II SA/Go 595/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi K.S., S.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje określone w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K.S. i S.S. solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. P S.A. Oddział zwróciło się do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 0,8353 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej własność S.S. i K.S.. Wnioskodawca określił, iż ograniczenie to polegać ma na udzieleniu mu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez opisaną wyżej nieruchomość: odcinka gazociągu DN 300, o ciśnieniu 8,4 MPa, na długości 56,9 metrów oraz kabla światłowodowego na długości 56,9 metrów wraz z infrastruktura towarzyszącą, zgodnie z rysunkiem naniesionym na załączonych mapach. Wnioskodawca wskazał proponowany opis lokalizacji gazociągu oraz treści rozstrzygnięcia decyzji w zakresie ograniczenia sposobu korzystania "jedynie z części działki". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. - Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części stanowiącej obszar 834 m2, nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,8353 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], położonej w [...], będącej własnością K. i S. małżonków S., poprzez zezwolenie P S.A. Oddział (dalej zwanego w skrócie P) na założenie i przeprowadzenie przez opisaną nieruchomość odcinka gazociągu DN300 wraz z kablem światłowodowym o długości 56,9 m, przebiegającego od wschodniej granicy działki w kierunku północno-zachodnim, w odległości około 32 m od północno-wschodniego narożnika działki i w odległości 64 m od północno-zachodniego narożnika działki, równolegle do istniejącego gazociągu DN500, w odległości 5,1 m do 7,1 m po stronie północno-wschodniej gazociągu, na głębokości około 1,3 m, wykonanego częściowo przewiertem, pod drogą na działce, zgodnie z mapą obrazującą przebieg trasy gazociągu i grunty projektowane do ograniczonego użytkowania, która stanowi integralną część decyzji. Ponadto w pkt 2-4 decyzji Starosta zobowiązał P S.A. Oddział do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci, wskazał, iż jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Jednocześnie organ orzekł, że zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac montażowych oraz w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii, a nadto, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wnioskodawca realizuje budowę gazociągu w/c DN300 relacji [...], w zakres tej inwestycji wchodzi budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 wraz z kablem światłowodowym, a jej realizacja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwała nr XLV/342/10 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. opubl. Dz.Urz.Woj. Nr 51, poz. 731 z dnia 11 czerwca 2010 r.). Wnioskodawca określił przebieg gazociągu, jego usytuowanie na nieruchomości, szerokość strefy kontrolowanej oraz pasa montażowego, wskazał, że zajęcie nieruchomości nastąpi na czas około 8 miesięcy od chwili rozpoczęcia robót, co będzie miało miejsce najpóźniej do dnia 31 marca 2012 r. W ocenie organu wnioskodawca uzasadnił, że nie jest możliwe ustalenie w drodze rokowań z właścicielami działki warunków wybudowania gazociągu na ich nieruchomości, na dowód czego przedstawił pisma z [...].08.2010 r. i [...].10.2010 r. oraz pisma właścicieli z dnia [...].09.2010 r. i z [...].10.2010 r., a także protokoły z dnia [...].04. i [...].07.2008 r. Starosta wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obydwa warunki konieczne dla uzyskania zgody na ograniczenie prawa własności, tj. planowana inwestycja, która stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr XLV/342/10, a inwestor przeprowadził z właścicielami nieruchomości rokowania, w wyniku których strony nie doszły do porozumienia w sprawie zajęcia nieruchomości pod planowaną inwestycję. Od powyższej decyzji K.S. i L.S. wnieśli odwołanie, zarzucając jej brak jakiegokolwiek merytorycznego ustosunkowania się do podnoszonych w toku postępowania zastrzeżeń oraz wskazanych możliwości poprowadzenia trasy gazociągu z pominięciem ich działki, a także naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 124, poprzez zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w taki sposób, który faktycznie uniemożliwi korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, jakim jest budowa budynków do prowadzenia działalności gospodarczej. Strony wniosły o uchylenie decyzji i nieudzielanie wnioskodawcy zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z ich nieruchomości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w celu ustalenia czy istnieje możliwość przeprowadzenia nitki gazociągu z pominięciem ich działki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda jako jego podstawę prawno-materialną wskazał treść art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku merytorycznego ustosunkowania się organu pierwszej instancji do podnoszonych zastrzeżeń oraz wskazywanych możliwości poprowadzenia trasy gazociągu z pominięciem działki odwołujących organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie zostały spełnione warunki uzyskania zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wynikające z przepisu art. 124 u.g.n. zostały spełnione. Organ drugiej instancji powtórzył ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji co do zgodności planowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że wysuwanie przez odwołujących się roszczeń odnośnie trasy przebiegu gazociągu na nieruchomości na etapie postępowania w trybie art. 124 u.g.n. jest bezzasadne, gdyż przebieg gazociągu został ustalony zasadami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko na tym etapie planowania inwestycji możliwe było zgłaszanie zastrzeżeń przez właścicieli nieruchomości, co zresztą strony poczyniły. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 2 do ww. uchwały Rada Gminy nie uwzględniła uwag wniesionych przez S.S. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w Gminie. Ponadto w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. wnioskodawca proponował skarżącym zmianę usytuowania gazociągu DN300 na ich nieruchomości poprzez przesunięcie go do granicy działki na co właściciele nie wyrazili zgody. Odnośnie zarzutu uniemożliwienia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem organ wskazał, iż o przeznaczeniu nieruchomości, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz o sposobach jej zagospodarowania i zabudowy przesądza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściciel nieruchomości może z niej korzystać tylko zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zakres jego władztwa podlega w tym zakresie ograniczeniu. W przedmiotowej sprawie nowy gazociąg DN300 będzie przebiegał przez działkę odwołujących równolegle do istniejącego gazociągu DN500 w odległości od 5,1 do 7,1 m co nie pogorszy możliwości korzystania z nieruchomości ponieważ na istniejącym gazociągu skarżący i tak nie mogą budować budynków służących do prowadzenia działalności gospodarczej. Na podstawie analizy akt sprawy organ drugiej instancji stwierdził również, iż złożenie przez inwestora wniosku zostało poprzedzone rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taka sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, iż sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, a Starosta przed wydaniem decyzji zachował niezbędną staranność i podjął działania w kwestii wyjaśnienia przebiegu rokowań. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyli K. i S.S. (we wspólnym piśmie), zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i częściowe ograniczenie korzystania z należącej do skarżących nieruchomości, w sytuacji gdy to ograniczenie jest sprzeczne z ich interesem gospodarczym, a wnioskodawca miał możliwość takiego zaplanowania trasy gazociągu aby nie naruszała własności ich działki, biegła przez terytorium innych działek, na których nikt nie prowadzi żadnej działalności i nie ma takich planów, 2. naruszenie przepisów postępowania – art. 7 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, nie ustalenie ponad wszelka wątpliwość, iż P mogło zaplanować przebieg trasy gazociągu w taki sposób aby nie ograniczać skarżącym korzystania z ich nieruchomości i poprowadzić gazociąg przez inne działki. Z tych powodów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasadzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, iż organy administracji publicznej na żadnym etapie postępowania, nie liczyły się z ich stanowiskiem i nie rozważyły ich jednostkowego interesu gospodarczego. Jako właściciele nieruchomości nie mieli żadnego wpływu na projekt budowy gazociągu, ich zastrzeżenia zostały automatycznie nieuwzględnione. Podnieśli, iż nikt nie badał, czy możliwe jest przeprowadzenie gazociągu przez inne działki, na których nikt nie prowadzi żadnej działalności, więc negatywne skutki ograniczenia korzystania z tych działek byłyby znacznie mniejsze. Skarżący zakwestionowali stwierdzenie, że nowy gazociąg będzie znajdował się w strefie ochronnej istniejącego gazociągu, wobec czego nie będą z tego tytułu ponosili negatywnych konsekwencji. W ich ocenie bowiem tak będzie w chwili obecnej, lecz za kilka, kilkanaście lat gazociąg DN500 zostanie wyłączony z użytku (wybudowany kilkadziesiąt lat temu) i wtedy znikną jego strefy ochronne, a pozostaną strefy ochronne DN300. Skarżący podkreślili, iż przedmiotową działkę zakupili w celu prowadzenia na niej działalności gospodarczej i od wielu lat mają związane z nią plany inwestycyjne. Działka jest położona przy głównej drodze, jej wartość jest bardzo duża. Budowa gazociągu nie tylko znacząco obniża wartość działki, ale powoduje, że w praktyce będzie ona bezużyteczna, nie będzie możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków na jej terenie przez okres eksploatacji gazociągu. K. i S.S. ponownie wywiedli, iż istnieje możliwość zmiany trasy gazociągu w taki sposób, że będzie on omijał ich działkę, czego wnioskodawca na etapie ustalania trasy gazociągu nie wziął pod uwagę. Niezależnie od powyższego skarżący wnieśli o wyjaśnienie okoliczności związanych z udzieleniem decyzji, w szczególności ustalenie czy i w jakiej wysokości Gmina bądź Województwo będzie uzyskiwało od wnioskodawcy korzyści majątkowe w związku z eksploatacja gazociągu. Skarżący wskazali na konieczność zobowiązania organów administracji do podania informacji w tym zakresie, bowiem zainteresowanie tych organów pozytywnym dla inwestora zakończeniem sprawy, stanowić może naruszenie zasad zaufania obywatela do organów administracji publicznej oraz bezstronności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. Wojewoda, w związku z powyższą skargą na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie częściowo z przyczyn w niej wskazanych. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd nie bada słuszności ani celowości zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy uwagę, iż sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako: "P.p.s.a."), rozstrzyga on w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą orzekania sądu administracyjnego są akta sprawy administracyjnej (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2011r., orzekającą – na wniosek P S.A. Oddział - o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżących. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowi przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej: "u.g.n."). Zdaniem Sądu, treść obu decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie naruszają wskazany przepis art. 124 u.g.n., jak i przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z ust. 3, udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n. Dyspozycja art. 124 ust.1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego tego przepisu. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust.1 zdanie pierwsze u.g.n. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt. II SA/Go 208/10[w:] System Informacji Prawnej LEX nr 357505 i nr 852648). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (patrz: M. Wolanin, op. cit. s. 780; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, niepublikowanego, treść [w:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe. Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust.1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z norm dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu przez inwestora nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust.1 u.g.n. Każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskiwanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu i uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te muszą samodzielnie i w sposób dla danego etapu kompletny stanowić o statusie prawnym stron. Również zatem próba systemowego spojrzenia na obowiązkowy zakres decyzji opartej na art. 124 ust.1 u.g.n. doprowadza do konstatacji o wymogu precyzyjnego określenia obszaru objętego ograniczeniem. Wynikające z art.124 u.g.n. uprawnienie wskazanego organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Zważyć trzeba, że u.g.n. nie definiuje pojęcia rokowań. Prawodawca posługiwał się natomiast tym pojęciem w przepisach art. 71 i art. 72 Kodeksu cywilnego. Na skutek nowelizacji Kodeksu cywilnego (przepis art. 1 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 49, poz. 498), od dnia 25 września 2003 r. nastąpiła jedynie zmiana terminologii i pojęcie to w art. 72 K.c. zostało zastąpione pojęciem negocjacji, natomiast z art. 71 K.c. zostało usunięte. W myśl stanowiska doktryny, utrwalonego na tle tych uregulowań, rokowania (pertraktacje, a obecnie: negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia, naturalia i accidentalia negotii). Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Przeprowadzenie rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07, Lex nr 357505). W świetle uregulowania zawartego w art. 124 u.g.n. rokowania przeprowadza osoba zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie lub starosta, jeżeli zamierza wszcząć postępowanie z urzędu, przy czym wymagane jest odpowiednie udokumentowanie dokonanych w tym zakresie czynności. Udokumentowanie przeprowadzenia rokowań powinno zatem polegać na dołączeniu do wniosku pisma zawierającego propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy i dowodem jego doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości. Pozytywny wynik rokowań, czyli uzyskanie zgody na wykonanie prac, powinien mieć charakter umowy polegającej na umownym ograniczeniu się przez właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie na umownym ustanowieniu służebności gruntowej. W przeciwnym razie dowody powinny dokumentować fakt podjęcia przez uprawnioną osobę rokowań i brak możliwości uzyskania porozumienia, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy sąd zważył, iż organy obu instancji trafnie przyjęły, iż został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem materiał dokumentacyjny sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami. Podkreślić należy, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia przebiegu, przez działkę stanowiącą własność skarżących, gazociągu DN300 wraz z niezbędną infrastrukturą, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach sprawy bezspornym pozostaje fakt, iż [...] kwietnia 2010 r. Rady Gminy podjęła uchwałę nr XLV/342/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 11 czerwca 2010 r., weszła w życie 12 lipca 2010 r. Bezsporna między stronami pozostaje okoliczność, iż ustalenia planu obejmują między innymi sporną działkę oznaczoną nr ewidenc. [...], stanowiącą własność skarżących. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi powszechnie obowiązujące przepisy prawa na obszarze gminy. Wobec dyspozycji przepisów art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n. od dnia wejścia w życie powyższej uchwały mogły toczyć się skutecznie rokowania pomiędzy inwestorem i właścicielem nieruchomości - co do uzyskania zgody na wykonanie prac polegających na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości spornej inwestycji w postaci rurociągu wraz z infrastrukturą techniczną, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też ewentualne wcześniejsze rokowania pomiędzy inwestorem i skarżącymi w kwestii przebiegu planowanego gazociągu, nie mogą mieć znaczenia prawnego dla oceny spełnienia przesłanki w postaci obowiązku przeprowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3, na potrzeby niniejszego postępowania. Inwestor, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r., w nawiązaniu do wcześniejszych rokowań, przedstawił skarżącym propozycję przebiegu gazociągu DN300, w oparciu o ustalenia planu miejscowego, w której wyraził wolę zmiany przebiegu gazociągu poprzez przybliżenie do granicy działek. Inwestor przedstawił skarżącym powierzchnię działki niezbędną do zajęcia na czas budowy oraz strefę kontrolowaną. Ponadto zaproponował wartość odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości i wynagrodzenia z tytułu dalszego z niej korzystania. W odpowiedzi na powyższą propozycję skarżący, pismem z dnia [...] września 2010 r. poinformowali inwestora, że w chwili obecnej nie mogą wyrazić zgody na zajęcie gruntu w ramach planowanej budowy gazociągu, dotyczącego części działki [...], ponieważ prowadzą postępowanie związane z zamianą gruntu nabytego od ANR, który był obciążony przebiegającą siecią gazową DN500 należąca do G S.A. Oddział. W ich ocenie z tego powodu postępowanie uzgadniające przebieg nowoprojektowanej sieci gazowej należy zawiesić, do czasu uregulowania sprawy co do własności gruntu. Kolejnym pismem z [...] października 2010 r. inwestor poinformował skarżących, iż zawieszenie postępowania z przytoczonych przez nich powodów niecelowe, bowiem stan prawny nieruchomości jest uregulowany co wynika z treści księgi wieczystej KW nr [...]