I SA/Wa 818/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( DZ.U z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. dalej jako u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r., odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W., w rejonie ulicy [...], składającej się obecnie z działek nr ew. [...] – uregulowanej w KW nr [...], o powierzchni [...] m² oraz działkę nr [...] – uregulowanej w KW nr [...] o powierzchni [...] m² - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Dwoma decyzjami z [...] lipca 1977 roku – znak [...] oraz [...] Urząd W. Wydział [...] wywłaszczył J. W. (obecnie P.) odejmując własność nieruchomości położonych w W., w rejonie ulicy [...] wówczas oznaczonych w KW nr [...] i KW [...] w rejonie urbanizacyjnym [...]. Nieruchomości składały się z działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni [...] m² oraz [...] o powierzchni [...] m² Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej inwestycji z dnia [...] lutego 1969 r. zaktualizowanej zgodnie z pismem Wydziału Architektury Urzędu W., datowanym na [...] lipca 1974 r. wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była "pod budowę ulicy [...] – [...] na odc. trasy [...] do granic miasta".. W dniu 14 grudnia 1995 r. D. P. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wówczas stanowiacej część działki ewidencyjnej nr [...]. We wniosku o zwrot nieruchomości wnioskodawczyni wskazywała, że celem wywłaszczenia był "pas rezerwowy pod budowę ul. [...] wykupiony przymusowo". Od 8 czerwca 2009 r. przedmiotową nieruchomość stanowią działki nr [...] o powierzchni [...] m² i [...] o powierzchni [...] m² . Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Prezydent W. odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazując na posadowienie drogi publicznej na wywłaszczonej nieruchomości. Dla poparcia swojego stanowiska organ powołał się na judykaturę administracyjną wskazując, że uzyskanie drogi publicznej przez podmiot prywatny byłoby sprzeczne z prawem. Wskazywał, że przedmiotowe działki w ewidencji gruntów oznaczone są jako droga, a nieruchomością włada w imieniu Skarbu Państwa - Dyrekcja Budowy Tras Komunikacyjnych i Autostrad. Obie działki są w liniach rozgraniczających ulicę [...], będącą drogą krajową, a więc publiczną. Wyjaśnił, że na wywłaszczonych działkach znajdują się – pas zieleni, drzewa, chodniki, baner reklamowy, wjazd do [...] oraz instalacje infrastruktury technicznej, zapewniające obsługę ulicy i kompleksu hotelowego. W ocenie organu na podstawie dokumentacji należy uznać, że inwestycja została zrealizowana bez uchybienia terminów z art. 137 u.g.n. i polegała nie tylko na budowie samej nawierzchni pasa jezdni, ale też infrastruktury służącej właściwemu funkcjonowaniu ulicy [...]. W odwołaniu od tej decyzji D. P. zarzucała naruszenie art. 136 § 3 i art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, iż nieruchomość została przeznaczona na cel wywłaszczenia oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i błędny wybór momentu do miarodajnej oceny sprawy tj. zaniechania oceny istniejących faktów w chwili złożenia wniosku. Uzasadniając odwołanie podniosła, że celem wywłaszczenia była sama budowa ulicy [...], a nie sieci ją obsługującej. Zrównanie infrastruktury towarzyszącej z drogą powoduje, że dokonano wykładni rozszerzającej celu wywłaszczenia. Wskazała, że ustalenia faktyczne organu odnoszą się do chwili obecnej, zamiast do chwili złożenia wniosku. Podnosiła, że obecną infrastrukturę ulicy [...] wybudowano około 2000 r. staraniem właścicieli nieruchomości sąsiednich, którym była niezbędna do prowadzenia działalności gospodarczej. W jej ocenie należy uznać za bezprzedmiotowe dokumenty Zarządu Dróg Miejskich (o zakresie przebudowy i zasięgu linii rozgraniczających ul. [...], protokołu oględzin nieruchomości i mapy zasadniczej) ponieważ pochodzą z lat 2009 -2010. Organ odwoławczy w swoich rozważaniach podniósł, że kluczową kwestią jest kwalifikacja przedmiotów posadowionych na wywłaszczonych nieruchomościach jako infrastruktury technicznej, stanowiącej część drogi publicznej. Budowa ulicy [...] stanowiła cel wskazany w decyzjach wywłaszczeniowych stosownie do art. 136 – 137 u.g.n. i ta okoliczność jest bezwzględną przeszkodą zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, o