II OSK 525/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 513/11 w sprawie ze skargi K. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet odnowy biologicznej) oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 513/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi K. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet odnowy biologicznej) I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Prezydent [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz K. J. warunki zabudowy dla terenu położonego [...] przy Al. [...], oznaczonego geodezyjnie jako działka [...], [...], obręb [...] dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet odnowy biologicznej). W osnowie decyzji organ orzekający zamieścił m.in. ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy, zagospodarowania terenu i przepisów odrębnych, w tym: ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie oraz dodatkowe ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych. W osnowie orzeczenia Prezydent [...] (dalej Prezydent) podał, że: decyzja nie wymagała opinii pomocniczych oraz uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 u.p.z.p.; linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono w załączniku nr 1 do decyzji, a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w załączniku nr 2 i 3. W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji Prezydent przedstawił warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji lokalizacyjnej, a uznając, że taka okoliczność zaistniała w rozpoznawanej sprawie wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.) wyznaczono obszar analizowany wokół działki nr [...], objętej wnioskiem inwestora. Granice tego obszaru – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. – wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Rozporządzenie nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego, co oznacza, że winny być one ustalane indywidualnie dla każdego przypadku przy uwzględnieniu zasady, by obszar analizowany tworzył pewną urbanistyczną całość. Na podstawie oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych wynikających z mapy pozyskanej do wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, organ przyjął, że szerokość frontu tej działki wynosi około 135 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 135 m tj. 405 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Organ wyjaśnił, że nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako droga bądź działka niezabudowana, wybiegające poza granice obszaru analizowanego i nie wpływające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (wyniki analizy przedstawiono w załączniku nr 2). Prezydent wyjaśnił, że analiza stanu faktycznego obszaru analizowanego wykazała, że na tym terenie występuje znaczne zróżnicowanie funkcji. Obszar analizowany zlokalizowany jest w obrębie istotnego skrzyżowania Al. [...] z ul. [...], które to ulice wyraźnie rozdzielają teren objęty analizą na strefy o funkcji mieszkaniowo-usługowej, usługowej i przemysłowej. Obecnie istniejący budynek na działce nr [...] obręb [...], który pełni funkcję budynku mieszkaniowo-usługowego, znajduje się na terenie, będącym częścią reprezentacyjnego wjazdu w strefę zespołu zabudowy wielorodzinnej. W najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, funkcja mieszkaniowa przeplata się z funkcją usługową. Istotną cechą sposobu zagospodarowania tej strefy jest lokalizowanie usług wbudowanych w budynki mieszkalne. Prócz usług zlokalizowanych w parterach budynków mieszkalnych, występują również usługi w wyższych kondygnacjach, często powstałe w wyniku przekształcenia lokalu mieszkalnego na usługowy jak np. lokal przy Al. [...], zaadaptowany na przedszkole. W ocenie organu planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego [...] na lokal usługowy - gabinet odnowy biologicznej, przez który rozumie się zakład świadczący usługi w zakresie regeneracji ciała przez ćwiczenia fizyczne, naświetlanie, opalanie, masaż, oddziaływanie suchym lub wilgotnym, gorącym powietrzem oraz zabiegi relaksujące, jest możliwa i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny analizowanego terenu. Prezydent, ustosunkowując się do argumentów stron postępowania, sprzeciwiających się realizacji inwestycji wyjaśnił, że zgodnie z art. 56 i w nawiązaniu do art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się lokalizacji usług na wyższych kondygnacjach - w tym przypadku lokalizacji na 5 piętrze gabinetu odnowy biologicznej, przez który rozumieć należy zakład świadczący usługi w zakresie regeneracji ciała przez ćwiczenia fizyczne, naświetlanie, opalanie, masaż, oddziaływanie suchym lub wilgotnym, gorącym powietrzem i zabiegi relaksujące. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). W punkcie 2e decyzji sprecyzowano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Dla planowanego lokalu usługowego o powierzchni 59 m², przy określaniu ilości miejsc parkingowych na podstawie zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]" (dalej Studium) wymagane jest przynajmniej 1 miejsce postojowe. Miejsce to przynależne jest już do tego lokalu, obecnie użytkowanego jako mieszkalny, które ujęto w bilansie miejsc postojowych wykonanym na potrzeby budynku mieszkalnego z usługami. W związku z powyższym, zgodnie z zapisami Studium, przy wymaganych min. 10 miejsc postojowych na każde 1000 m² powierzchni użytkowej, nie ma konieczności wydzielania nowych miejsc postojowych dla planowanego lokalu użytkowego. Odwołanie od decyzji z [...] 2011 r. wnieśli V. S., P. S. oraz K. B. i A. B. - reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego W. B. wskazując, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego, bowiem lokale usługowe znajdują się w parterach budynków mieszkalnych. Zdaniem odwołujących się, nie zapewniono odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji i nie uzyskano opinii Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...]. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej Kolegium bądź SKO) decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z [...] 2011 r. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło charakter prawny decyzji lokalizacyjnych, podkreślając ich związany charakter i niemożność odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a następnie wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie, wszystkie przesłanki niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji - zmiana sposobu użytkowania istniejącego w budynku wielorodzinnym lokalu mieszkalnego, nie powodująca zmian w podstawowych parametrach i wskaźnikach istniejącej zabudowy (wskaźnik zabudowy, szerokość i wysokość budynku), analizą urbanistyczną, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., objęto jedynie funkcję występującą w obszarze analizowanym. Na podstawie sporządzonej w tym zakresie analizy stwierdzono, że nieruchomość objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym występują funkcje: mieszkaniowa, mieszkaniowo-usługowa i usługowa. Ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji, jak podkreśla się w doktrynie oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być natomiast np. obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck 2005, s. 501). Kolegium stwierdziło, że przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji. W budynkach mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym, znajdują się bowiem lokale usługowe. Nie może, w ocenie Kolegium, stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego (położonego na piątym piętrze już istniejącego i funkcjonującego budynku), okoliczność, że lokale użytkowe są - w obszarze objętym analizą - w większości położone w parterach budynków. Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Budynek, w którym położony jest lokal objęty wnioskiem, zlokalizowany jest bezpośrednio przy Al. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, gdyż pozostaje bez zmian. Przedmiotowa nieruchomość nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, jest to bowiem lokal mieszkalny. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, pozwala na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia w zakresie kontynuacji funkcji. Inne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu z racji charakteru zamierzenia - tj. zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy - nie ulegają zmianie. Spełnione są także pozostałe wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Wskazało również, że nie dopatrzyło się w toku postępowania pierwszoinstancyjnego uchybień procesowych, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ocena materiału dowodowego nie wykracza poza granice swobodnej oceny, wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym, a uzasadnienie orzeczenie spełnia wymogi art. 107 § 1 i § 3 kpa. Kolegium nie podzieliło stanowisk zawartych w złożonych odwołaniach, co do braku kontynuacji funkcji oraz naruszenia przez organ lokalizacyjny przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.]. Wskazało, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować - jak już wyjaśniono we wcześniejszej części uzasadnienia - szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można uznać, w opinii organu odwoławczego, że usytuowanie funkcji usługowej na wyższej kondygnacji (tj. powyżej parteru) zaburzy ład przestrzenny. Spełnienie warunków technicznych oraz innych norm techniczno-budowlanych będzie badane dopiero przez organ budowlany, bowiem przepisy dotyczące warunków technicznych nie mają zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. Odnosząc się do kwestii odpowiedniej ilości miejsc postojowych, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, że przepisy prawa nie regulują sposobu ustalania ilości miejsc postojowych w stosunku do ilości mieszkań, bądź powierzchni usługowej. Stąd też zasadne jest, w ocenie Kolegium, posiłkowanie się ustaleniami Studium, gdyż zostały one poprzedzone analizą struktury komunikacyjnej miasta. Zgodnie z ustaleniami organu, inwestor winien zapewnić min. 10 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej. Ocena, czy przedmiotowy lokal spełnia wymogi przewidziane dla gabinetów odnowy biologicznej, nie należy do właściwości organu lokalizacyjnego - nie można zatem uznać omawianego zarzutu za uzasadniony. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego nieustalenia przez organ, czy budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że obiekt ten został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 2006 r. Nie jest to budynek, który podlegałby ochronie konserwatorskiej. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali K. i A. B. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił orzeczeniu Kolegium: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mimo że żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - naruszenie "art." [winno być "§"] 18 rozporządzenia z 2002 r. przez wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy mimo braku miejsc parkingowych dla przyszłych klientów lokalu użytkowego; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym i niezgodnym z obowiązującymi przepisami uznaniu, że zachodzą przesłanki do dokonania zmiany przeznaczenia lokalu z dotychczasowej funkcji mieszkalnej na lokal usługowy, w szczególności na gabinet odnowy biologicznej, - wadliwym przeprowadzeniu niepełnego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, mającego istotny wpływ na merytoryczne rozpatrzenie wniosku przez ograniczenie obszaru podlegającego analizie, ograniczeniu stron postępowania, jak i nieokreśleniu w stopniu dostatecznym przez wskazanie właściwego oznaczenia działki, z której ma następować dojazd do przedmiotowego lokalu; - błędnym uznaniu, że przedmiotowy lokal spełnia wymogi niezbędne do prowadzenia w nim gabinetu odnowy biologicznej; - błędnym uznaniu, że przeznaczenie lokalu użytkowego poza parterem budynku mieszkalnego na działalność usługową znajduje uzasadnienie w stanie zagospodarowania działek sąsiednich, gdy właściwa analiza prowadzi do odmiennego wniosku. Powołując się na te zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie, wyjaśniając dodatkowo, że okoliczności i argumenty powołane w skardze w żaden sposób nie podważają prawidłowości kwestionowanej decyzji, a planowania inwestycja nie narusza wymagań zasady dobrego sąsiedztwa i nie kłóci się z funkcją występującą w obszarze analizowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznał skargę za zasadną. Orzekając kasacyjnie Sąd uwzględnił to, że materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należące do sfery prawa administracyjnego. Z tych względów postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji - jako postępowanie w sprawie administracyjnej - podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, uprawnionego do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń, ustawodawca stworzył – przez odpowiednie zapisy legislacyjne – gwarancje procesowe i instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, którego etapami są: ustalenie jak[a] norma obowiązuje oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2006). Ustalenie obowiązującej i właściwej dla przedmiotu sprawy normy prawa w postępowaniu administracyjnym musi odbywać się ze szczególną starannością i wnikliwością z tego względu, że cechą prawa administracyjnego jest wielorodzajowość źródeł prawa, pochodzących od różnych organów, mających różny status w hierarchii aktów normatywnych i regulujących dany przedmiot ze zróżnicowaną szczegółowością. Powinność tą postrzegać też należy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., sankcjonującego przypadek podjęcia orzeczenia na podstawie błędnych ustaleń, co do obowiązywania normy prawnej (wyrok NSA z 14. 4.1988 r., III SA 979/87, nie publ.). Ustalenie rozumienia normy prawnej, uznanej przez organ decyzyjny za odpowiednią w sprawie następuje przez dokonanie oceny, czy norma ta występuje w takiej postaci, że bezpośrednie jej rozumienie jest wystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia, czy też norma ta budzi wątpliwości, co do swego znaczenia i wymaga poddania jej interpretacji. Do wykładni przepisów prawa administracyjnego mają zastosowanie klasyczne zasady wykładni wypracowane przez teorię prawa (J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, Wrocław 1977). W tej kwestii wypowiadał się też wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy, który m.in. w wyroku z 24.6.1993 r. stwierdził, że "W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa należy stosować taką jego wykładnię (zwłaszcza gdy istnieje kilka możliwości interpretacyjnych), jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji" (III ARN 33/93, PiP 1994, nr 9). W nauce natomiast zwrócono uwagę, że "Prawo administracyjne tworzy sferę aktywności administracyjnej, ale tworzy i sferę praw oraz wolności obywatelskich i tam, gdzie reglamentacyjna działalność administracji nie jest w sposób wyraźny dopuszczona, tam rozciąga się sfera wolności obywatelskich, która nie może być ścieśniona rozszerzającą interpretacją" (J. Starościak: op. cit.). W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie, dyktowane zasadą praworządności w jej wyżej wskazywanym aspekcie nie zostały podjęte w sposób prawidłowy. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet odnowy biologicznej) przewidzianej do realizacji [...] przy Al. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia, regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z materiału sprawy wynika, że przesłanki określone we wskazanym przepisie istnieją w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, decyzji ustalającej jej warunki. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5. Jednocześnie cytowany przepis uzależnia możliwość zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, objętego jego hipotezą (w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części) od istniejących już w sąsiedztwie form zabudowy z uwzględnieniem w szczególności ich funkcji, parametrów i cech (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady - jak wskazuje się w literaturze przedmiotu - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, by tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z pewnym ograniczeniem w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w tym przepisie, decyzja o warunkach zabudowy uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z 13.12. 2007 r., II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.12. 2007 r., P 37/06, OTK ZU nr 1/A/2007). Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie swoje oświadczenie o dopuszczalności zrealizowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego – wyrażone przez treść decyzji – uzasadniły wnioskami z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., przeprowadzonej wg reguł określonych w rozporządzeniu z 2003 r. Zważyć jednak należy – na co zwracano już uwagę w literaturze prawniczej, że z treści art. 59 u.p.z.p., określającego sytuacje, w których należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy wynika, że pojęcie zmiany zagospodarowania odniesione zostało do terenu, a zmiana sposobu użytkowania do obiektu już istniejącego (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego). Istotne jest – zdaniem Sądu – że sformułowanie zastosowanego w tym przepisie przez ustawodawcę uprawnia do stwierdzenia, że zmianą zagospodarowania terenu jest budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, czyli jest nią wprowadzenie nowego elementu przestrzennego na dany teren lub przekształcenie - w wyniku robót budowlanych – istniejącego już na danym terenie elementu przestrzennego. Nie jest zmianą zagospodarowania terenu – w rozumieniu tego przepisu – zmiana sposobu użytkowania zrealizowanego już obiektu budowlanego lub jego części, którą ustawodawca również poddaje reglamentacji ustawowej przez obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Za odrębnym, czyli nie stanowiącym formy zmiany sposobu zagospodarowania terenu traktowaniem sytuacji określonej w zdaniu drugim art. 59 u.p.z.p., przemawia wykładnia językowa. Z tych względów brak jest - zdaniem Sądu – podstaw do stosowania w tej sprawie rozporządzenia z 2003 r. i dokonywania na jego podstawie ustaleń co do istotnych okoliczności. Dotyczy to przede wszystkim możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego wg zasad określonych w § 3 tego aktu wykonawczego. W ocenie Sądu możliwości stosowania powoływanego rozporządzenia w sytuacjach, gdy ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie można wyprowadzać z odwołania się przez prawodawcę w jego § 3 ust. 1 do przepisu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., bowiem jest to przepis generalny, określający w wiążący sposób warunki, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest wydanie decyzji wymaganej przepisem art. 59 powołanej ustawy niezależnie od charakteru zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem Sądu z tych względów nieuzasadnione jest uznanie, że wniosek wszczynający postępowanie w tej sprawie dotyczy zagospodarowania terenu, stanowiącego działkę oznaczoną numerem [...], obręb [...] i że parametry tej działki mogły być wyznacznikiem wielkości obszaru analizowanego, którego zagospodarowanie stanowiło podstawę dla oceny organów orzekających w postępowaniu instancyjnym. W uznaniu Sądu ocena zasadności przedmiotowego wniosku winna odbywać się wg kryteriów – odpowiednio przyjętych – wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na konieczność szczególnie starannego kwalifikowania i doboru działki sąsiedniej, o które[j] mowa we wskazanym przepisie. Zgodnie z wypracowanym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i judykatury, przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7.6.2006 r., IV SA/Wa 920/05, Lex nr 230649; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.2.2006 r., II OSK 551/05, Lex nr 194346). Prawidłowe jest stanowisko organów orzekających o zbędności określenia w rozpoznawanej sprawie wymagań w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela stanowiska organów orzekających co do tego, że dla stwierdzenia kontynuacji funkcji nie ma znaczenia to, że funkcja usługowa w obszarze analizowanym realizowana jest wyłącznie na parterowych kondygnacjach budynków wielomieszkaniowych w lokalach o takim pierwotnym przeznaczeniu lub na kondygnacjach wyższych, ale w obiektach niemieszkalnych, a przedmiotowy lokal jest usytuowany na wyższej (piątej) kondygnacji budynku wielomieszkaniowego (z lokalami usługowymi tylko w parterze) w sąsiedztwie wyłącznie lokali mieszkalnych. Właściciele tych lokali dysponują prawem własności o takim samym, jak wnioskodawca zakresie uprawnień, atrybuty tego prawa są gwarantowane konstytucyjnie (art. 21 Konstytucji RP), a w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstaw do ich różnicowania. Prawodawca określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznał normatywnie w sferze wykonywania prawa własności prymatu prawu potencjalnego inwestora nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zamierzeniem inwestycyjnym (wyrok WSA w Warszawie z 27.5.2009 r., IV SA/Wa 1704/08, Lex nr 562887). Z tych względów szczególnie akcentowana, czy wręcz forsowana przez organy w postępowaniu instancyjnym teza o nadrzędności zasady swobody inwestowania jest nieuprawniona. Zasada ta wynikająca z powołanego wcześniej przepisu art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie może być – zdaniem Sądu interpretowania przez właściwe organy administracji publicznej jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na rodzaj zamierzonych usług i ich zakres, opisany w uzasadnieniach decyzji, techniczne uwarunkowania ich realizacji oraz aspekt kulturowo-obyczajowy, decydujący o popularności takich usług. Interesy inwestora i osób trzecich (innych stron postępowania) muszą być w racjonalny i obiektywny sposób rozważone i wyważone przez organ dysponujący kompetencją do orzekania o warunkach zabudowy, a powinność ta musi być także postrzegana w warunkach określonych przez art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i sformułowaną tam zasadą równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Organy lokalizacyjne nie powinny w sposób nieuprawniony uchylać się od oceny w omawianym zakresie i cedować tych czynności na organy administracji architektoniczno-budowlanej tzn. na ewentualny dalszy etap procesu inwestycyjnego. Należy zważyć, że zarówno organ orzekający o warunkach zabudowy, jak i organ udzielający pozwolenia na budowę, to samodzielne organy administracji publicznej, o niezależnych kompetencjach władczych, realizowanych w odrębnych zakresach. Niezasadne jest odwoływanie się w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej do sposobu wykorzystywania lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego przy Al. [...], bowiem z akt sprawy, w tym przede wszystkim z części tekstowej ani graficznej analizy nie wynika na jakiej podstawie ustalono, że dokonano zmiany sposobu użytkowania tego lokalu mieszkalnego na przedszkole, ani czy zmiana taka nastąpiła w sposób legalny, a nadto przedszkole nie realizuje funkcji usługowej, ale oświatową, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) i załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), określającym m.in. kategorie obiektów. W toku prowadzonych w sprawie czynności Sąd zwrócił też uwagę, że budynek przy Al. [...] dostępny jest z drogi publicznej oznaczonej numerem [...], a budynek przy Al. [...] dostępny jest z drogi publicznej oznaczonej numerem [...]. W rozpoznawanej sprawie na akceptację zasługują zarzuty dotyczące niewłaściwego rozważenia kwestii ładu przestrzennego, w tym przede wszystkim takich jego aspektów jak uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kulturowe oraz nieprawidłowej oceny co do zapewnienia dla planowanego obiektu usługowego miejsc postojowych. Ta kwestia winna być oceniona w sposób racjonalny i z uwzględnieniem doświadczenia życiowego oraz realiów wielkomiejskich. Nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, że jedno miejsce postojowe usytuowane w garażu podziemnym o ograniczonej dostępności, przynależne do istniejącego lokalu mieszkalnego, zapewni obsługę w tym zakresie przyszłemu lokalowi użytkowemu o określonej ofercie usług. Nieuprawnione jest wyprowadzenie przez organy orzekające swej oceny w tym przedmiocie z zapisów Studium. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wielokrotnie wypowiadano się co do tego, że zapisy studium ze względu na status materialnoprawny tego aktu (studium nie jest aktem prawa miejscowego) do czasu, kiedy nie staną się ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania orzeczeń administracyjnych, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 31.3. 2008r., II OSK 317/07, Lex nr 490164; wyrok WSA w Warszawie z 3.11.2006 r., IV SA/Wa 1707/06, Lex nr 348263; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004). Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ winien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej skarżący kasacyjne) reprezentowane przez r. pr. M. B., zarzucając na podstawie: 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), w wyniku błędnego przyjęcia, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego nie stosuje się rozporządzenia z 2003 r., a w szczególności § 3 tego rozporządzenia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 i 77 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie może stanowić pomocniczego materiału dowodowego w sprawie ustalania warunków zabudowy; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia: niewyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej organ lokalizacyjny ma badać i uzależniać wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia warunków technicznych realizacji usług i w ten sposób chronić interes osób trzecich; nie wskazanie wytycznych, co do dalszego postępowania organów obu instancji w zakresie badania potencjalnego naruszenia interesu osób trzecich i warunków techniczno-budowlanych realizacji usług; 2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego: d) art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3 rozporządzenia z 2003 r., przez błędną ich wykładnię, w wyniku przyjęcia, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego nie stosuje się przepisów rozporządzenia z 2003 r., a w szczególności § 3 tego rozporządzenia i nie przeprowadza się analizy funkcji i cech zabudowy; e) art. 56 i art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że bliżej niesprecyzowane naruszenia interesu osób trzecich, uwarunkowania techniczno-budowlane i art. 1 ust. 2 u.p.z.p., mogą stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy; f) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że o kontynuacji funkcji można mówić tylko w sytuacji wystąpienia funkcji usługowej na odpowiedniej kondygnacji zabudowy, podczas gdy taką okoliczność można definiować tylko i wyłącznie jako cechę zabudowy i o w dodatku niesklasyfikowaną w ustawie i aktach wykonawczych; g) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r., przez błędną ich wykładnię, w wyniku przyjęcia, że zlokalizowane w obszarze analizowanym przedszkole nie stanowi funkcji usługowej, ale funkcję oświatową i przyjęcie, że dostępność z tej samej drogi publicznej oznacza dostępność z tej samej działki drogowej i w konsekwencji nierozróżnienie numeracji dróg od numeracji działek geodezyjnych, na których znajduje się doga. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (jej oddalenie); zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka Z. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. K. i A. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z 17 czerwca 2013 r. K.i A. B. wskazali, że postanowieniem z [...] 2013 r. [nr ...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 p.b. wstrzymał użytkowanie lokalu nr 27, w którym prowadzona jest opieka nad dziećmi p.n. działalności gospodarczej [...] s.c. – usytuowanego na III kondygnacji budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ul. [...]i nałożył na współwłaścicieli ww lokalu mieszkalnego obowiązek przedstawienia wyszczególnionych dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b. Zdaniem skarżących, świadczy to w sposób oczywisty o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz K. J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Nietrafnym okazały się zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jak i art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Mimo, że pierwszy z tych zarzutów opierał się na podstawie kasacyjnej z punktu 2, a drugi z punktu 1 art. 174 p.p.s.a., w istocie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego wynikał z zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, wywiedzionych ze wskazanych przepisów. Wymagało to zatem łącznego ich rozpoznania. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie wskazał, że pojęcie zmiany zagospodarowania terenu odniesione zostało do terenu, a zmiana sposobu użytkowania do obiektu już istniejącego. W analizowanej regulacji mamy do czynienia z pojęciami niedookreślonymi, wymagającymi odniesienia się do wiedzy pozaprawnej, nabierającymi precyzyjnej treści dopiero w zestawieniu ich z konkretnymi faktami. Treść pojęcia użytkowanie obiektu jest częściowo określona normatywnie w art. 71 p.b. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działań zmieniających sposób użytkowania obiektu wiąże się z koniecznością dokonania zgłoszenia pozwolenia na podstawie art. 71 ust. 2 p.b. (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 481-482, 484, nb 2; s. 490 nb 3) w szczególności gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, warunków pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska (wyrok NSA z: 29.1.1997 r., SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39; 26.3.1999 r., SA 532/97, Lex nr 46771, akceptowane przez W. Białończyka i Z. Cieślika, Komentarz do zmiany art. 71 ustawy – Prawo budowlane wprowadzonej przez Dz.U. z 2004 r., nr 93, poz. 888, Lex, uw. 2; wyrok NSA z 19.7.2001r., II SA/Kr 1972/99, akceptowane przez w A. Despot-Mładanowicza w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 615-616, uw. 2; odpowiednio – wyrok NSA z 21.12.2010 r., II OSK 1918/09, Lex nr 746848). Trafnie zatem Wojewódzki Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie nie znajdowały zastosowania normy wywiedzione z przepisów rozporządzenia z 2003 r., w tym w szczególności z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Ustawodawca upoważnił w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do wydania rozporządzenia jedynie w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, nie zaś w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Za prawidłowością wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku przemawia w szczególności to, że żadna z materii zawartych w wytycznych (art. 61 ust. 7 u.p.z.p.), nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie przyjął, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie może stanowić pomocniczego materiału w sprawie ustalenia warunków zabudowy – Sąd ograniczył swą wypowiedź jedynie do stwierdzenia, że nieuprawnione jest wyprowadzenie przez organy orzekające swej oceny co do zapewnienia dla planowanego obiektu usługowego miejsc postojowych, z zapisów Studium (s. 19-20 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 513/11). W pełni przekonujący i zgodny z doświadczeniem życiowym jest pogląd WSA, że jedno miejsce postojowe w garażu podziemnym o ograniczonej dostępności, które mogło stanowić dostateczną obsługę lokalu mieszkalnego, nie zapewni obsługi lokalowi, który po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stanowić będzie gabinet odnowy biologicznej. Podjęcie takiej działalności zmieni warunki pracy; zgodnie z doświadczeniem życiowym z miejsc parkingowych korzystać będą pracownicy, jak i klienci gabinetu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 i 77 k.p.a. okazał się zatem nieusprawiedliwiony. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, nie narusza prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, brak podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., która prowadziłaby do uznania, że każda działalność opiekuńczo-wychowawcza,w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego (mieszkaniu), winna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Utworzenie w lokalu mieszkalnym placówki socjalizacyjno-interwencyjnej dla mniejszej liczby dzieci niż 14, nie prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa a tym samym do zmiany sposobu użytkowania lokalu (wyrok NSA z 5.5.2011 r., II OSK 785/10; wyrok WSA w Gliwicach z 17.3.2011 r., II SA/GL 989/10; akceptowane przez A. Despot-Mładanowicza – op. cit. s. 615-616, uw. 2). Taka działalność spełnia funkcję oświatową i wychowawczą, przeciwieństwie do funkcji usługowej, której przejawem jest prowadzenie gabinetu odnowy biologicznej. Z kolei przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r., nie znajdował w sprawie zastosowania. Słowniczek zawarty w § 2 rozporządzenia z 2003 r., dotyczy jedynie rozumienia poszczególnych pojęć na tle tego rozporządzenia, nie zaś w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na tle zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 56 i art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 2 ust. 2 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię. Sąd I instancji trafnie wskazał, że obowiązkiem organów w kontrolowany postępowaniu jest wyważenie interesów inwestora i innych zainteresowanych w aspekcie rodzaju zamierzonych usług, ich zakresu, technicznych uwarunkowań ich realizacji i aspektu kulturowo-obyczajowego, decydującego o popularności takich usług (s. 18-19 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 513/11). Trafnie skarżący kasacyjnie zarzuca, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie może być utożsamiana z dostępnością z tej samej działki drogowej. Często w warunkach wielkomiejskich, droga publiczna składa się z szeregu działek geodezyjnych, wchodzących w skład drogi publicznej. Jednakże uchybienie to nie skutkowało wadliwością zaskarżonego wyroku. Częściowo zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z zasadami metodyki pracy sędziowskiej, przywoływanie publikacji naukowych winno odbywać się przez staranne wskazanie stron publikacji, numeru uwagi bądź numeru bocznego, w których dany pogląd, akceptowany przez Sąd, został zaprezentowany. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wymogów tych nie dochowano (s. 13, 15 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 513/11). Również wskazania co do dalszego postępowania, mogły by być bardziej precyzyjne. Jednakże mając na uwadze istotne rozważania zawarte w zaskarżonym wyroku, uchybienia te nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.