. Jednocześnie P, w związku z nieprzyjęciem poprzedniej oferty, przesłał komplet dokumentów dotyczących udostępnienia spornej działki pod budowę gazociągu DN300 relacji [...] wraz z egzemplarzem umowy, z prośbą o uzupełnienie i podpisanie lub ustosunkowanie się do oferty we wskazanym terminie. Inwestor nie przystał na takie warunki, przy czym jednoznacznie nie wyraził zgody na jakiekolwiek umiejscowienie nitki gazociągu na przedmiotowej nieruchomości, należy stwierdzić, że opisane rokowania zakończyły się fiaskiem, co upoważniało inwestora do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji, która zastępuje zgodę właściciela na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości sieci gazowej. Podkreślić bowiem trzeba, że u.g.n. nie nakłada obowiązku uzyskania w rokowaniach wyniku pozytywnego, w ust. 3 art. 124 mówi jedynie o konieczności przeprowadzenia takich rokowań, natomiast w treści ust. 1 art. 124 przewiduje prawo domagania się wydania decyzji w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty odmawia wyrażenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skrajnie różne stanowiska stron rokowań nie mogą stanowić pozytywnego prognostyku przy ocenie możliwości ustalenia na drodze umowy zasad korzystania z nieruchomości. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umowy mimo prowadzonych rokowań, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac na jego nieruchomości. Dodatkowo wspiera powyższe ustalenia fakt, iż w toku postępowania administracyjnego (pismo z dnia [...] marca 2011r.) skarżący konsekwentnie podtrzymali dotychczasowy sprzeciw wobec lokalizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na planowana rozbudowę budynków dla celu prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej. Pomimo prawidłowej oceny organów administracji publicznej w kwestii przeprowadzenia rzetelnych rokowań, obie wydane w niniejszej sprawie decyzje dotknięte są wadami, które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu, co sygnalizowano już wcześniej. Zdaniem Sądu, przed wydaniem decyzji organy administracji nie dokonały bowiem wszystkich niezbędnych ustaleń. W postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów art. art. 7, 10, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. W postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust.1 u.g.n. należy badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust. 3 oraz art. 124 u.g.n. Art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w u.g.n., przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 483193). Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzenia wody, pary, gazu czy prądu, po ich założeniu nie stanowią części składowej nieruchomości, lecz własność przedsiębiorstwa. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 1991 r. (W 4/91 OTK 191, nr 1, poz. 22) urządzenia te stają się własnością przedsiębiorstwa lub zakładu z chwilą połączenia ich w sposób trwały z przedsiębiorstwem tzn. w taki sposób, że nie mogą być od niego odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości lub przedmiotu odłączonego. Wynika z tego, że dostęp i korzystanie z nieruchomości skarżącego będzie odbywało się także po zakończeniu inwestycji w celu jej konserwacji czy naprawy. Rodzi się w tym miejscu problem tytułu prawnego umożliwiającego dostęp do nieruchomości. Nie wystarczy zatem, rozstrzygając wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odwołać się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest zawarcie w decyzji, a właściwie w stanowiącym część decyzji projekcie budowlanym, rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. Dopiero to pozwala na ocenę o zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych). W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, który w konsekwencji zmusza właściciela do akceptowania działań podejmowanych na jego nieruchomości. Organ administracji wchodzi w przysługujące właścicielom prawa do nieruchomości bez ich zgody. Przy czym podkreślić należy, iż ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. W trakcie postępowania opartego o art. 124 ust.1 u.g.n. nie można rozważać ani kwestionować charakteru inwestycji czy jest to inwestycja celu publicznego ani też innego, niż przewidziane w decyzji lokalizacyjnej usytuowanie inwestycji. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organu jak i dla stron. W tym kontekście należy podkreślić, iż w przedmiotowym postępowaniu nie mogą odnieść oczekiwanego skutku zarzuty skarżących dotyczące ustalenia przebiegu gazociągu przez ich nieruchomość, w zakresie jaki jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty co do planu miejscowego skarżący podnosili na etapie procedury jego uchwalania, na co wskazuje treść załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. W niniejszym postępowaniu kontroli sądowej podlega wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającego ją postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wszczętego na wniosek inwestora P S.A. Oddział. Skarżącym przysługuje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały (zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego podjętej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, która naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W tym trybie skarżący mogą zatem kwestionować zgodność z prawem uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego ustaleniami nieruchomość stanowiącą ich własność. Jak już wskazano, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu inwestycji, o jakiej mowa w art. 124 u.g.n., nie mogą zastąpić określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Na podstawie ustaleń planu dokonuje się dopiero ustalenia, jakie ograniczenia sposobu korzystania z konkretnej nieruchomości są niezbędne dla realizacji określonej w planie inwestycji celu publicznego. O ile zatem w przedmiotowym postępowaniu właściciel nieruchomości nie może już kwestionować zasadności ustalonego w miejscowym planie przebiegu inwestycji, to jednakże jego uzasadniony interes w postępowaniu toczącym się w trybie art. 124 u.g.n. wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości ograniczony do niezbędnego minimum (vide wyroki NSA z dnia 7 września 1989 r. sygn. akt Sa/Kr 41, ONSA 1989/2/81, z dnia 10 listopada 2006, sygn. akt I OSK 23/06) Wskazać należy, iż organy administracji orzekające w sprawie stwierdziły, iż ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...], stanowiącej własność skarżących, na wniosek inwestora nastąpiło zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej inwestycji uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XLV/342/10 z dnia [...] kwietnia 2010 r. W ocenie sądu, stanowisko to jest co najmniej przedwczesne. Podkreślić należy, iż ocenie organu ma podlegać nie tylko to, czy wniosek inwestora jest zgodny z ustaleniami planu, ale czy zaproponowany przebieg inwestycji w ramach ustaleń planu, jest najmniej uciążliwy z punktu widzenia interesu właściciela nieruchomości, który artykułował on w toku postępowania. Jeżeli zatem możliwe jest ustalenie różnego przebiegu gazociągu przez konkretną nieruchomość lub poza granicami danej nieruchomości należy takie warianty poddać analizie. Organ winien w uzasadnieniu decyzji wskazać przesłanki ustalenia określonego sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Wymogów tych nie spełnia zaskarżona decyzja Wojewody, ani też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z dnia [...] listopada 2010 r. z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, iż działka nr [...] objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego Gminy dla m. [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XV/120/2000 z dnia [...] stycznia 2000 r. – z przeznaczeniem pod tereny handlu, rzemiosła i przemysłu nieuciążliwego, symbol planu UX, teren stacji transformatorowej, symbol planu EE oraz tereny zieleni izolacyjnej (ZI), ze zmianami (w części dotyczącej strefy bezpieczeństwa rurociągu gazowego) uchwalonymi w dniu [...] kwietnia 2010 r. uchwałą Rady Gminy nr XLV/342/10 – z przeznaczeniem pod tereny handlu, rzemiosła i przemysłu nieuciążliwego, symbol planu UX,G. Załączniki do tego dokumentu stanowią kopie wyrysów z planów zagospodarowania przestrzennego oznaczone jako załącznik nr 1 i nr 2, które stanowią czarno-białe kopie fragmentów map sporządzonych w różnych skalach i zostały opatrzone pieczęcią i podpisem Zastępcy Wójta Gminy. Wskazać przyjdzie, iż załączniki te zawierają legendy jednakże w szczególności odczytanie załącznika Nr 2 przy braku oznaczeń kolorystycznych znacznie utrudnia jednoznaczna identyfikację przedstawionego obszaru i jego zagospodarowania. Ponadto fakt, iż wspomniane załączniki stanowią jedynie wyrysy z map, i to sporządzone w wąskim ujęciu nie sposób jednoznacznie określić możliwości usytuowania przebiegu gazociągu poza obszarem działki skarżących. Przykładowo z załącznika nr 1 wynika, iż "granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" obejmują wyłącznie teren działki nr [...], co budzi istotne wątpliwości, wobec wymogów planów miejscowych i treści cytowanych ustaleń tego planu, jednakże brak jest możliwości zweryfikowania tej okoliczności na podstawie akt sprawy. To z kolei budzi także wątpliwości co techniki sporządzenia wyrysu z planu oznaczonego jako załącznik nr 2, który nadto stwarza trudności w odczytaniu jego ustaleń z powodu przedłożenia go w technice dwukolorowej, przy braku opisania poszczególnych elementów w sposób umożliwiający ich rozróżnienie bez uwzględnienie kolorów. Z porównania obu załączników wynika, iż działka nr [...] została na nich oznaczona poprzez obramowanie żółtym kolorem. Z porównania tego wynika również, iż uchwała nr XLV/342/10 z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie obejmuje jedynie czeęć nieruchomości skarżących, która w nowym planie oznaczona została symbolem UX,G. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. organ pierwszej instancji orzekł o ograniczeniu na rzecz inwestora sposobu korzystania z części, stanowiącej obszar 834 m2 z nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...], poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość odcinka gazociągu DN 300 wraz z kablem światłowodowym o określonej długości, przebiegającego od wschodniej granicy działki w kierunku północno-zachodnim, w odległości około 32 m od północno-wschodniego narożnika działki i w odległości 64 m od północno-zachodniego narożnika działki, równolegle do istniejącego gazociągu DN500, w odległości 5,1 m do 7,1 m po stronie północno-wschodniej gazociągu, na głębokości około 1,3 m, wykonanego częściowo przewiertem, pod drogą na działce, zgodnie z mapą obrazującą przebieg trasy gazociągu i grunty projektowane do ograniczonego użytkowania, która stanowi integralną część decyzji. Opis spornego przebiegu gazociągu przez nieruchomość skarżących stanowi zatem powielenie treści opisu przebiegu trasy wskazanej we wniosku inwestora, który powoływał się przy tym na optymalizację przebiegu całego gazociągu oraz jej wyrysowanie "zgodnie z MPZP" (bez konkretyzacji uchwały) . W uzasadnieniu decyzji Starosta nie dokonał analizy zgodności przebiegu gazociągu przez przedmiotową nieruchomość z ustaleniami planu miejscowego, z uwzględnieniem wymogu jak najmniejszej uciążliwości dla sposobu korzystania z danej nieruchomości. Pomimo konsekwentnie podnoszonych w postępowaniu przez skarżących zastrzeżeń okoliczności te nie zostały w decyzji rozważone. Na