Zasady Wyceny, Nota Interpretacyjna nr 1]. Ponadto rzeczoznawca powołał się na § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego co do korzystania przez rzeczoznawcę z danych z rynku regionalnego nieruchomości podobnych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1548/09 (LEX nr 745080; dostępne w bazie orzeczeń jw.), brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, to jest dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Przede wszystkim jednak tak skonstruowany został - z mocy właściwych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego - proces ustalania wartości należnego odszkodowania. Organy administracji orzekające w tym przedmiocie zobowiązane są zatem w sposób ścisły stosować się do tej regulacji, co wynika z art. 6 kpa, który statuując zasadę legalności działania wymaga, aby wszelkie czynności organy te podejmowały na podstawie przepisów prawa. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 97/10 (LEX nr 674628) trafnie wywiódł, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O wadach przy zawieraniu umów może przesadzić co najwyżej sąd cywilny, a nie rzeczoznawca majatkowy. Wobec powyższego tutejszy Sąd jest zdania, że z uwagi na treść art. 151 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie z samych tylko przyczyn, które wskazał rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 17 maja 2011 r., nie mogły zostać pominięte transakcje rynkowe nieruchomościami (nabycie prawa własności) na rynku lokalnym na trenie P., które to transakcje w pierwszej kolejności pozwalają na zachowanie warunku podobieństwa (nieruchomości podobnej) w rozumieniu art. 4 pkt 16 i art. 153 tej ustawy. Warto przypomnieć, że w operacie szacunkowym należy wskazać znane rzeczoznawcy cechy decydujące o podobieństwie. Podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 481/09, LEX nr 597629, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 395/11; dostępne w bazie orzeczeń jw.). Są to, jak wynika z przywołanego przepisu: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jeżeli strona kwestionuje dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te, a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, co jest szczególnie istotne, jeżeli przy wycenie zostały pominięte transakcje z rynku lokalnego, a rzeczoznawca sięgnął do transakcji z rynku regionalnego. Z uwagi na treść pisma rzeczoznawcy z dnia 17 maja 2011 r. uznać należy, iż bezpodstawnie zakwestionował wiarygodność transakcji dokonanych na terenie P. i w efekcie pominął je przy doborze nieruchomości do porównania. W ocenie Sądu po prostu nie wiadomo na jakiej podstawie rzeczoznawca doszedł do takiego wniosku. Wytłumaczenie, iż analiza transakcji na rynku lokalnym wskazuje, że cena gruntu nabytego na cele komunikacyjne stanowi niecałe 30% wartości gruntu sąsiedniego, przeznaczonego na cele budowlane, co prowadzi do zakwestionowania wiarygodności transakcji nabycia gruntów pod drogi jako niespełniających uwarunkowań transakcji rynkowych i w konsekwencji wykluczenie ich z porównania, nie spełnia warunków obiektywnego, jednoznacznego wyjaśnienia doboru transakcji do porównania. Dyskwalifikowanie transakcji obrotu gruntami na cele dróg publicznych z terenu P. tylko z powodu uznania, że ich ceny są zdaniem biegłego zbyt niskie w stosunku do będących przedmiotem obrotu gruntów sąsiednich (pod zabudowę) nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego. Rzeczoznawca majątkowy dokonując oszacowania wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami po prostu nie ma kompetencji do samodzielnego kwestionowania spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez arbitralne uznanie, że ceny uzyskiwane w obrocie gruntami na cele komunikacyjne (niższe niż gruntami nabywanymi na inne cele) podważają wiarygodność tych transakcji jako wolnorynkowych. W ten sposób została podważona trafność założenia przyjętego w operacie, iż "poziom cen gruntów nabytych pod drogi jest zbieżny do cen gruntów przyległych". Przystawalność tego założenia do lokalnego rynku - obszaru P. budzi istotne wątpliwości. Dodać należy, iż możliwość zastosowania w sprawie § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego (również zmienionego z dniem 26 sierpnia 2011 r.), na który powołał się rzeczoznawca na uzasadnienie skorzystania z danych z rynku regionalnego nieruchomości podobnych budzić może również uzasadnione wątpliwości. Przede wszystkim w stanie prawnym obowiązującym w dacie sporządzenia operatu i wydania decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy było dopuszczalne tylko wyjątkowo. W przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Wobec tego przepis § 36 należałoby uznać za przepis szczególny w stosunku do § 26 (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10, LEX nr 745239; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 95/10 LEX nr 745386; dostępne w bazie orzeczeń jw.). Nawet jednak gdyby uznać, że nie należy § 36 ust. 1 rozporządzenia odnosić jedynie do cen z rynku lokalnego i założyć, że przepis ten nie stanowi takich ograniczeń, to bezsprzecznie dopuszczalność badania cen transakcyjnych na rynku regionalnym i krajowym mogłaby mieć miejsce dopiero wówczas gdy brak jest nieruchomości do porównań na rynku lokalnym. Okoliczność ta musi wynikać w sposób jednoznaczny z operatu szacunkowego; rzeczoznawca winien zaś wyjaśnić, czy konieczność sięgnięcia do rynku regionalnego spowodowana była w istocie brakiem transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej na rynku lokalnym (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 23/10, LEX nr 745239; dostępne jw.). Na koniec także Sąd zaznacza, iż dołączony do skargi operat szacunkowy dotyczący nieruchomości wycenianej na potrzeby odrębnego postępowania w innej sprawie administracyjnej, dotyczącej odszkodowania za grunt zajęty pod drogę i przejęty na własność Miasta P. na odmiennej podstawie prawnej (art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nie stanowił tego rodzaju dowodu z dokumentu, który mógł być przeprowadzony w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, a w sprawie tej nie zachodziły żadne wątpliwości, których wyjaśnienie przed sądem byłoby niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Niemniej jednak przedmiotowy operat może stanowić część materiału dowodowego, czy szerzej materiału procesowego, w postępowaniu administracyjnym i służyć wszechstronnemu wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy administracyjnej niezbędnych do jej prawidłowego załatwienia. Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, że ograny w niniejszej sprawie nie przeprowadziły należytej oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności operatu szacunkowego stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie, na podstawie którego została ustalona wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie. To zaś stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ponadto w sprawie miało miejsce naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, bowiem konkluzja operatu co do wartości szacowanej nieruchomości nie spełnia w przekonaniu Sądu wymogu ustalenia najbardziej prawdopodobnej ceny nieruchomości wydzielonej i przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną, możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości podobnych występujących na rynku lokalnym. Naruszenia te, z uwagi na ich wagę, to jest bezpośredni wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości i wysokość odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa pod drogę, niewątpliwie mogły mieć, a w istocie miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (wynik sprawy administracyjnej). W kontekście stwierdzonych naruszeń nie sposób uznać, iżby w sprawie doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania będące zarazem wskazaniami co do dalszego postępowania. W sprawie niezbędne będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który nie pozostawi wątpliwości co do najbardziej prawdopodobnej ceny rynkowej i ustalenia wartości nieruchomości. Organy będą miały również baczenie na fakt, że § 36 rozporządzenia wykonawczego, stanowiący podstawę ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w niniejszej sprawie, został zmieniony z dniem 26 sierpnia 2011 r., co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w nowym operacie, który zostanie sporządzony w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji. Co do wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy, mając na uwadze treść wniosku strony postępowania, wysokość uiszczonych kosztów sądowych oraz zasady przyznawania kosztów zastępstwa procesowego stron i obowiązujące stawki.