II SA/Kr 1296/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel – Ziaja Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. G. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1296/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r. znak [...] Starosta [...], "po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez E. G., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane wniósł sprzeciw "na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m2 na działce ewidencyjnej nr "1" ob. [...] w Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zgłoszenie wpłynęło do organu w dniu 28 stycznia 2011 r. i dotyczyło budowy altany o powierzchni zabudowy 21 m2. Wezwana stosownym postanowieniem do uzupełnienie braków zgłoszenia, E. G. udzieliła odpowiedzi w dniu 10 marca 2011 r. określając przedmiot zgłoszenia jako budynek gospodarczy. Teren inwestycji położony jest w obszarze oznaczonym w obowiązującym Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] symbolem 6.MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), na którym możliwa jest budowa budynków gospodarczych. W dniu [...] kwietnia 2011 r. organ dokonał oględzin terenu inwestycji i stwierdził, że roboty budowlane zostały już rozpoczęte - wykonano parterową część budynku. Obiekt jest znacznie większy od tego, który został przedstawiony na szkicach, inne jest też jego położenie. Organ wskazał, że E. G. mogła przystąpić do budowy po upływie 30 dni od daty uzupełnienia zgłoszenia. Wcześniejsze rozpoczęcie robót oznacza naruszenie art. 30 ust 5 Prawa budowlanego i dlatego należało zgłosić sprzeciw. Opisana decyzja została doręczona E. G. w dniu 26 kwietnia 2011 r., po wcześniejszym awizowaniu przesyłki. W odwołaniu od tej decyzji E. G. zarzuciła naruszenie art. 24 § 1 pkt 2 kpa polegające na udziale w postępowaniu i wydaniu decyzji przez pracownika organu, który winien być wyłączony, jest bowiem bratem właściciela sąsiadującej bezpośrednio nieruchomości. Odwołująca zarzuciła też naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wskazując, że termin 30 dni od daty zgłoszenia nie podlega przedłużeniu, w szczególności przez wydanie postanowienia o wezwaniu do usunięcia braków zgłoszenia. Jest to termin, w którym winno nastąpić także doręczenie sprzeciwu, co w sprawie nie miało miejsca. W konkluzji odwołująca się stwierdziła, że nabyła uprawnienie do rozpoczęcia budowy. Decyzją z dnia 31 maja 2011r., znak [...] Wojewoda [...] decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Wojewoda powtórzył ustalenia i ocenę organu I instancji. Wyjaśnił, że w razie wydania postanowienia o wezwaniu do uzupełnienia zgłoszenia, termin do wniesienia przepisu biegnie na nowo od daty uzupełnienia zgłoszenia. Skarżąca, zgodnie z wyznaczonym terminem, uzupełniła zgłoszenie w dniu 10 marca 2011 r., liczony więc od tej daty termin 30 dni upływał z dniem 8 kwietnia 2011 r. Dla zachowania tego terminu, zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 § 5 kpa, wystarczające jest nadanie przed jego upływem przesyłki zawierającej decyzję. W rozpatrywanej sprawie przesyłka ta została nadana w ustawowym terminie. Wojewoda stwierdził też, że nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ krewnym urzędnika, który z upoważnienia Starosty wydał decyzję o sprzeciwie jest właściciel sąsiadującej nieruchomości, a nie sama skarżąca. Nie może być też mowy o wątpliwościach co do bezstronności pracownika w sytuacji, kiedy fakt rozpoczęcia robót przed upływem terminu jest bezspornie wykazany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. G. zarzuciła, że organ odwoławczy nienależycie rozpatrzył jej zarzuty. Podniosła, że przepis art. 57 § 5 kpa reguluje sposób obliczania terminów czynności procesowych stron postępowania i nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ. Sprzeciw winien być stronie doręczony przed upływem 30 dni, a pogląd taki został zaprezentowany w uchwale Składu 7 Sędziów z dnia 15 października 2008 r. II GPS 4/08. Podkreśliła też, że bliskie pokrewieństwo pracownika wydającego decyzję z właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej stanowiło okoliczność mogącą wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Taka okoliczność, bez względu na wynik sprawy, stanowi przesłankę wyłączenia pracownika. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi odwołując się do dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Sąd zatem może uwzględnić skargę nie tylko z powodu podniesionych w skardze uchybień, ale także z przyczyn dostrzeżonych z urzędu. W rozpatrywanej sprawie taka przyczyna tkwi w samej decyzji. Jako podstawę prawną merytorycznego rozstrzygnięcia organy wskazały przepis art. 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Organy wadliwie uznały, że naruszeniem owych "innych przepisów" jest rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 od daty zgłoszenia. Z istoty swej sprzeciw stanowi efekt negatywnej weryfikacji samego zgłoszenia. Dane zawarte w zgłoszeniu muszą pozwalać na ocenę, czy dla planowanego zamierzenia konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy jest ono zgodne z zapisami planu lub innymi przepisami. Przedmiotem oceny jest zamierzenie budowlane, a nie sposób zachowania się inwestora po dokonaniu zgłoszenia. Oczywiście przystąpienie do wykonywania robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni jest zachowaniem niezgodnym z prawem, ale nie oznacza to jeszcze, że niezgodna z planem lub innymi przepisami jest sama inwestycja. Zgodnie z podziałem kompetencji organem, którego zadaniem jest przeciwdziałanie niezgodnemu z prawem wykonywaniu robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego, a nie organ dokonujący oceny zgłoszenia. Użycie w cytowanym przepisie art. 30 ust 6 pkt 2 sformułowanie "budowa lub wykonywanie robót budowlanych", w kontekście definicji zawartej w art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane stanowi wynik pewnej niekonsekwencji ustawodawcy, ale literalne odczytywanie tej normy prowadzić musi do absurdu. Nie do przyjęcia bowiem jest sytuacja, w której organ architektoniczno - budowlany musiałby wyczekiwać z ewentualnym zgłoszeniem sprzeciwu wobec (zgodnego z prawem) zgłoszenia do ostatniego dnia terminu tylko po to, aby stwierdzić, czy do tego dnia roboty nie zostały rozpoczęte. W rozpatrywanej sprawie organy nie wskazały żadnej wady samego zgłoszenia, nie stwierdziły też, aby zamierzona inwestycja wymagała udzielenia pozwolenia na budowę. Sprzeciw został zgłoszony tylko dlatego, że daleko po dacie zgłoszenia organ stwierdził, że rozpoczęto roboty budowlane. Jak wyżej wskazano, ta okoliczność dla organu przyjmującego zgłoszenie jest obojętna, podobnie zresztą jak to, czy rozpoczęte roboty są zgodne ze zgłoszeniem czy też odeń odbiegają. W takich wypadkach jedynym obowiązkiem organu jest powiadomienie organu nadzoru budowlanego. Przedstawiona wada zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowi zasadniczy powód sądowego rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd skarżącej co do znaczenia terminu 30 dni do "zgłoszenia sprzeciwu". Przyjąć należy, że wymieniony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego termin jest terminem prawa materialnego. Nie dotyczy bowiem wprost i tylko czynności procesowych, a jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. W każdym razie do biegu tego terminu nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 k.p.a., będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Na wstępie zatem odrzucić należy pogląd organu II instancji, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego między innymi w wyrokach NSA z dnia 21 kwietnia 2009 sygn. II OSK 574/08 i z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 79/06. Nie można bowiem poszukiwać jego uzasadnienia ani w jego praktycznych walorach, ani w zasadzie "konstytucyjnej równości stron", która nie dotyczy procesowych relacji pomiędzy organem administracji publicznej a stroną. Pogląd ten, przy niejednolitym orzecznictwie sądów, stanowi pewną propozycję rozwiązania problemu, ale propozycję, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, niemieszczącą się w gamie efektów wykładni prawa istniejącego. W późniejszym zresztą okresie pogląd ten nie był akceptowany także przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. II OSK 1957/08, z dnia 16 grudnia 2009 II OSK 1926/08). Na tle regulacji ust. 5 art. 30 Prawa budowlanego do rozważenia zatem pozostają tylko dwie możliwości: albo wniesienie sprzeciwu to sporządzenie w określonej dacie decyzji o sprzeciwie, albo wniesienie sprzeciwu - to doręczenie stosownej decyzji. Termin 30 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Jednocześnie termin ten jest terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty dokonania zgłoszenia. Przyjąć więc należy, że przystąpienie przez inwestora