ile ulica ma status drogi publicznej, według art. 2 – 2a ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (DZ.U z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. dalej u.d.p.) Zdaniem organu odwoławczego momentem miarodajnym dla oceny zrealizowania celu wywłaszczenia, świadczącym o braku zaistnienia stanu zbędności nieruchomości jest upływ terminów z art. 137 ust 1 u.g.n. (7 i 10 letniego) liczonych od dnia ostateczności każdej z decyzji. W niniejszej sprawie decyzje były datowane na [...] lipca 1977 r. w związku z tym chwilą istotną dla ustaleń faktycznych jest sierpień odpowiednio 1984 i 1987 roku. Natomiast chwilą miarodajna dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy nie może być data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nie wynika ona z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego za chybione należy uznać zarzuty o nieadekwatności czasowej stanu faktycznego i dokumentów z lat 70 odnośnie ustalenia realizacji celu wywłaszczenia. Za chybione uznał podważenie dowodu z oględzin jako opisującego jedynie aktualny stan nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego wbrew twierdzeniom odwołania zrealizowano cel wywłaszczenia. Budowa ulicy jest nie tylko posadowieniem samej jezdni, ale funkcjonalnym zagospodarowaniem pasa drogowego, umożliwiającym permanentną realizację głównej funkcji komunikacyjnej jezdni. Do celowego wykorzystania jezdni konieczna jest również infrastruktura w postaci urządzeń odwadniających, zieleni przydrożnej, przewodów energetycznych czy ciągów pieszych. Przytaczając definicje drogi - art. 4 pkt 2 u.d.p. organ odwoławczy uznał, że ulicy [...] (drogi) nie wolno utożsamiać tylko z samą jezdnią, skoro jezdnia jest pojęciem definicyjnie węższym, stanowiącym część drogi przeznaczona dla ruchu pojazdów. Istotny jest raczej pas drogowy, który przestrzennie wyraża drogę jest jej trójwymiarowym odpowiednikiem. W zakresie pasa drogowego nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia przez jego kierunkowe zagospodarowania, nie tylko ograniczone do pobudowania jezdni. Organ powołał się na późniejszą mapę gdzie kolorem żółtym zaznaczono zasięg władania ZDM porównywany z późniejszą mapą dowodzi, iż obejmował wywłaszczone działki. Także na mapie sytuacyjnej terenu położonego w W., [...] przy ulicy M., sporządzonej do celów wywłaszczeniowych wyraźnie zaznaczono kolorem pomarańczowym działki z ówczesnej KW [...]. Załącznik do mapy sporządzony 22 kwietnia 1977 r. wskazuje, iż obie działki z ówczesnego obrębu [...], mające powierzchnię [...] i [...] m² przeznaczono w całości( bez pozostałości) pod budowę ul. [...]. Protokół nr [...] sporządzony dnia [...] listopada 1979 r. w sprawie odbioru i przekazania do eksploatacji obiektu robót drogowych ul. [...] odc. od ul. [...] do granicy miasta dokumentuje odbiór i przekazanie jezdni i chodników co nastąpiło do [...] października 1979 r. Protokół wskazuje jednoznacznie, iż pas drogowy, nie wykluczając wywłaszczonych działek został zagospodarowany co najmniej chodnikiem. Posadowiono zatem obiekty spełniające kryteria wywłaszczenia, przy czym prace rozpoczęto i zakończono nie uchybiając terminom z art. 137 u.g.n. Drugim aspektem drogi publicznej w ocenie organu odwoławczego, którą posadowiono na nieruchomości wywłaszczonej jest bezwzględna przeszkoda zwrotu takiej nieruchomości. Według kategorycznego brzmienia art. 2a u.d.p. – "drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Istnieje tym samym zakaz władania drogą publiczną przez osoby prywatne, w tym poprzednich właścicieli. Zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wywołałby skutek sprzeczny z prawem, a pogląd ten jednolicie podtrzymuje najnowsze orzecznictwo administracyjne. Bezspornie ulica [...] jest drogą publiczną. Jest ona drogą krajową nr [...], wymienioną w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 roku w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach ( DZ.U z 2010 roku, nr 59, poz. 971) na odcinku "od ul. [...] do granicy miasta". Stosownie do art. 2 ust.2 w zw. z ust.1 pkt 1 u.d.p. każda ulica leżąca w ciągu drogi krajowej jest drogą publiczną. Zdaniem organu materiał dowodowy został zebrany wyczerpujący, a następnie wszechstronnie rozważony, uwzględniając zastosowane przepisy w sprawie. Organ wyjaśnił stan ewidencyjny nieruchomości, uzyskał kopię decyzji lokalizacyjnej i aktualne linie rozgraniczające drogę publiczną. W skardze na decyzję Wojewody [...] D. P. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność w nim wskazane. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. poprzez: a) uznanie, że na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 u.g.n. z uwagi na fakt, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty; b) brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na pełne rozpoznanie wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz brak rozważenia materiału dowodowego w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołującej się dotyczących wybudowania infrastruktury technicznej w okresie późniejszym niż realizacja inwestycji oraz dotyczących związku infrastruktury technicznej z ulicą [...]. 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, zgłoszonych żądań; 5) naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 § 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 2a ust.1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż istnieje bezwzględna przeszkoda zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 6) naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 § 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niedopuszczalnym rozszerzeniu zakresu pojęcia – cel wywłaszczenia określonego w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. skarżąca podnosiła, że w pierwszej kolejności należy wskazać, że brak w aktach postępowania dowodów na okoliczność tego, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia tj. budowa ulicy [...]. Wskazywała, że organy nie zgromadziły dowodów, pozwalających na uznanie, iż infrastruktura techniczna znajdująca się na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przeznaczona jest do obsługi ulicy [...], jak również, że nieruchomość ta jest w jakikolwiek sposób powiązana z inwestycją polegającą na budowie ulicy [...]. Zdaniem skarżącej jest to na tyle istotne, że podstawowym argumentem organów, które orzekały w sprawie odmawiając zwrotu był właśnie fakt wybudowania na tejże nieruchomości infrastruktury służącej do obsługi ulicy [...]. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do sprawy wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem przylega bezpośrednio do budynku [...], zaś od ulicy [...] jest ona oddzielona pasem przydrożnym, rowem melioracyjnym oraz drogą dojazdową. Bez względu na to kiedy jaki moment zostanie przyjęty za miarodajny dla oceny realizacji celu wywłaszczenia należy zauważyć, że do chwili obecnej brak jest jakiejkolwiek infrastruktury technicznej powiązanej z ulicą [...]. Zdaniem skarżącej analiza organu z powołaniem się mapy sporządzone w okresie wywłaszczenia nie przesądza w żaden sposób o tym, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot w chwili obecnej są zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, jak również, że kiedykolwiek było ich takie zagospodarowanie. Organ powołuje się na dokumenty jakie miało być ich przeznaczenie, a nie jakie ono faktycznie było lub jest obecnie. Fakt, iż przedmiotowe działki były przeznaczone na cel wywłaszczenia, nie świadczy o tym, że faktycznie tak zostały wykorzystane. Skarżąca zwróciła uwagę, że zmieniała się numeracja wywłaszczonych działek, a także był okres, że wchodziły one w skład działki nr [...] o powierzchni [...] ha, a więc powierzchnię zupełnie inną niż obecna powierzchnia działek. Organ powinien ustalić w jaki sposób przekształcenia te, a zwłaszcza różnice powierzchni odnoszą się do obecnej powierzchni działek objętych wnioskiem. Istnieje bowiem prawdopodobieństwo, iż na skutek podziałów i przekształceń działek w chwili obecnej jedynie część nieruchomości wskazanej na mapie sytuacyjnej terenu położonego w W., w [...] przy ulicy [...] sporządzonej dla celów wywłaszczeniowych faktycznie stanowi powierzchnię, na której realizowany jest cel wywłaszczenia. Skarżąca podnosiła, że organ dysponując metryką ulicy [...] z roku 1998 winien zauważyć, że jest tam mowa o działce nr [...] o powierzchni [...] ha. Zdaniem skarżącej brak ustaleń czy faktycznie wówczas powierzchnia tej działki wynosiła o, [...] ha, co nie przesądza, że działki objęte wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się w liniach rozgraniczenia ulicy [...]