I OSK 113/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. K. i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 482/11 w sprawie ze skarg J. W., M. K., B. Ł. i Gminy S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną Gminy S. 2. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej zwrotu na rzecz Gminy S. nakładów poniesionych na nieruchomość po jej wywłaszczeniu oraz punkt I. 3 decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) i punkt 3 decyzji Starosty B. z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) 3. oddala skargę kasacyjną M. K. w pozostałej części, 4. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 482/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi J. W., M. K., B. Ł. i G. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia (...) maja 2011r. znak: (...)w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia 27 maja 2011 r. Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania J. W., M. K., B. Ł. i G. S. uchylił w punkcie 2 i 3 decyzję Starosty B. z dnia (...) kwietnia 2011 r. orzekającą o zwrocie na rzecz J. W., M. K., B. Ł. i G. S. nieruchomości o pow. 0,0429 ha położonej w S., stanowiącej część wywłaszczonej działki nr (...) oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr (...) po ¼ części każdemu z nich i w tym zakresie orzekł o: - ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 1195,70 zł , którą osoby wymienione w pkt 1 decyzji zobowiązane są zwrócić Gminie S. w ustalonych częściach w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegała wykonaniu, - zwrocie na rzecz Gminy S. nakładów poniesionych na nieruchomość po wywłaszczeniu, w kwocie 6.722,00 zł, jako różnicę wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem z dnia wywłaszczenia oraz z dnia zwrotu, którą to osoby wymienione w pkt 1, w ustalonych częściach, zobowiązane są zwrócić Gminie S. . W pozostałym zakresie Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia (...) kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda ustalił, że decyzją z dnia (...).12.1975r. Naczelnik Gminy w S. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych tj. pod budowę państwowego przedszkola w S. nieruchomości położonej w S. , oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 2100m2, stanowiącej współwłasność Z. i J. Zofii i J. małż. W. w ½ części oraz B. i J. małż. W. w ½ części. Celem wywłaszczenia, stosownie do informacji nr (...) Naczelnika Powiatu B. z dnia (...).07.1974r. wydanej w oparciu o aktualny plan ogólny i plan szczegółowy zagospodarowania działki była budowa przedszkola wraz ze związaną z nią infrastrukturą techniczną. W aktach sprawy znajduje się część graficzna planu realizacyjnego zagospodarowania działki przedszkola w S. , na którym wyraźnie zaznaczony jest budynek przedszkola wraz ze szczegółowym zagospodarowaniem pozostałej części działki. Wnioskiem z dnia 10.01.1992r. Z. W. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Do przedmiotowego wniosku sukcesywnie dołączali pozostali spadkobiercy byłych właścicieli. Dla potrzeb postępowania zwrotowego w dniu 22.12.1992r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, z których wynikało, że część przedmiotowej nieruchomości jest ogrodzona ogrodzeniem trwałym i zagospodarowana jako plac zabaw dla dzieci. Przy granicy rośnie kilka drzew, natomiast poza ogrodzeniem od strony zachodniej znajduje się asfaltowa droga dojazdowa do starego przedszkola. Decyzją z dnia (...).02.1993r.znak: Kierownik Urzędu Rejonowego w B. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,2100 ha. Po rozpatrzeniu odwołania Pani Zofii W. od w/w rozstrzygnięcia decyzją z dnia (...) 06.1993r. znak: (...) Wojewoda Świętokrzyski uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na istotne błędy natury proceduralnej (w tym przede wszystkim naruszenie art. 28 Kpa) oraz materialnej (wniosek nie pochodził od wszystkich ustawowo zobligowanych do tego stron). Decyzją z dnia (...).10.1993r. znak: (...) sprostowaną postanowieniem z dnia (...).03.1995r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. odmówił P.P. Z. W. , M.Kopińskiej, B. Ł., J. W., J. W. oraz Z. Wzwrotu działki nr (...) o pow. 0,2100 ha ponieważ uznał, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Pani Z. W. od w/w decyzji, Wojewoda Kielecki decyzją z dnia (...)03.1994r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Zofia W. . Wyrokiem z dnia 24.10.1995r. sygn. akt SA.Kr.1505/94 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z uwagi na istotne naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia 04.09.1997r.Wójt Gminy S. zwrócił B. Ł, (udział 4/16 części), Z. W., (udział 4/16 części), Z. W. (udział 5/16 części), M. K. (udział 1/16 części), J. W. (udział 1/16 części) i J. W. (udział 1/16 części) część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr (...) o pow. 0,1606 ha oraz odmówił zwrotu pozostałej części nieruchomości z uwagi na wykorzystanie jej zgodnie z celem wywłaszczenia. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła Z. W. . Decyzją z dnia (...).07.1999r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą takiego stanowiska były liczne braki w zebranej w sprawie dokumentacji oraz brak ustalenia istotnych dla sprawy faktów (brak ustalenia powierzchni i stanu prawnego części zwracanej i części objętej odmową zwrotu nieruchomości oraz istotne braki w sporządzonej do sprawy dokumentacji geodezyjnej). Starosta B.rozpatrując sprawę ponownie i uwzględniając stanowisko zajęte przez NSA w w/w wyroku z dnia 24.10.1995r. ustalił, że ostateczną decyzją z dnia (...).06.1992r. Wojewoda Kielecki stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej o powierzchni 1439 m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 401. Decyzją z dnia (...).08.1993r. Wojewoda K. stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej o powierzchni 0,2657 ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) Ze sporządzonej do sprawy dokumentacji geodezyjnej - mapy sytuacyjno własnościowej przyjętej do pzgik w dniu 28.02.2000r. pod numerem (...)wynika, że obecnie w ewidencji gruntów wsi S. wywłaszczona działka oznaczona numerem (...) o pow. 0,2100 ha odpowiada działce (...) Starosta B. decyzją z dnia (...).05.2001r. zwrócił B. Ł. i Z. W. udział w wysokości 3/12 części dla każdego z nich, J. W. , M. K. i J. W. udział w wysokości po 2/12 części dla każdego z nich w niezabudowanej nieruchomości o łącznej pow. 1633 m2, położonej we wsi S. , gmina S. , stanowiącej część wywłaszczonej działki nr (...) o pow. 0,2100 ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr (...) oraz odmówił zwrotu działek nr (...) o łącznej pow. 0,0429 ha. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina S. podnosząc, że brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości bez przeprowadzenia rozliczeń z tego tytułu. Odwołanie wniósł także Pan J. W. uznając, iż organ I instancji według własnego uznania zinterpretował przepisy regulujące zwroty wywłaszczonych nieruchomości, poprzez zwrot części nieruchomości oraz odmowę zwrotu pozostałej jej części pomimo, że obie części stosownie do w/w przepisów kwalifikowały się do zwrotu. Na skutek odwołania Gminy S. , Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia (...).03.2002r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty B. z dnia (...).05.2001 r. Zwrot części w/w nieruchomości uzasadniony został tym, że od chwili wywłaszczenia minęło kilkadziesiąt lat, a budynek przedszkola, pomimo upływu tego okresu, nie został zrealizowany. Odmówiono natomiast zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr (...) z uwagi na fakt realizacji celu wywłaszczenia tj. istnienia wewnętrznej drogi dojazdowej. W wyniku skargi J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21.02.2006r. sygn. akt II SA/Kr 842/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu działek nr (...)i (...) 4 o pow. łącznej 429 m2, stanowiących część wywłaszczonej działki nr (...) o pow. 0,2100 ha. Takie rozstrzygnięcie uzasadniono tym, że w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. niezbędnym jest najpierw precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, następnie zaś w oparciu o kryteria wskazane w przepisie art. 137 ust.1 u.g.n. należy ustalić, czy nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona. Bez zastosowania powyższych kryteriów badania zbędności nieruchomości brak było bowiem podstaw do stwierdzenia, że część nieruchomości, z uwagi na budowę drogi dojazdowej stała się zbędna na cel wywłaszczenia zwłaszcza, że istniejące przedszkole posiada bezpośredni dostęp do drogi. WSA w Krakowie stwierdził także, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę państwowego przedszkola w S. . Bezspornym jest, że inwestycja nie została zrealizowana, mimo upływu ponad 30 lat od daty wywłaszczenia, co oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu zwrotu. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy w toku którego przeprowadzono ponowne oględziny, Starosta B. decyzją z dnia (...).08.2007r., powołując się na treść art. 229a u.g.n. orzekł o odmowie B. Ł. , Z. W. , J. W. i M. K. zwrotu nieruchomości o łącznej pow. 429 m2, położonej we wsi S. , gmina S. , stanowiącej część wywłaszczonej działki (...) o pow. 0,2100 ha, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr (...)(...) Podzielając pogląd organu I instancji co do konieczności zastosowania w sprawie art. 229a u.g.n., Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia (...).10.2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. . Skargi M. K. i J. W. od powyższej decyzji, zostały oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30.01.2008r. Po rozpoznaniu jednak skargi kasacyjnej M. K. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16.04.2009r. sygn. akt I OSK 586/08 uchylił zaskarżony wyrok, decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 05.10.2007r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. . NSA w swym uzasadnieniu wskazał, iż punktem wyjścia do uznania zasadności skargi było rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 03.04.2008r. sygn. akt K 6/05 w którym stwierdzono, że art. 229a u.g.n. jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając regulację zawartą w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału. Mimo tego nie powinien być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1 Konstytucji) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, gdyż sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. wydał decyzję z dnia (...).07.2010r., którą orzekł o zwrocie części o pow. 0,0429 ha, wywłaszczonej działki nr (...) o pow. 0,2100 ha oznaczonej obecnie jako działki nr (...). Na skutek odwołania Gminy S. , decyzją z dnia (...).09.2010r. Wojewoda Świętokrzyski orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty B. z dnia (...).07.2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą takiego stanowiska był brak dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dotyczących nakładów poniesionych na nieruchomości stosownie do treści art. 140 u.g.n.. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że dla prawidłowego dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości organ I instancji powinien zlecić wykonanie operatu szacunkowego. W sporządzonym w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, na zlecenie Starosty B. operacie szacunkowym, wartość zwracanej nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia określona została na kwotę 8.271 zł, natomiast według stanu na dzień zwrotu - na kwotę 14.993 zł. Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za zwracany grunt wyniosła łącznie 1195.70 zł. Kończąc postępowanie decyzją z dnia 06.04.2011r. Starosta B. orzekł o: 1. zwrocie B. Ł. , Z. W. , J. W. , M. K. własności nieruchomości o łącznej powierzchni 429 m2, położonej w miejscowości S. , gmina S. , stanowiącej część wywłaszczonej działki nr (...) o powierzchni 0,21 ha, oznaczonej aktualnie jako działki nr (...) po 1/4 części dla każdego z nich; 2. Ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, na kwotę 1195,70 złotych, którą osoby wymienione w pkt 1, w ustalonych częściach, zobowiązane są zwrócić Gminie S. w terminie 14 - tu dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 3. zwrocie na rzecz Gminy S. nakładów poniesionych na nieruchomości po wywłaszczeniu, w kwocie 6722,00 złotych, którą osoby wymienione w pkt 1, w ustalonych częściach, zobowiązane są zwrócić Gminie S. w terminie 14-tu dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 4. naliczaniu odsetek na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu należności, o której mowa w pkt 2 i 3;. 5. tym, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu oraz, że stanowi podstawę do dokonania zmian w księdze wieczystej KW (...). W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził na wstępie, że strony postępowania zostały prawidłowo ustalone przez Starostę B. . Po przytoczeniu art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości zobowiązany jest precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia nieruchomości. Dopiero wtedy możliwe staje się badanie przez organ, czy cel ten został zrealizowany bądź czy rozpoczęto prace związane z jego realizacją. Następnie zaś w oparciu o kryteria wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. należy ustalić czy nieruchomość stała się zbędna dla tego celu. Cel wywłaszczenia winien być przy tym interpretowany bardzo ściśle. Z decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy S. wynika, że nieruchomość została przeznaczona pod budowę przedszkola państwowego wraz ze związaną z nim i ściśle ustaloną infrastrukturą techniczną, co zostało uwidocznione w części graficznej planu realizacyjnego zagospodarowania działki przedszkola w S. . Z zebranej w sprawie dokumentacji jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia w żadnej części nie został zrealizowany, co potwierdzają przede wszystkim kilkakrotnie przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości. Dlatego Wojewoda uznał, że Starosta B. prawidłowo uznał, iż w tym stanie sprawy właściwym jest orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Jakkolwiek na nieruchomości podjęte zostały działania polegające na urządzeniu drogi, parkingu, bramy wjazdowej, placu zabaw czy też rozbudowie starego przedszkola, którego niewielka część znajduje się na działce nr (...) , to nakłady te nie mogą zostać uznane za realizację celu publicznego. Próby argumentacji Gminy S. związane z utożsamianiem poczynionych nakładów z celem wywłaszczenia, naruszałyby wyjątkowy i szczególny charakter wywłaszczenia. Nie można bowiem utożsamiać celu wywłaszczenia ze znajdującymi się na przedmiotowych działkach nakładami, które zgodnie z planem realizacyjnym miały być funkcjonalnie związane z budynkiem przedszkola w przypadku, gdy nie zostało zrealizowane podstawowe założenie planu, tj. budynek przedszkola. Następnie Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że zasady ustalania zwrotu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną oraz zasady określania jego wysokości unormowane są w art. 140 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n. oraz w § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), których treść przytoczył. Wyjaśniając treść tego ostatniego przepisu organ stwierdził, że przez stan i badanie tego stanu rozumie się jego treść normatywnie określoną w art. 4 pkt 17 u.g.n. tj. stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno - użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Tak więc przy wycenie nieruchomości według stanu z daty zwrotu należy rozumieć stan nieruchomości ze wszystkimi częściami składowymi znajdującymi się na zwracanej nieruchomości. Uwzględniając wskazania zawarte w rozstrzygnięciu Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15.09.2010r. Starosta B. zlecił wykonanie operatu szacunkowego będącego podstawą do rozliczenia należności z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W niniejszym przypadku kwota zwaloryzowanego odszkodowania za powierzchnię przeznaczoną do zwrotu wyniosła 1.195,70 zł i jest niższa od aktualnej wartości nieruchomości, która wynosi 14.993 zł. Analizując wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy organ stwierdził, że został on sporządzony zarówno zgodnie z przepisami szczegółowymi regulującymi kwestie wyceny nieruchomości, jak również z dyspozycją zawartą w art. 140 u.g.n.. W sposób logiczny i spójny przedstawione także zostały wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego na zarzuty do operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutu Gminy S. o braku wyjaśnień w zakresie ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie natomiast z art. 227 u.g.n. do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i tak też przeprowadzona została waloryzacja przedmiotowego odszkodowania, a stosowne wyjaśnienia w tym zakresie zawarte są w operacie szacunkowym. Organ wyjaśnił też, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości dokonując rozliczeń związanych ze zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania, organ nie ma uprawnienia do badania formy i skuteczności wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n. waloryzowane zostaje ustalone w decyzji odszkodowanie, a nie kwota, która została poprzednim właścicielom skutecznie wypłacona. W związku z tym kwestia związana z wypłatą odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. W celu ustosunkowania się do zarzutów związanych ze sprawiedliwym wydzieleniem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, z podjęciem prac inwestycyjnych bez wymaganych zezwoleń po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, z realizacją nakładów na zwracanej działce bez wymaganych prawem pozwoleń, z bezprawnym zrealizowaniem drugiej drogi dojazdowej, która została zrealizowana niezgodnie z planem realizacyjnym, konieczna jest w ocenie organu szczegółowa analiza art. 139 u.g.n.. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym unormowanie zawarte w art. 139 u.g.n. oznacza, że żądający zwrotu nieruchomości nie może żądać przywrócenia jej do stanu faktycznego sprzed wywłaszczenia, a nawet odłączenia części składowych, zwiększających wartość nieruchomości w stosunku do wartości sprzed wywłaszczenia. W takiej sytuacji następuje rozliczenie zwracanej kwoty odszkodowania w trybie art. 140 ust. 3 tej ustawy. Tak więc wszelkie podnoszone i przytoczone przez odwołujących się zarzuty nie mogą zostać w tym postępowaniu uwzględnione z uwagi na konieczność ścisłego zastosowania się do treści art. 139 w związku z art. 140 ust. 3. Uzasadniając zreformowanie decyzji organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2011 r. w punkcie 2 i 3, Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że Starosta B. błędnie ustalił termin zwrotu należności na rzecz Gminy S. na 14 dni od dnia, w którym jego decyzja stanie się ostateczna, podczas gdy zgodnie z art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1 a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Tak więc orzekając o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania oraz różnicy wzrostu wartości nieruchomości według stanu z daty wywłaszczenia oraz zwrotu, organ I instancji powinien ustalić termin płatności na 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegała będzie wykonaniu. Na koniec Wojewoda stwierdził, że ponieważ w rozpatrywanej sprawie cały materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji został przez organ I instancji zebrany, a odmienne stanowisko dotyczy jedynie interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia, to Wojewoda Świętokrzyski zobowiązany był do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 u.g.n. odnośnie punktu 2 i 3 zaskarżonej decyzji oraz do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Starosty B. w pozostałej części. Skargi na tę decyzję złożyli Jerzy W. , M. K. , B. Ł. i Gmina S. . W niemal identycznych w treści skargach J. W. , M. K. i B. Ł. zarzucili oni naruszenie przez ostatnie 21 lat, jak i w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego: 1. art. 21.1, art 32.1, art. 64.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, 2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 66 § 1, art. 75 § 1, art. 77 §1, art.78 §1, art145 §1 pkt 5, art. 227 kpa, 3. art. 88. pkt 2, art. 94.1.2, art. 97 pkt.1,1a.3, art. 133 pkt. 1, art. 136. pkt 1, art. 137. pkt.1.1.2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, 4. art. 4, art. 28.1, art. 30.1.2, art.36a.5.1, art. 48.1 ustawy - Prawo Budowlane, 5. art. 648 § 1, § 2 kodeksu cywilnego, 6. rozdziału 3 § 8 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Urząd Gminy w S. wykonywał na działce nr (...) w S. roboty inwestycyjne, które miały uzasadniać zrealizowanie celu wywłaszczenia, pomimo zastrzeżenia złożonego do protokołu przez J. W. na rozprawie administracyjnej w Urzędzie Gminy w S. w dniu 22 grudnia 1992 r. Skarżący zarzucili, że droga dojazdowa do budynku Urzędu Gminy w S. i do budynku starego przedszkola wykonana po 1992 r. znajduje się na terenie części działki nr (...) , tj. na działce (...), co jest niezgodne z planem realizacyjnym zagospodarowania działki przedszkola w S. wykonanym w grudniu 1974 r., a zatwierdzonym w 1975 r., gdyż chociaż w planie tym nie podano numeru działki, której dotyczy, to po jego dokładnej analizie można stwierdzić, że obejmuje on działkę (...) , którą planowano dopiero wywłaszczyć i działkę gminną nr (...). Ten nieprawdziwy pogląd, że budowa drogi dojazdowej do budynku starego przedszkola i budynku UG w S. , jest zgodna z częścią graficzną planu realizacyjnego przedszkola w S. , był następnie podstawą wydania szeregu decyzji odmawiających zwrotu działki nr (...). Tymczasem zdaniem skarżących, wykonana droga, parking, mur oporowy na działce nr (...) wybudowano niezgodnie z planem zagospodarowania działki przedszkola w S. . Skarżący zarzucili też, że przy wydawaniu decyzji Wojewoda Świętokrzyski nie uwzględnił ich merytorycznych zastrzeżeń do operatu szacunkowego W. S. , tj.: 1. na podstawie jakich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy przyjął rok budowy drogi w obecnym jej miejscu na działce (...)na lata 1988- 1990, skoro z akt wynika że droga została wybudowana po 1992 r., 2. w jaki sposób biegły pomierzył grubości warstw nawierzchni drogi na działce nr (...) o łącznej grubości 58 cm jak dla drogi wojewódzkiej, 3. na jakiej podstawie biegły M. S. twierdzi, że budowa drogi na działce (...) zwiększa jej wartość, skoro starającym się o zwrot działek (...) i (...) droga asfaltowa o grubości warstwy asfaltu 15 cm jak dla drogi wojewódzkiej jest nieprzydatna i nie podnosi wartości działki, a obniża jej wartość o koszty jej rozebrania, transportu i utylizacji materiału rozbiórkowego. Wojewoda Świętokrzyski nie zwrócił również, w ocenie skarżących, uwagi na ważne informacje zawarte w operacie szacunkowym rzeczoznawcy, dotyczące: wykonania robót niezgodnie z celem wywłaszczenia, niedostarczenia przez Gminę S. jakichkolwiek dokumentów i pozwoleń na budowę związanych z inwestycjami na dizałkach podlegających zwrotowi, wniosków wynikających z przytoczonego wyroku WSA w Rzeszowie z 11 marca 2010 r., II SA/Rz 904/09, z którego wynika, że ubiegającego się o zwrot można obciążać przez zwiększenie wysokości odszkodowania tylko w zakresie tych działań podjętych bezpośrednio na gruncie, które zmierzały do realizacji celu publicznego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczeni. Wojewoda nie odniósł się również do zarzutów skarżących dotyczących rażących przypadków naruszenia prawa budowlanego przez Gminę S. przy wykonywaniu robót inwestycyjnych na działkach (...) i (...) , tak jakby żądanie zwrotu kosztów poniesionych przez Gminę S. na działkach j.w. nie dotyczyło prawa budowlanego, a jedynie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy roboty inwestycyjne wykonywane przez Gminę S. na działkach (...) i (...) są integralnie związane z przepisami Prawa Budowlanego. Skarżący zarzucili też, że ponowne rozpatrywanie przez te same organy administracji samorządowej województwa świętokrzyskiego tej samej sprawy, w której posługiwały się dotychczas oszustwem i popełniały ewidentne zaniedbania nie uwzględniając dowodów znajdujących się w aktach sprawy, jest niezgodne z zasadami państwa prawa. Zdaniem skarżących nadal przy rozpatrywaniu sprawy nie bierze się pod uwagę, że nie istnieje niekonstytucyjny art. 229 a. u.g.n. oraz nie uwzględnia się argumentów zawartych w wyrokach NSA i dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Pomija się również milczeniem pytania, dlaczego Gmina S. nie ujawniła żadnych dokumentów związanych z prowadzonymi robotami inwestycyjnymi na działkach (...) i (...) . W skardze Gminy S. z dnia 28 czerwca 2011 r. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i 80 kpa oraz przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 136 oraz 137 u.g.n.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. w całości. W uzasadnieniu tej skargi Gmina S. zarzuciła przede wszystkim, że niezasadne jest ustalenie Wojewody Świętokrzyskiego, jakoby inwestycja, na jaką została wywłaszczona nieruchomość nie została zrealizowana, a inwestycje jakie zostały poczynione należy uznać za nakłady. Analizując treść art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. oraz powołując się na wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r. I OSK 600/09, autor tej skargi zwrócił uwagę, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej rozumieć należy niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia. Konieczne jest zbadanie, czy doszło do realizacji celu zbieżnego z celem wywłaszczenia. W takim kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, że teren przedszkola to nie tylko budynek, ale i towarzysząca mu infrastruktura oraz tereny zielone. Teren przedszkola musi obejmować ze swej istoty urządzenia do zabaw dla dzieci, drogę asfaltową, parking czy pełniące funkcje rekreacyjne tereny zieleni. Skarżący powołał się również na wyrok NSA z dnia 1(...) kwietnia 2009 r. I OSK 581/08, z którego wynika, że przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się przy tym rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. Przy takiej wykładni brak jest w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 137 u.g.n. uzasadniających przyjęcie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Autor skargi nie zgodził się również z wysokością zwaloryzowanego odszkodowania zarzucając, że sposób jego obliczenia ustalonego na kwotę 1195,70 zł pozostaje niemożliwym do skontrolowania ze względu na niewskazanie sposobu wyliczenie współczynnika waloryzacji w uzasadnieniu decyzji. Konieczność ustalenia takiego wskaźnika wynika natomiast z treści art. 227 u.g.n.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skarg J. W. , M. K. , B. Ł. i Gminy S. o sygnaturach II SA/Ke 482/11, II SA/Ke 483/11 i II SA/Ke 484/11 zostały na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ke 482/11. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym, obszernym materiale dowodowym i jest niewadliwy. Z ustaleń organów wynika, że działka oznaczona numerem (...) o pow. 0,2100 ha odpowiada obecnie działce nr (...) o pow. 0,1606, (...) o pow. 0,0278 ha, (...) o pow. 0,0153 ha i (...) o pow. 0,0017 ha, czego przypomnienie jest konieczne dla dalszych rozważań. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponieważ w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych decyzją Naczelnika Gminy w S. z dnia 20.12.1975r. zapadły wyroki sądów administracyjnych uchylające wydane w tej sprawie decyzje, konieczna była analiza tych wyroków pod kątem zakresu rozpoznanej sprawy, a także zakresu związania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 października 1995 r., Sąd ten uchylił decyzje odmawiające zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ponieważ uznał, że naruszają one prawo materialne uznając niezbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd zauważył bowiem, że ocenę niezbędności należy odczytywać w kontekście realizacji inwestycji zgodnej z celem wywłaszczenia, zaś przesłanką tej oceny w dacie rozstrzygania wniosku o zwrocie powinna być ważna decyzja wydana w toku procesu inwestycyjnego (decyzja o lokalizacji inwestycji lub pozwolenie na budowę) lub też rozdysponowanie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz innych podmiotów. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 842/02 Sąd ten uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. , ale tylko w zakresie odmowy zwrotu działek nr (...) i (...) o łącznej powierzchni 429 m² położonych w S. , stanowiących część wywłaszczonej działki nr (...) o powierzchni 0,21 ha. W pozostałym zakresie natomiast, a więc w zakresie zwrotu działek nr (...) i (...) o łącznej powierzchni 1633 m² (również stanowiących część wywłaszczonej działki nr (...) o powierzchni 0,21 ha) i to bez rozliczeń na rzecz Gminy S. , decyzja Starosty B. z dnia 29 maja 2001 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 marca 2002 r. nie zostały uchylone stając się w tej części prawomocne. W konsekwencji przedmiotem dalszego postępowania pozostała kwestia zwrotu działek nr (...) i (...) o łącznej powierzchni 429 m² oraz rozliczeń z tym związanych. W tym zakresie WSA w Krakowie wyraził pogląd, że skoro przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę państwowego przedszkola w S. i jest okolicznością bezsporną, że inwestycja ta nie została zrealizowana mimo upływu ponad 30 lat od daty wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na ten cel, to oznacza to, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Ponadto WSA w Krakowie zauważył, że o ile urządzona droga wewnętrzna, która miała zapewnić możliwość użytkowania zamierzonej inwestycji, tj. obiektu nowego przedszkola zgodnie z jego przeznaczeniem zwiększa wartość nieruchomości, to powstaje obowiązek dopłaty przez