do wykonywania robót budowlanych w 31 dniu od daty zgłoszenia jest działaniem co do zasady legalnym. "Oba" wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania i strony, i organu. Wykładnia znaczenia "obu" terminów musi być zatem spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, do którego znaczenia zostanie ono odniesione. Jeśliby więc przyjąć, że z omawianego przepisu wynika uprawnienie organu do sporządzenia decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji, aby zachować korelacją pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania, należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 31 a dniem doręczenia decyzji strona winna się powstrzymać od przystąpienia do wykonywania robót. Takiego jednak obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie, że to - legalne w danej chwili - zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy k.p.a. nie nakładają na stronę takiego (tj. mogącego się zakończyć milczeniem organu) postępowania zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w wykonywaniu przysługujących jej praw i to na niedający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie zaś z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II S.A. 1474/82 - ONSA 1982/2/107). Nie ma więc wątpliwości jakie znaczenie dla strony składającej zawiadomienie ma 30 dniowy termin. Wbrew pozorom między skutkami upływu tego terminu "dla organu" i "dla strony" nie zachodzi brak korelacji. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne jest zatem ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji, czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja oparta na cytowanym przepisie jest, jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznanie się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zgłoszeniem, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do wykonywania robót, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 k.p.a., sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w ust. 5 art. 30 termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną (a więc i sprzeciw za zgłoszony) najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie. W sprawie niniejszej bezspornie decyzja została doręczona skarżącej po upływie terminu 30 dni od zgłoszenia. Sprawa ta zatem nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona. Powyższy pogląd sformułowano ze świadomością niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących problemu daty "wydania" decyzji przy ustawowo określonych dla organu ograniczeniach czasowych. Pogląd zbieżny z przyjętym przez sąd rozpoznający sprawę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 15 października 2008 r. (II GPS 4/08) na tle art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (wg. stanu prawnego sprzed 25 marca 2009 r.). Co prawda odmienna jest materia sprawy niniejszej, nie sposób jednak nie dostrzec, że rozpatrywany problem ma tożsamy charakter. W obu przypadkach chodzi bowiem o terminy prawa materialnego określające ramy czasowe dozwolonej aktywności organu administracji i w obu wypadkach ustawodawca posłużył się pojęciem sprzeciwu wnoszonego lub wyrażanego w drodze decyzji. Zupełnie przeciwny pogląd wyrażony został w uchwale Składu Pełnej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. (II FPS 7/09) na tle art. 140 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie jednak pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" wobec zamiaru wykonania robót budowlanych a "wyrażeniem sprzeciwu wobec wpisu na listę" zachodzi znacznie większe podobieństwo niż pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" a "niewydaniem" interpretacji. Z tego też powodu zdaniem Sądu ww. pogląd dotyczący interpretacji wydawanych na podstawie prawa podatkowego nie może być wprost przeniesiony na grunt prawa budowlanego. Nie ma natomiast racji skarżąca podnosząc zarzut niewyłączenia pracownika. W uproszczonym, specyficznym postępowaniu wszczynanym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, w którym jedyną stroną jest inwestor, relacje pomiędzy pracownikiem organu wydającym decyzję a właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie mają doniosłego znaczenia. Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organy I instancji w sposób istotny naruszają prawo materialne. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało je uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.