stronie 3 uzasadnienia organ stwierdza, że "wniosek inwestora jest zgodny z ustaleniami planu", jednakże organ nie wskazuje, które ustalenia planu w tym zakresie analizował. Nie można bowiem uznać za takową analizę przytoczenia jedynie wybiórczo przepisów z części tekstowej planu miejscowego, wskazujących według organu ograniczenia dla terenów, przez które przebiega gazociąg. "§ 6 ust. 1 i 2 dla terenu UX,G – tereny lokalizacji handlu, rzemiosła i przemysłu nieuciążliwego z trasa przebiegu gazociągów obowiązuje dotychczasowa funkcja z ograniczeniami związanymi z istniejącym i planowanym gazociągiem i ich strefami kontrolowanymi i odległości podstawowych, ust. 5 na terenie objętym planem dopuszcza się budowę innych sieci, urządzeń i budowli infrastruktury w uzgodnieniu i na warunkach operatora sieci pod warunkiem, że ich oddziaływanie nie obejmie strefy kontrolowanej gazociągów, § 13 ust. 1 na terenach oznaczonych na rysunku planu między innymi symbolem UX G ustala się następujące warunki: ppkt 1 lit. e- obowiązek uzgodnienie z operatorem sieci gazowej lokalizacji obiektów wzdłuż strefy kontrolowanej, lit. f - zapewnienie swobodnego dojazdu do sieci gazowych oraz przemieszczania się wzdłuż tych sieci, ppkt 3 lit. a- zakazuje się zabudowy oraz nasadzeń drzew i krzewów w strefach kontrolowanych" Wskazać przyjdzie, iż powyższe uregulowania planu nie kreują podstaw do określenia przebiegu gazociągu przez tereny objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie uchwalonego przez Radę Gminy w dniu [...] kwietnia 2010 r. Na podstawie tekstu planu ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 11 czerwca 2010 r. Nr 51, poz. 731 wskazać należy, iż zgodnie z § 1 ust. 1 przedmiotem ustaleń tej uchwały jest przeznaczenie terenu pod budowę dwóch gazociągów wysokiego ciśnienia wraz z obiektami pomocniczymi w tym m.in. zespołami zaporowo-upustowymi i drogami dojazdowymi, infrastrukturą kontrolno-pomiarową i kablem transmisji danych obejmującego obszar w obrębach; [...] w gminie [...]. Plan ten ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów w zakresie budowy sieci gazowych (§ 3 ust. 1). Zgodnie z § 1 ust. 2 i 3 uchwały, granice obszaru objętego uchwałą oznaczono na rysunku planu w skali 1:2000, integralną częścią uchwały jest m.in. rysunek planu w skali 1:2000 – załącznik graficzny nr 1, stanowią go arkusze ponumerowane od nr 1 do nr 5. W myśl § 5 ust. 1 i 2 obowiązującymi ustaleniami planu są: 1) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz 2) symbole określające przeznaczenie terenów. Pozostałe elementy rysunku planu, jak np. treść podkładu mapowego, mają charakter informacyjny i nie są ustaleniami planu. Na obszarze objętym planem wyznaczono między innymi teren oznaczony symbolem UX,G – teren lokalizacji handlu, rzemiosła i przemysłu nieuciążliwego z trasą przebiegu gazociągów (§ 6 ust. 1 pkt 9). Dla wyznaczonych w § 6 ust. 1 terenów obowiązuje dotychczasowa funkcja stanowiąca o ich przeznaczeniu z ograniczeniami wynikającymi z niniejszej uchwały, związanymi z istniejącym i planowanym gazociągiem i ich strefami kontrolowanymi, w przypadku z rezygnacji z budowy gazociągu obowiązuje funkcja dotychczasowa (§ 6 ust. 2 i 3). W ust. 4 § 6 Rada Gminy dopuściła zmianę trasy przebiegu gazociągu wraz z jego strefą kontrolowaną na obszarze objętym planem. W rozdziale 9 planu uregulowano szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zgodnie z przepisem § 13 ust. 1 pkt 1, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1-10 ustala się a) lokalizację przebiegu sieci gazowych w liniach rozgraniczających w sąsiedztwie istniejącego gazociągu DN500, DN200, DN250, b) dla gazociągu DN300 maksymalne ciśnienie robocze wyniesie 8,4MPa, strefa kontrolowana wyniesie 6,0 m, tj. 3,0 m na stronę od osi gazociągu (...). Dopuszcza się między innymi możliwość zmiany trasy sieci gazowych wraz ze strefa kontrolowaną w obrębie pasa terenu objętego planem. (§ 13 ust. 1 pkt 2 lit.a). Zakazuje się zabudowy oraz nasadzeń drzew i krzewów w strefach kontrolowanych. W § 13 ust. 4 wskazano, iż przez teren objęty planem przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN500 relacji Skwierzyna – Barlinek o strefie odległości podstawowej wynoszącej 130,0 m (65,0 m na stronę od osi gazociągu), wobec którego obowiązuje zmniejszona strefa podstawowa wynosząca 32,5 m na stronę od jego osi. W stosunku do obiektów budowlanych zlokalizowanych w sąsiedztwie gazociągów w/c, dla których zmniejszono odległości podstawowe obowiązują następujące zasady: a) dla obiektów budowlanych, których odległość podstawowa lokalizacji względem istniejącej sieci gazowej w/c określona w przepisach ogólnych jest większa od zmniejszonej odległości podstawowej, obowiązuje odległość zmniejszona, b) dla obiektów budowlanych, dla których odległość podstawowa lokalizacji względem istniejącej sieci gazowej w/c określona w przepisach ogólnych jest równa lub mniejsza od zmniejszonej odległości podstawowej, obowiązuje odległość podstawowa wymieniona w przepisach, c) odległości zmniejszone nie ulegają dalszemu zmniejszeniu, d) możliwe jest nasadzenie drzew w odległości nie mniejszej niż 3m na stronę od osi gazociągu DN500 relacji [...], e) dopuszcza się przebudowę i modernizację gazociągu wysokiego ciśnienia. Dla gazociągu DN500 relacji [...] odległość możliwej zabudowy jednorodzinnej wynosi 32,5m od osi gazociągu. Lokalizacja wszelkich obiektów budowlanych względem istniejącej sieci gazowej w odległości mniejszej od 32,5m na stronę od jego osi wymaga szczegółowego uzgodnienia wszelkich zbliżeń, kolizji oraz ingerencji w w/w odległości u operatora sieci a także konieczność ścisłego nadzoru przedstawiciela operatora nad pracami budowlanymi w strefie odległości podstawowej. W § 13 ust. 7 planu miejscowego przewidziano jednocześnie, iż w przypadku wyłączenia z eksploatacji istniejącego gazociągu DN500 przez