I SA/Wa 152/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. G., R. G., J. G. i L. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących J. G., R. G., J. G. i L. G. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku J. G., J. G., L. G. i R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2008 r. i umorzył postępowanie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Orzeczeniem z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej rady Narodowej w B. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], oznaczonej nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność J. G. Następnie na wniosek Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w B., Minister Spraw Wewnętrznych działając w trybie art. 137 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...] uchylił powyższe orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. J. G., R. G., J. G. oraz L. G. (spadkobiercy J. G.) wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1965 r., wskazując na rażące naruszenie art. 3 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez wydanie decyzji "bez wskazania podstawy prawnej wywłaszczenia i zawierającej orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego". Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r., [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1965 r. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowane orzeczenie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94) i dlatego wedle tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać zasadność i prawidłowość wywłaszczenia oraz przyznanego odszkodowania. Wskazał ponadto, że wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie nastąpiło na rzecz państwa, zaś wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego pismem z dnia [...] grudnia 1964 r. wystąpił Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. Do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dołączono decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1964 r. ustalającą lokalizację szczegółową dla ogródków działkowych na terenie położonym w M. przy ul. [...]. Wskazał przy tym, że planowana inwestycja była zgodna z celem wskazanym w art. 3 ustawy. Ponadto w myśl obowiązującego w dacie wywłaszczenia art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych "pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej". Jednocześnie wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy nie odnaleziono oferty odstąpienia nieruchomości, wobec czego organ nie może dokonać oceny prawidłowości tego dokumentu, jednakże w treści kwestionowanego orzeczenia oraz we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego znajduje się stwierdzenie, iż starania o nabycie tej nieruchomości nie dały pozytywnych rezultatów. Organ uznał ponadto, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1965 r., nr [...] spełniało wymogi art. 16 ust. 1 ustawy. J. G. otrzymał zawiadomienie, zaś zwrotne potwierdzenie odbioru pisma znajduje się w aktach sprawy. Poza tym zgodnie z treścią protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1965 r. zawiadomienie o rozprawie 21 dni przed terminem wywieszono na tablicy ogłoszeń w Prezydium Rady Narodowej w B. Poza tym Minister wskazał, że jego zdaniem decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Pismem z dnia [...] października 2008 r. J. G., R. G., J. G. oraz L. G. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją z dnia [...] września 2008 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy w/w decyzję. Na skutek wniesionej do Sądu skargi, wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1960/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. ze względu na rażące naruszenie prawa jakim jest skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz całości akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...] i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na przepis art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, wskazał ponadto, że co do zasady właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Minister wskazał ponadto, że kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest natomiast w sprawach wywłaszczeniowych, wojewoda. Wobec powyższego organ uznał, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe z uwagi na niewłaściwość Ministra Infrastruktury, to jego zdaniem należało uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2008 r. i umorzyć postępowanie, a wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z dnia [...] marca 1965 r., zostanie przekazany według właściwości do Wojewody [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. J. G., R. G., J. G. i L. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili Ministrowi naruszenie art. 19 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 kpa poprzez uznanie, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w M.przy ul. [...] ([...]) oznaczoną nr [...], stanowiąca własność J. G. (spadkodawcy wnioskodawców). Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]12.2011 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 03.1965 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości, położnej w M., przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...], o pow. [...]m2, stanowiącej własność J.G. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając sprawę ponownie i biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji uznając, że to nie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ale Wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Powołując się na stanowisko judykatury Minister wyszedł z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.), który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 kpa). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ugn), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a ugn. w zw. z art. 17 pkt 1 kpa), to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej doszedł do przekonania, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].03.1965 r. powinien być Wojewoda, co oznacza konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania. Odnosząc się do powyższej koncepcji organu, polegającej na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, wskazać należy, że istotnie znajduje ona potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (m.in. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03). Zdaniem Sądu nie jest to jednak słuszna koncepcja w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w zwykłym trybie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podkreślenia wymaga, że powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i nadal powinna być stosowa (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt: I SA/Wa 809/11, I SA/Wa 935/11, I SA/Wa 870/11 orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć również należy, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 roku wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu - organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Mając na uwadze przepis art. 157 § 1 zdanie 1 w związku z art. 17 pkt 2 kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie [...].03.1965 roku był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, jest właściwy w sprawie Minister będący organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Powyższe przesądza, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].03.1965r. Na marginesie dodać należy, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych i zostały wydane na gruncie innych aktów prawnych, w związku z czym, zdaniem Sądu nie można wyrażonych w nich poglądów odnieść do rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 kpa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.