poprzedniego właściciela w ramach rozliczeń w trybie art. 140 ust. 3 i 4 u.g.n.. Przytoczone sformułowania stanowią zdaniem Sądu ocenę prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., która wiąże zarówno organy administracji, które ponownie rozpoznawały sprawę, jak i WSA w Kielcach rozpoznający skargi w niniejszym postępowaniu. Wymienione sądy administracyjne wyjaśniły bowiem istotną treść powołanych przepisów prawnych i sposób ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a ich ocena prawna dotyczyła prawidłowej wykładni przepisu art. 137 u.g.n. w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie. Ponieważ równocześnie nie doszło w okresie od daty decyzji ocenianej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2006 r., do istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy zmiany stanu prawnego, ani też nie ujawniły się nowe, istotne okoliczności faktyczne, to należy przyjąć, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy zachodnia część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona jako działki nr (...) i (...) o łącznej pow. 429 m², stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i podlega zwrotowi. Dlatego takie właśnie rozstrzygnięcie podjęte przez organy obu instancji zasługuje na akceptację. Takiej oceny nie mogły zmienić zarzuty zawarte w skardze Gminy S. , gdyż nie dotyczyły rozstrzygającej dla sprawy kwestii związania dokonaną już w sprawie oceną prawną, ale ponownej oceny (niedopuszczalnej z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.), czy wywłaszczona w 1975 r. część nieruchomości oznaczona obecnie jako działki nr (...) i (...) o łącznej pow. 429 m², stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i podlega zwrotowi. W związku z takim rozstrzygnięciem nie mogły być przedmiotem oceny Sądu jako bezprzedmiotowe liczne zarzuty skarg J. W. , M. K. i B. Ł. zmierzające do wykazania, że cel wywłaszczenia określony w decyzji z 1975 r. tj. budowa przedszkola publicznego nie został zrealizowany. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy niewadliwie zastosowały przepisy art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4 u.g.n. oraz art. 217 ust. 2 tej ustawy (za wyjątkiem rozstrzygnięcia organu I instancji co do terminu zwrotu wskazanych w decyzji należności, które zostało trafnie skorygowane w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego przy zastosowaniu art. 9 u.g.n.). Nie budzi również zastrzeżeń ocena sporządzonego w toku sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Oceny tej nie mogły zmienić zawarte w skargach zarzuty. Odnośnie zarzutów dotyczących bezzasadności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z powodu jego niepobrania, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu administracji co do tego, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ administracji nie ma uprawnienia do badania formy i skuteczności wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej. Istotnie bowiem zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n. zwrotowi podlega odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej, po jego zwaloryzowaniu, a nie odszkodowanie, która zostało poprzednim właścicielom skutecznie wypłacone. Odnośnie wykładni tego przepisu Sąd, ze względu na jednoznaczne brzmienie tego przepisu, zwłaszcza w konfrontacji z jego brzmieniem obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 141/04 poz. 1492) oraz ze względu na pierwszeństwo wykładni językowej przed innymi jej rodzajami, szczególnie odnośnie przepisów, których brzmienie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym w skardze wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 678/08. Sąd pierwszej instancji zauważył też, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zbiorczej Szkoły Gminnej w S. z dnia 6 października 1976 r. oraz pisma Banku Spółdzielczego w S. z dnia 25 kwietnia 2001 r. wynika, że kwota odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją z 20 grudnia 1975 r., przyznanego Janowi i Zofii małż. W. , tj. rodzicom skarżących J. W. i M. K. - została wypłacona wywłaszczonym. Fakt przelania kwoty tego odszkodowania na książeczkę oszczędnościową założoną dla J. i Zofii małż. W. , którą mogli dysponować wyłącznie oni, świadczy o zrealizowaniu wypłaty przyznanego odszkodowania. Niepobranie tego odszkodowania z własnej książeczki oszczędnościowej przez J. i Zofię małż. W. względnie ich spadkobierców, nie może w tej sytuacji świadczyć o niewypłaceniu odszkodowania i obciążać Gminy S. . Odnośnie kwestii powiększenia określonego w zaskarżonej decyzji odszkodowania o kwotę nakładów poniesionych na nieruchomość po wywłaszczeniu, Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd Wojewody Świętokrzyskiego, który przyjął wyliczenia rzeczoznawcy majątkowego, a także uczynił zadość wiążącej z mocy art. 153 p.p.s.a. ocenie prawnej zawartej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 842/02, który to Sąd zauważył, że o ile urządzona droga wewnętrzna, która miała zapewnić możliwość użytkowania zamierzonej inwestycji, tj. obiektu nowego przedszkola zgodnie z jego przeznaczeniem, zwiększa wartość nieruchomości, to powstaje obowiązek dopłaty przez poprzedniego właściciela w ramach rozliczeń w trybie art. 140 ust. 3 i 4 u.g.n.. Omawiane rozstrzygnięcie organu znajduje ponadto oparcie w obowiązujących przepisach - art. 140 ust. 4 u.g.n.. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość nakładów według zasad rynkowych, jako różnicę wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed dokonaniu nakładów i wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu tych nakładów. Biegły uwzględnił przy tym tylko te nakłady na działkach nr ewid. (...) i (...) , które zostały dokonane zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działki przedszkola. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, zwracanego jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył też, że część nakładów poczynionych na przedmiotowej działce została przez rzeczoznawcę uznana za zwiększające wartość zwracanej nieruchomości, a ponadto do kategorii takich nakładów należą również nakłady nie uznane za takie przez rzeczoznawcę. Skoro bowiem skarżący, jak to wyjaśnili na rozprawie w dniu 22 września 2011 r., po odzyskaniu wywłaszczonej nieruchomości zamierzają pozostawić w dzierżawie dotychczasowego użytkownika znajdującą się na działce nr (...) część budynku starego przedszkola wraz z ogrodzeniem z siatki, to oznacza to, że nakłady te – poprzez zwiększenie wartości wydzierżawionej nieruchomości – dadzą możliwość uzyskania wyższego czynszu dzierżawnego z korzyścią dla właścicieli tej nieruchomości. Taki sam efekt mogą przynieść te nakłady przy ewentualnej sprzedaży zabudowanej części działki nr (...) . Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadne było również powołanie się przez Wojewodę Świętokrzyskiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na art. 139 u.g.n. jako uzasadnienie odmowy uwzględnienia wniosków i zarzutów skarżących dotyczących: sprawiedliwego wydzielenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, podjęcia prac inwestycyjnych bez wymaganych zezwoleń po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, realizacji nakładów na zwracanej działce bez wymaganych prawem pozwoleń i bezprawnego zrealizowania drugiej drogi dojazdowej, która została zrealizowana niezgodnie z planem realizacyjnym. Skoro bowiem z przepisu tego wynika, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, co oznacza, że żądający zwrotu nieruchomości nie może żądać przywrócenia jej do stanu faktycznego sprzed wywłaszczenia, a nawet odłączenia części składowych zwiększających wartość nieruchomości, to wskazane zarzuty nie mają w sprawie znaczenia. Powoływanie się przez skarżących na prowadzenie przez Gminę S. robót inwestycyjnych na przedmiotowej nieruchomości już po złożeniu przez nich wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy również dlatego, że w sytuacji, gdy nakłady te mają charakter zwiększający wartość nieruchomości, ich dokonanie nie powoduje uszczerbku dla wnioskodawców postępowania zwrotowego. W zamian bowiem za powiększone odszkodowanie otrzymują nieruchomość o większej wartości. Odnosząc się do zarzutów skarg J. W. , M. K. i B. Ł. dotyczących wadliwości operatu szacunkowego związanych z przyjętą przez biegłego datą wybudowania drogi oraz bezpodstawnym określeniem grubości warstw Sąd pierwszej instancji zauważył, że wystarczająca odpowiedź na te zarzuty znalazła się w wyjaśnieniach rzeczoznawcy z dnia 18 marca 2011 r. Ponadto w sytuacji, gdy wartość nakładów została określona na podstawie § 35 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia według zasad rynkowych, grubość warstw nawierzchni drogi znajdującej się na zwracanej nieruchomości nie ma istotnego znaczenia dla określenia wartości takiego nakładu. Rzeczoznawca na stronach 7 – 10 swego operatu określił niektóre koszty odtworzeniowe budowy budowli i urządzeń znajdujących się na zwracanej nieruchomości tylko dla celów informacyjnych. Wskazane tam kwoty nie miały jednak wpływu na oszacowanie nakładów zwiększających odszkodowanie określone stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n. i w zaskarżonej decyzji nie obciążyły beneficjentów zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kolejny zarzut pod adresem opinii rzeczoznawcy dotyczący wadliwego przyjęcia, że przedmiotowa droga zwiększa wartość zwracanej nieruchomości, został przez Sąd pierwszej instancji omówiony wyżej. Uwzględnienie tego nakładu wynikło z zaakceptowanego przez Sąd przyjęcia w zaskarżonej decyzji, że rozliczeniu podlegają tylko nakłady związane z realizacją celu publicznego, będącego podstawą wywłaszczenia. Nie ma więc znaczenia subiektywna ocena skarżących co do przydatności dla nich tego nakładu. Poza tym należy zauważyć, że wbrew zawartym w skardze twierdzeniom co do nieprzydatności tej drogi dla skarżących, na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. przyznali oni, że mają zamiar korzystać z tej drogi, bo jest jedynym dojazdem do zwróconej wcześniej działki, co aktualizuje wiążącą moc dotyczącej tej kwestii oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 842/02, o czym była mowa wyżej. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględniania przez organy administracji uchylenia niekonstytucyjnego przepisu art. 229a u.g.n. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przepis ten nie był stosowany ani w zaskarżonej decyzji, ani też w poprzedzającej ją decyzji Starosty B. . Odnośnie zarzutu ponownego rozpatrywanie przez te same organy administracji samorządowej województwa świętokrzyskiego tej samej sprawy, w której posługiwały się dotychczas "oszustwem", Sąd pierwszej instancji wyjaśni, że sprawę rozpoznały właściwe organy (art. 142 i 9a u.g.n.). Strony nie składały natomiast wniosku o wyłączenie tych organów, czy też ich pracowników. Bezzasadny jest również zarzut skarżącej Gminy S. dotyczący niewskazania przez organy administracji sposobu wyliczenie współczynnika waloryzacji odszkodowania ustalonego na kwotę 1195,70 zł, czego konieczność wynika z treści art. 227 u.g.n.. Wbrew temu zarzutowi bowiem wskaźnik ten został wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym na str. 44 operatu. Rzeczoznawca, a za nim organ, prawidłowo również zastosował przepis art. 227 u.g.n. w związku z faktem nieogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości, które na podstawie art. 5 u.g.n. w pierwszy rzędzie powinny być podstawą waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M. K. oraz Gmina S. . We wniesionej skardze kasacyjnej M. K. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz nakładów na rzecz Gminy S. . Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie art. 140 ust 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części oddalającej jej skargę, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. We wniesionej skardze kasacyjnej Gmina S. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny i podlega zwrotowi. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) naruszenie art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego sposobu postępowania zawartych w wyroku NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 października 1995 r oraz wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2006 r sygn akt IIS. A./Kr 842/02 b) naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7 , 77 . i 80 k.p.a. i nie dokonały niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu, czym organy orzekające naruszyły przepisy art. 136 ust. 3 wzw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Gminy S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne, z czego uwzględnieniu podlegała skarga złożona przez M. K. w zakresie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej zwrotu na rzecz Gminy S. nakładów poniesionych na nieruchomość po jej wywłaszczeniu. Podzielić należy argumentację skargi kasacyjnej, iż niemożliwym w niniejszej sprawie jest jednoznaczne rozróżnienie, które nakłady związane były z realizacją celu wywłaszczenia, a które nie. Argumenty Sądu pierwszej instancji o związku zachodzącym pomiędzy dokonanymi na zwracanych działkach nakładami, a wzrostem wartości nieruchomości nie zostały w tym przypadku poparte żadnymi dowodami. Takich argumentów nie zawierał również operat szacunkowy, ani też uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Samo powołanie się na wielkości nakładów poczynionych na zwracanym gruncie nie może więc zastąpić argumentacji nieodzownej dla stwierdzenia, że pomiędzy tymi nakładami, a wartością nieruchomości zachodzi związek przyczynowy. Jeśli okazałoby się, że w niniejszej sprawie wspomniane nakłady podnoszą jednak wartość zwracanej części nieruchomości, to należało by ustalić, czy były one związane z realizacją celu wywłaszczenia. Tak więc nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie można też podzielić interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n., przyjętej przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis ten przy określaniu wartości nieruchomości nakazuje zawsze przyjąć stan nieruchomości z dnia zwrotu. Skład orzekający podziela bowiem pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 19971/10 oraz 30 maja 2012 r., I OSK 816/11 w których stwierdzono, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Poza tym, gdyby zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w analizowanym stanie faktycznym nastąpił jednak wzrost wartości zwracanego gruntu – w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n. - to istotnym było by także - z uwagi na rodzaj wspomnianych nakładów - uwzględnienie faktu, że raczej mało prawdopodobne byłoby dalsze użytkowanie zwracanego gruntu w sposób tożsamy ze sposobem występującym aktualnie. Należy w tym miejscu wziąć pod uwagę zwłaszcza podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty o tym, iż na zwracanych działkach znajdują się urządzenia nieprzydatne dla skarżących, takie jak: mur oporowy, ogrodzenie, dobudowana ściana budynku przedszkola. Rozważania Sądu pierwszej instancji co do sposobu wykorzystania zwracanej nieruchomości przez byłych właścicieli mają natomiast charakter czysto hipotetyczny. Nie można bowiem z góry zakładać, iż skoro skarżący wyrażają wolę wydzierżawienia części nieruchomości, to fakt ten spowoduje zwiększenie jej wartości. Rozporządzanie przez byłych właścicieli nieruchomością podlegającą zwrotowi może nastąpić dopiero po zakończeniu niniejszego postępowania i działania te nie mogą mieć wpływu na wartość nieruchomości na dzień jej zwrotu. Nieruchomość ta może poza tym zostać zagospodarowana w dowolny sposób, gdyż byli właściciele nie muszą jej wydzierżawiać ani sprzedawać. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Zgodzić należy się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, iż podstawą żądania zwrotu ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania może być wyłącznie odszkodowanie faktycznie wypłacone, a nie sama decyzja o ustaleniu odszkodowania. Niedopuszczalnym na gruncie przepisów Konstytucji byłoby przerzucanie na ubiegającego się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obowiązku wykazania, że odszkodowanie nie zostało wypłacone lub nie było możliwości ubiegania się o wypłatę odszkodowania. Gdyby więc w niniejszej sprawie do wypłaty odszkodowania nie doszło, to brak byłoby podstaw do jego dochodzenia. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została rodzicom skarżącej wypłacona na książeczkę oszczędnościową i fakt ten jest bezsporny. Niedobranie odszkodowania z książeczki oszczędnościowej nie może natomiast świadczyć o jego niewypłaceniu przez organ. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy S. należy uznać, iż zarzuty w niej zawarte są bezpodstawne. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca przede wszystkim błędne uznanie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny i podlega zwrotowi. Kwestia ta została już jednak rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 842/02, gdzie Sąd ten wskazał, iż cel wywłaszczenia nie został na spornej nieruchomości zrealizowany, mimo upływu ponad trzydziestu lat od daty wywłaszczenia i oznacza to, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu. Odmienne orzeczenie mogłoby się wiązać wyłącznie z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, albo zmiany stanu prawnego. W niniejszej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła, toteż ponowne badanie czy sporna nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i podlega zwrotowi byłoby sprzeczne z art. 153 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej Gminy S. nie mogły więc zostać uznane za usprawiedliwione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. Podstawę prawną oddalenia skargi kasacyjnej Gminy S. oraz M. K. w części stanowił art. 184 p.p.s.a. Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 203 pkt 1 p.p.s.a.