. Skarżąca podkreślała, że organy na żadnym etapie postępowania nie wykazały, iż na przedmiotowych działkach faktycznie zostały wykonane urządzenia infrastruktury technicznej lub inne elementy zabudowy, które służą do obsługi ulicy [...]. Jak wynika z ustaleń organów administracji w chwili obecnej na przedmiotowej nieruchomości znajduje się pas zieleni wraz z pojedynczymi drzewami, drogi wjazdowe do [...], chodniki, baner reklamowy. Ponadto na przedmiotowej nieruchomości znajdują się sieci infrastruktury technicznej, w tym linie energetyczne niskiego napięcia, przewody telekomunikacyjne, przewody gazowe, wodociągowe, kanalizacyjne (wraz ze studzienkami). Powyższe dla organu determinuje ocenę, iż na nieruchomości posadowione są urządzenia służące do obsługi ulicy [...]. Skarżąca wskazywała, że brak jest dowodów, że wyżej wymieniona infrastruktura była przeznaczona do obsługi ulicy [...] oraz, że została wybudowana w okresach wskazanych w art. 137 u.g.n. Skarżąca wskazywała, że instalacje znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości powstały około roku 2000 i były wynikiem inwestycji podejmowanych przez nią i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem skarżącej organ nie przeprowadził postępowania celem wyjaśnienia, czy znajdująca się tam infrastruktura służy do obsługi ulicy [...]. Fakt realizacji inwestycji tj. wybudowania ul. [...] nie może zamykać drogi do odzyskania nieruchomości lub jej części, jeśli inwestycja została wybudowana na nieruchomościach sąsiednich, a nie na nieruchomości objętej wnioskiem. Skarżąca podnosiła, że organ nie ustalił, czy w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, w tym przypadku z budową ulicy [...], a ściślej mówiąc budową infrastruktury technicznej, która zdaniem organu jest niezbędna do obsługi ulicy zostały rozpoczęte lub też w ciągu 10 lat zostały zakończone. Fakt zrealizowania celu wywłaszczenia dokumentowany przez organ protokołem z dnia [...] listopada 1979 r. w sprawie odbioru i przekazania do eksploatacji ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granicy miasta w żaden sposób nie przesądza o tym, iż nieruchomość objęta wnioskiem przeznaczona została na cel wywłaszczenia. Wskazywała, że organ nie ustalił kiedy zostały wybudowane urządzenia, a jest to istotne chociażby z tego powodu, że jeżeli zostały wybudowane w późniejszym okresie tj. po dacie odbioru ulicy [...], co jednoznacznie wskazywałoby, iż urządzenia te nie były potrzebne do obsługi tejże ulicy, a tym samym nieruchomość objęta wnioskiem o wywłaszczenie nie została przeznaczona na cel wywłaszczenia. Kolejnym zarzutem skarżącej był zarzut naruszenia art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ naruszył zasady art. 8 i art. 11 k.p.a. w ten sposób, że nie odniósł się w zupełności do szeroko argumentowanego przez skarżącą zarzutu, iż infrastruktura techniczna została wybudowana na przedmiotowej nieruchomości znacznie później niż w okresie budowy ulicy [...], a to nie pozwala uznać za słuszne twierdzenia organu, iż stanowi element obsługi ulicy [...]. Organ zdaniem skarżącej naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w związku z tym, że utrzymał decyzję organu I Instancji w sytuacji gdy szereg elementów stanu faktycznego nie zostało wyjaśnione. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 137 § 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 2a u.d.p. ponieważ nie zostało wykazane, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku o zwrot stanowią część drogi publicznej – ulicy [...]. Zdaniem skarżącej błędne jest ustalenie organu, iż cel wywłaszczenia tj. budowa ulicy [...] jest tożsamy z wybudowaniem na tej nieruchomości urządzeń i infrastruktury służącej do obsługi tej ulicy. W tym stanie rzeczy brak realizacji drogi – ulicy [...] na wywłaszczonej nieruchomości wyłącza możliwość uznania, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w tym aspekcie, należy wskazać, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W obecnym stanie prawnym definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu została podana w art. 137 ust. 1 u.g.n.. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę treść art. 216 u.g.n. przypomnieć należy, że przepisy rozdziału 6 Działu III wskazanej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie źródeł prawa wskazanych w tej normie prawnej. Z analizy akt sprawy (decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] lipca 1977 r.) wynika, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lutego 1969 r., która została zaktualizowana zgodnie z pismem Wydziału Architektury Urzędu W. z dnia [...] lipca 1974 r. pod budowę ulicy [...]. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 12 października 2009 r. wynika natomiast, że działki ewid. nr [...] i [...] powstałe z podziału działki nr [...] obręb [...] znajdują się w całości w liniach rozgraniczających ulicy [...] zaliczonej do drogi krajowej. Pojęcie linii granicznych gruntu nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane. Natomiast z § 9 ust. 1 i 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) wynika, że sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe. Przy czym, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Jakkolwiek powołane rozporządzenie nie jest aktem wykonawczym do ustawy o drogach publicznych, lecz do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, to jednak dotyczy m.in. problematyki określania linii granicznych gruntów zajętych pod drogi publiczne, i w konsekwencji ujawniania ich w ewidencji gruntów i budynków, jak również w innych ewidencjach, jako wyodrębnionych geodezyjnie działek gruntu. W aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się natomiast informacja z rejestru gruntów (wpis datowany na 24 sierpnia 2010 r.), z której wynika, że na działce nr [...] i [...] jest droga należąca do Skarbu Państwa, będąca we władaniu Dyrekcji Budowy Tras Komunikacyjnych, a obie wywłaszczone działki znajdują się w liniach rozgraniczających drogi publicznej (ul. [...]). Z kolei z metryki ul. [...] wynika zapis, że średnia szerokość ulicy wynosi [...] m, co oznacza, że obejmuje ona nie tylko jezdnię o średniej szerokości [...] m, ale również chodniki, zieleńce oraz uzbrojenie inżynierskie ulicy (kanalizacja ogólno – spławna, deszczowa, wodociąg, gaz, co, przewody). Na załączonej do metryki mapie opisane obiekty wyraźnie znajdują się w liniach rozgraniczających drogi. Także na "mapie sytuacyjnej terenu położonego w W. w [...] przy ul. [...], sporządzonej do celów wywłaszczeniowych" wyraźnie zaznaczono działki z ówczesnej KW [...]. Załącznik do mapy sporządzony dnia 22 kwietnia 1977 r. wskazuje, że obie działki z ówczesnego obrębu [...] mające powierzchnię [...] i [...] m² przeznaczono w całości pod budowę ul. [...]. Przy tak udokumentowanych granicach gruntu stanowiącego w całości użytek drogowy ujęty w działki nr ew. [...] i [....], przy uwzględnieniu przeprowadzenia przez organy orzekające oględzin tej działki nie można skutecznie zakwestionować przyjęcia granic tych działek za linie graniczne gruntu stanowiącego pas drogowy. Trudno w tej sytuacji podzielić stanowisko skarżącej, że organy orzekające nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, pozwalającego na pełne rozpoznanie wniosku, a zebranych dowodów nie poddały wszechstronnej ocenie. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, w którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 powołanej ustawy wynika przy tym, iż w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że ulica [...] jest drogą publiczną, czemu skarżąca nie zaprzecza, zaś działki, których zwrotu skarżąca się domaga znajdują się w jej liniach rozgraniczających. W tej sytuacji Prezydent W. i Wojewoda [...] zasadnie twierdzą, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi. Z przepisu art. 2 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki urządzenia, instalacje i pobocza. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego, a takim jest niewątpliwie wybudowanie drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., W takiej sytuacji zbędne wydaje się być badanie przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej ustawy, co wynika z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, że "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Wynika z tego również, że momentem miarodajnym dla stwierdzenia bezwzględnej przeszkody zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest dzień rozstrzygania przez organ administracji, nie zaś jak przyjmuje skarżąca dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.