operatora sieci, przestają obowiązywać jego strefy odległości podstawowej. Tereny mogą zostać zagospodarowane zgodnie z użytkowaniem dotychczasowym lub przeznaczeniem wynikającym z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo prawomocnych decyzji zgodnie z przepisami odrębnymi z uwzględnieniem stref kontrolowanych gazociągów DN300 i DN700. Jak wskazano powyższy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe na obszarze gminy. Dopóki zatem akt ten pozostaje w obrocie prawnym, zarówno organy administracji publicznej jak i inne podmioty zobowiązane są do jego stosowania, w zakresie objętym kompetencjami prawodawczymi rady gminy. Niezależnie od powyższego Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r. (sygn. akt. II SA/Go 579/07, Lex nr 357505), że samo odwołanie się w decyzji do planu miejscowego, czy też do decyzji lokalizacyjnej jest niewystarczające. W samym planie zagospodarowania lub w decyzji lokalizacyjnej nie jest bowiem możliwe określenie zakresu ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero na podstawie jego ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, a także wykazanie zgodności określonego sposobu ograniczenia z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej. Cytowane wyżej ustalenia planu miejscowego nie określają jednoznacznie przebiegu gazociągu, poza określeniem, iż powinien on przebiegać w sąsiedztwie istniejących gazociągów, co do których zmianę przebiegu również dopuszcza. W konsekwencji wobec tak znacznej rozbieżności w tym zakresie pomiędzy wnioskodawcą i skarżącymi właścicielami nieruchomości, organy administracji orzekające winny samodzielnie, zgodnie z ustaleniami planu określić przebieg inwestycji celu publicznego przez konkretną nieruchomość uwzględniając związane z tym minimalizowanie obciążeń dla właścicieli nieruchomości, a nie wyłącznie interes ekonomiczny inwestora. W kontekście powyższych ustaleń planu rozważenia i jednoznacznego stwierdzenia wymaga możliwość ustalenia przebiegu gazociągu z ominięciem przedmiotowej nieruchomości, a jeżeli ustalenia planu (załączniki graficzne wyznaczające teren objęty planem) nie dają takiej możliwości, należy uzupełnić postępowanie w celu ustalenia przebiegu gazociągu zgodnie z wymogami planu, z uwzględnieniem zminimalizowania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W szczególności należy ponownie przeprowadzić rozprawę administracyjną i zobowiązać do udziału w niej przedstawicieli obu stron postępowania o spornych interesach. W okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż w toku rokowań poprzedzających uchwalenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych oraz w ramach rokowań prowadzonych po wejściu w życie tego aktu, jak również w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących nr [...] konsekwentnie zwracali oni uwagę na specyfikę prowadzonej na tej nieruchomości działalności gospodarczej, ograniczenia w planowanym rozwoju i rozbudowie obiektów na nieruchomości. Skarżący podnosili, że obecnie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości związane są z przebiegającym przez nieruchomość gazociągiem DN500 (strefa podstawową po 32,5 m). Podkreślali również, iż gazociąg ten wybudowany został kilkadziesiąt lat temu i według ich wiedzy w niedługim okresie może zostać wyłączony z eksploatacji. Ta okoliczność w ocenie skarżących zmieni całkowicie możliwość zagospodarowania ich działki, bowiem wygaśnie też strefa kontrolowana tego gazociągu. Tą okolicznością skarżący argumentowali w toku rokowań wolę poprowadzenia gazociągu DN300 nie w bezpośrednim sąsiedztwie obecnie biegnącego gazociągu DN500 (podkreślić trzeba, iż przebiega on mniej więcej przez środek nieruchomości gruntowej), lecz wzdłuż granicy nieruchomości. Zważyć przyjdzie, iż z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę jako dowód przeprowadzonych rokowań także wynika, iż uwzględniał on i proponował skarżącym możliwość odmiennego przebiegu gazociągu niż wskazany we wniosku o wydanie decyzji, w trybie art. 124 u.g.n. Ponadto wobec treści zapisu § 13 ust. 7 planu w kontekście zarzutów skarżących organ winien tę okoliczność ustalić, w szczególności zwrócić się do operatora sieci DN500 o wskazanie, czy i kiedy planuje wyłączenie tego gazociągu z eksploatacji (przybliżony okres). Powyższa informacja, mimo, iż nie uzależni rozstrzygnięcia sprawy od zaistnienia tej przesłanki, to może przyczynić się do "zbliżenia" stanowiska stron przedmiotowego postępowania co do przebiegu gazociągu przez nieruchomość [...], przy zastosowaniu kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwej formy ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości. Tymczasem, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżących okoliczności te zupełnie pominęły, nie dokonały jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie przebiegu gazociągu w inny sposób niż proponowany przez inwestora realizującego inwestycję celu publicznego. Podkreślić należy, iż organ określając przebieg sieci gazowej winien uwzględnić obowiązujące w tym zakresie przepisy, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055), w którym zdefiniowano pojecie strefy kontrolowanej ( § 2 pkt 5), a także zawarto szczegółowe wymogi dla przebiegu gazociągów między innymi w przypadku równoległego układania kilku gazociągów, których strefy kontrolowane stykają się lub nakładają, oraz wymogi odległości pomiędzy gazociągiem istniejącym i planowanym. Organy nie dokonały analizy i nie przedstawiły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć rozważań w tym zakresie. W ocenie Sądu, brak jest uzasadnienia dla tak dowolnego ograniczenia sposobu korzystania przez właścicieli z nieruchomości, zatem zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Czyni to również widocznym zasadność tezy nierozważenia przez Starostę i Wojewodę interesu obywatela i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora. Zauważyć należy, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 1989r., sygn. akt Sa/Kr 441 ONSA 1989/2/81 i wyrok NSA z 10 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 23/06 - niepublik). Kolejnego uchybienia organu pierwszej instancji upatrywać należy w wadliwym sformułowaniu sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r., polegającym na bezpodstawnym rozszerzeniu zakresu orzekania, przekazanego przez ustawodawcę staroście w drodze decyzji, o której mowa w art., 124 ust. 1 u.g.n. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż wynikający z treści normy art. 124 ust.1 u.g.n. wymóg ścisłego określenia zakresu czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie daje podstaw, w ocenie Sądu do zaakceptowania orzekania przez organ na tej podstawie o ograniczeniu sposobu korzystania jedynie z "części nieruchomości stanowiącej obszar (...)". Decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta może ograniczyć sposób korzystania z danej nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości inwestycji celu publicznego (ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń), na określonej części nieruchomości. Wymóg ścisłego i jednoznacznego określenia przebiegu inwestycji i powierzchni nieruchomości zajętej pod daną inwestycję oraz zakresu uszczuplenia władztwa właściciela nie oznacza, że w tej decyzji starosta przesądza w jakim zakresie inwestycja ta rzeczywiście ograniczy właścicielowi dotychczasowy sposób korzystania z jego nieruchomości. Analiza akt sprawy, w szczególności uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organy administracji publicznej nie poddały tej kwestii jakiejkolwiek analizie, a pkt 1 sentencji decyzji Starosty stanowi jedynie powielenie treści wniosku inwestora. Podkreślić należy, iż w rozpoznawanej sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości nr [...] regulują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie jest możliwe ustalenie, czy część nieruchomości, której sposób korzystania ograniczył organ pierwszej instancji oznacza zatem tę część spornej nieruchomości, która w miejscowym planie z dnia [...] kwietnia 2010 r. przeznaczona jest pod przebieg gazociągu, czy też jedynie określoną przez inwestora i obliczoną cześć powierzchni działki, która ma być zajęta pod budowę i powadzenie gazociągu wraz z ograniczeniami w użytkowaniu. Treść wniosku i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazywałaby, iż organ bezrefleksyjnie powielił w decyzji wnioskowany przez inwestora zapis. Jak uprzednio wskazano art. 124 u.g.n. w ust. 1 stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych (...). Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie konkretnej inwestycji liniowej na nieruchomości gruntowej obejmuje w swej treści również prawo wstępu na nieruchomość. Ponadto zgodnie z przepisem art. 124 ust. 6 u.g.n., właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio. W ust. 1 art. 124 ustawodawca jednoznacznie określił zakres orzeczenia starosty w przedmiotowej decyzji, jego rozszerzenie jest więc pozbawione podstawy prawnej. Nadto niedopuszczalne jest powtarzanie w indywidualnych aktach stosowania prawa (decyzjach administracyjnych) norm przepisów powszechnie obowiązujących, które kreują dla ich adresatów określone obowiązki z mocy samego prawa. Wobec powyższego rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji decyzji Starosty jest niedopuszczalne, jako sprzeczne z art. 124 ust. 1 u.g.n. Podobnie brak jest podstaw do orzekania przez starostę w drodze decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim uczynił to w pkt 3 i 4 sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. W pkt 3 Starosta zobowiązał inwestora do "przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadająca temu zmniejszeniu." Podkreślić należy, iż ustawodawca nie umocował starosty jako organu administracji publicznej do kreowania mocą decyzji zobowiązania powyższej treści. W myśl przepisu ust. 4 art. 124 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Powyższy obowiązek ciąży zatem w niniejszej sprawie na inwestorze z mocy cytowanego przepisu ustawy, wobec czego zobowiązanie określone w pkt 3 decyzji jest bezprzedmiotowe i bezskuteczne. Nadto brak podstaw, aby starosta w decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 kreował podstawy wypłaty ewentualnego późniejszego odszkodowania dla właściciela nieruchomości, które również określił ustawodawca w odpowiednich przepisach u.g.n. Z kolei w pkt 4 sentencji decyzji wskazano, iż "ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej", co stanowi powtórzenie treści art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organy administracji pominęły materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie oceniły go w aspekcie gwarancji ochrony słusznego interesu strony i analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla skarżącej, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie to polegało także na niedopuszczalnym rozszerzeniu zakresu orzekania uregulowanego w ust. 1 art. 124 u.g.n. W toku ponownego postępowania organy winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej i podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Obowiązane są zebrać i rozpatrzeć cały materiał sprawy i ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, by rozważyć tak ustalony stan faktyczny i prawny w świetle różnych interesów wszystkich stron postępowania. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 K.p.a.). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia zgodnie ze wskazanymi przepisem prawa wymogami wiąże się z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W trybie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., orzeczono o zwrocie skarżącym poniesionych kosztów postępowania (z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego).