IV SA/Po 466/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Wilda w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Lubonia z dnia 25 września 2003 r. nr XIII/66/2003 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu 1. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały 2. określa, że zaskarżona uchwała w części obejmującej § 2 nie może być wykonana Rada Miasta Lubonia w dniu 25.09.2003r.powołując się na przepis art. 18 ust. 12 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 70 poz. 39 ze zm. – dalej ustawa) podjęła uchwałę nr XIII/66/2003 w sprawie usytuowania na terenie miasta Lubonia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa ) do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 161, poz. 3023). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy Poznań Wilda, zarzucając jej rażące naruszenie prawa tj. art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy polegające na wskazaniu w § 2 dodatkowych obiektów chronionych, powtórzeniu zapisów ustawy oraz nieprecyzyjnym określeniu sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży alkoholu jako sprzecznych z założeniami ustawy i uzależnienie lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu od zgody zarządzających obiektem chronionym, pomimo braku po stronie rady miasta upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe. Stawiając powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. W skardze podniesiono, iż w uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano nieistniejący przepis art. 18 ust 12 pkt 15 usg, co należy uznać za naruszenie prawa. Skarżący stwierdził, że w § 2 pkt "a" uchwały zastosowano powtórzenie części przepisu art. 14 ust. 1 pkt. 1 ustawy, które narusza prawo w sposób, który powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, analiza treści § 2 Uchwały wskazuje również, że zostały ustalone dodatkowe punkty chronione, co stanowi naruszenie art. 12 ust 1 i 2 w zw. z art. art. 14 ust. 1-5 ustawy, zawierającym zamknięty katalog miejsc chronionych Skarżący podniósł, że określenie "w odległości mniejszej niż 100 metrów od granicy" jest niejasne, nieprecyzyjne i skutkować może całkowitą dowolnością interpretacji na etapie stosowania prawa miejscowego i jest sprzeczne z założeniami ustawy, stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego. Ustawa deklaruje bowiem w swych założeniach i realizuje w konkretnych regulacjach ustawowych potrzebę ograniczenia dostępności do alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu i ochrony obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. Kolejną kwestią podniesioną w skardze jest uzależnienie przez Radę Miasta Lubonia wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu od uzyskania zgody wyrażonej przez zarządzającego obiektem chronionym. Skarżący powołując się na orzecznictwo stwierdził, że przepisy ustawy nie przewidują takich ograniczeń jak wyrażenie zgody określonego podmiotu chronionego. Jednym z podstawowych zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, jest ograniczanie dostępności alkoholu, jednakże zadania te można realizować wyłącznie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Rada Miasta Lubonia, w odpowiedzi na skargę, podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i nie zgodziła się z zarzutem podniesionym przez skarżącego uznając, że nie zachodzi zarzucane rażące naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 4 ustawy. Zdaniem organu administracji, wbrew twierdzeniom skarżącego, § 2 uchwały ustala zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w bezpośredniej bliskości miejsc, w których obowiązuje bezwzględny zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Rada Miasta Luboń stwierdziła, że działała w powyższym zakresie na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy. Całkowicie nieprawdziwe jest, zdaniem organu administracji, twierdzenie skarżącego, że postanowienia § 2 uchwały umożliwiają za zgodą zarządzającego obiektem chronionym - usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych w tymże obiekcie. Rada Miasta Luboń podniosła również, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania organu nadzoru pod kątem zgodności z prawem, i nie wywołała w tym zakresie jakichkolwiek zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowanie zawarte w §2 uchwały Rady Miasta Luboń z dnia 25.09.2003r. w sprawie usytuowania na terenie miasta Lubonia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa ) do spożycia poza miejscem sprzedaż jak i miejscu sprzedaży, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na zasadzie przewidzianej w art. 147 § 1 ppsa. W §2 uchwały stwierdzono, iż dopuszcza się lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży lub poza miejscem sprzedaży w odległości mniejszej niż 100 m od granicy szkół i innych placówek oświatowych i opiekuńczych, obiektów kultu religijnego, dworców kolejowych, autobusowych, obiektów sportowych, na których odbywają się masowe imprezy sportowe w przypadku uzyskania na daną lokalizację zgody zarządzającego określonym obiektem chronionym. Dokonane przez Radę Miasta Luboń uzależnienie lokalizacji punktów sprzedaży detalicznej jak i lokali gastronomicznych w odległości do 100 względem obiektów chronionych i uzależnienie tej lokalizacji od zgody zarządzającego obiektem chronionym, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie dyspozycji z art. 12 ust. 2 ustawy. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 usg. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienia tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Rada gminy ustala również, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe, zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, podobnie jak Prokurator, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, nie będących w jednoznacznej korelacji z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające w sposób jednoznaczny do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26.11.2009 r., III SA/Lu 337/09, lex nr 584140). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu rada miejska nie może uzależniać lokalizacji takiego miejsca od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje omawiany przepis art. 12 ust. 2 ustawy. Ograniczeń takich nie zawierają też art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pokreślić należy, iż rada gminy jest legitymowana wyłącznie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (zob. np. II SA/Go 550/10). Za nieprecyzyjne i sprzeczne z duchem ustawy uznać należy również sformułowanie dopuszczające lokalizację punktów sprzedających i podających alkohol w pasie ochronnym wokół obiektu chronionego. Taki zapis (przy spełnieniu warunku koniecznego jakim, zgodnie z treścią tego przepisu jest zgoda kierownika obiektu) wprowadza bowiem fikcję w określeniu stref wokół obiektów objętych ochroną i wprowadza możliwość uprzywilejowania określonej grupy podmiotów korzystających ze zgody kierowników obiektów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących powielenia treści art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy i wkroczenia w zagadnienia, o których mowa w art. 14 ustawy wskazać należy, iż wyliczenie przepisów stanowiących podstawę prawną uchwały obejmuje m.in. art. 12 ust. 2 ustawy., ale nie zawiera art. 14 ustawy. Wskazuje to wyraźnie, iż wolą Rady Miasta nie było określenie wykazu obiektów chronionych. Potwierdzeniem tego jest także literalne brzmienie analizowanego przepisu, z którego wynika, iż § 2 reguluje jedynie zakaz lokalizowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych wokół wymienionych obiektów, a nie zakaz sprzedaży, podawania lub spożywania alkoholu w samych obiektach. Z treści tego przepisu wynika, iż Rada Miasta dokonała określenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy a nie określiła katalogu obiektów chronionych. Jest to sposób powszechnie stosowany w praktyce i akceptowany tak przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 06.05.1994 r., SA/Gd 2824/93, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10.08.2010 r., II SA/Go 549/10, CBOSA), jak i przedstawicieli doktryny (por. I Skrzydło-Niżnik [w:] Ustawa o wychowaniu w trzeźwości..., teza 7 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości..., s. 138). Nie stanowi również naruszenia prawa, wskazanie w §2 zaskarżonej uchwały szkół i innych placówek oświatowych i opiekuńczych jako obiektów, wokół których formułuje się zakaz lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży lub poza miejscem sprzedaży. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uważa bowiem, iż wskazanie obiektów, wokół których wyznacza się pas ochronny, stanowi wypełnienie kompetencji wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do argumentacji organu administracji, iż zasada wynikająca z zakwestionowanego przepisu §2 uchwały była już badana w ramach nadzoru, stwierdzić należy, że Uchwała Rady Miasta jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine usg; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 687 uw. 4). Dokonanie kontroli legalności w ramach nadzoru nie wyklucza więc możliwości wniesienia przedmiotowej skargi i kontroli legalności przepisów uchwały Rady Miasta Luboń z dnia 25.09.2003r. nr XIII/66/2003. Stwierdzić należy również, iż - jak słusznie zauważył skarżący - uchwała jako podstawę prawną jej podjęcia błędnie wskazuje nieistniejący przepis art. 18 ust. 12 pkt 15 usg. Bezspornym jest jednak, iż podjęta uchwała realizuje normę kompetencyjną przewidzianą w art. 18 ust. 2 pkt 15 usg. Powyższe uchybienie nie może więc stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Skoro bowiem w obowiązującym obowiązku prawnym istniała postawa prawna do podjęcia uchwały przez Radę Miasta Lubonia, to błędne wskazanie podstawy prawnej tej uchwały nie może stanowić samo w sobie o istotnym naruszeniu prawa. Podstawą stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały rady gminy jest bowiem wyłącznie istotna sprzeczność tej uchwały z prawem (art. 91 ust. 1 pkt 4 usg). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. Wadliwe wskazanie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały nie stanowi więc o istotnej sprzeczności uchwały z prawem, a zatem nie mogło dawać podstawy do stwierdzenia jej nieważności (zob wyrok NSA z dnia 18.04.2007r. sygn. akt II GSK 393/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie przepisu art. 147 § 1 i art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.