VII SA/Wa 937/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi W. L. o wznowienie postępowania w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 658/09 skargę oddala Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 658/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę W. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], przesądził, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w [...] z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w z. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej k.p.a., i umorzył postępowanie prowadzone w sprawie ogrodzenia działki nr ew. [...] obr. [...], tj. wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] oraz wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w drodze gminnej - ulicy [...]. W wyroku tym Sąd wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o którym stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co czyni niemożliwym wydanie decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego niezbędnego do wydania merytorycznej decyzji. W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na rozebranie ogrodzenia. Ze skargą o wznowienie postępowania w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 658/09 wystąpiła W. L., wnosząc o zmianę wydanego wyroku i uchylenie decyzji [...] WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] nakazujących rozbiórkę ogrodzenia w drodze gminnej. Jako podstawę żądania skarżąca wskazała na przesłankę z art. 273 § 2 w związku z art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), tj. na nową okoliczność faktyczną jaka została ujawniona w niniejszej sprawie, a nieznana ani wnioskodawcy, ani Sądowi, który wydał w dniu 16 lipca 2009 r. wyrok w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej tę okoliczność stanowi unieważnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 505/10 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], o zaliczeniu ulicy [...], której dotyczy sprawa, do kategorii dróg gminnych. Wyrok ten jako prawomocny został doręczony skarżącej w dniu 14 stycznia 2011 r. W ocenie skarżącej podstawę prawną wydania nakazu rozbiórki, a także decyzji WINB uchylającej tę decyzję i umarzającej postępowanie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności przywołane w decyzjach art. 51 ust. 1, art. 83 ust. 1 i 2. Powodem wydania nakazu rozbiórki było uznanie organu, że ogrodzenie zostało wybudowane w drodze gminnej (tak uznał PINB w decyzji Nr [...]) lub od strony drogi gminnej (tak uznał WINB w decyzji Nr [...]) do czego ma zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, co potwierdził WINB w uzasadnieniu decyzji Nr [...]. Skarżąca wskazała, że w toku postępowań administracyjnych podnosiłam zarzuty, że ulica [...] nie jest drogą gminną i że związku z tym przepisy ustawy Prawo budowlane nie mają w sprawie zastosowania. Jednak dopóki istniała w obrocie prawnym uchwała Rady Miejskiej w [...] z 2001 r. o zaliczeniu ulicy [...] do dróg publicznych, organy uznawały, że ulica [...] jest drogą publiczną i w konsekwencji uznały, że budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia budowlanego, a w związku z tym postawione przeze mnie ogrodzenie było samowolą budowlaną. Jedynym sposobem usunięcia z obrotu prawnego ww. uchwały było podjęcie próby jej unieważnienia, zwracając się ze stosownym wnioskiem do WSA w Warszawie. Stanowisko moje podzielił Sąd w wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 505/10, uznając, że uchwała w części dotyczącej ulicy [...] jest nieważna. Powyższe przesądziło, że ulica [...] nie jest i nigdy nie była, także w dacie wydania wyroku VII SA/Wa 658/09, drogą gminną-publiczną. Jest to nowa okoliczność, nowy stan faktyczny, nieznany Sądowi i organom w dacie orzekania. To z kolei daje to podstawę do wznowienia postępowania i uchylenia ww. decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej, względnie ich uchylenia i umorzenia sprawy, lecz nie z powodu dokonania rozbiórki ogrodzenia (nieistnienia przedmiotu sporu - jak napisał w swojej decyzji WINB), a z powodu nieistnienia obowiązku dokonywania zgłoszenia budowy ogrodzenia pomiędzy sąsiadami na gruncie prywatnym. Daje to również podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Powyższe stanowisko potwierdzają wyroki: WSA w Lublinie z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 397/06; NSA z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 675/05; WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 10-12/03. W ocenie skarżącej z orzeczeń tych wynika, że tylko budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych wymaga zgłoszenia budowlanego. Orzekanie zaś w sprawach innych jest pozbawione podstawy prawnej. W związku z unieważnieniem uchwały o zaliczeniu ulicy [...] do dróg publicznych mamy do czynienia z zupełnie innym, nowym stanem faktycznym. Ten nowy stan faktyczny sprawił, że w niniejszej sprawie, od samego początku i na wszystkich etapach postępowania w sprawie nakazu rozbiórki zostało naruszone prawo. [...] WINB ustosunkowując się do skargi stwierdził że w jego ocenie brak jest podstaw do uchylenia jego decyzji Nr [...] i decyzji PINB w [...] Nr [...]. Ponadto uczestnik postępowania G. P., a także mieszkańcy i właściciele działek położonych przy ul. [...] przedstawiając stanowisko w sprawie wskazali, że w ich ocenie przedmiotowa skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 282 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Granice rozpoznania skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem są zatem ściśle związane z treścią takiej skargi i wskazanej w niej podstawy wznowienia. W przypadku powołania się przez stronę skarżącą na prawomocny wyrok sądu administracyjnego (przesłanka z art. 273 § 3 p.p.s.a.) zakres nowego rozpoznania sprawy wymagać będzie oceny, czy jest to wyrok, który powala na uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania sądowego. W przypadku gdy w skardze powołano się na przesłankę z art. 273 § 2 p.p.s.a., tj. ujawnienia się nowej okoliczności faktycznej wymagać będzie jej uwzględnienia i oceny wspólnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w poprzednim postępowaniu. Na podstawie art. 270 p.p.s.a. w przypadkach przewidzianych w dziale VII p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. W pierwszej kolejności ocena dopuszczalności wznowienia postępowania odbywa się w ramach badania wstępnego skargi w oparciu o art. 280 § 1 p.p.s.a. Na tym etapie postępowanie ogranicza się wyłącznie do weryfikacji formalnej, prowadzonej pod kątem realizacji przesłanek procesowych, dochowania terminu złożenia skargi i spełnienia warunków formalnych przewidzianych dla skargi o wznowienie. Następnie w ramach rozprawy Sąd na podstawie art. 281 p.p.s.a. bada, czy wskazana przez skarżącego podstawa do wznowienia jest merytorycznie uzasadniona. Sąd Wojewódzki po zbadaniu przesłanek formalnych stwierdza, iż skarga o wznowienie odpowiada wymaganiom z art. 280 § 1 p.p.s.a., ponieważ wskazano w niej ustawową podstawę wznowienia i została wniesiona w terminie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi o wznowienie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego wskazana podstawa wznowieniowa nie jest merytorycznie uzasadniona. W postanowieniu z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 250/10 Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie treść przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a. w szczególności terminu "późniejsze wykrycie" okoliczności faktycznych lub środków dowodowych. Sens takiego sformułowania oznacza, zdaniem NSA, że termin ten może odnosić się jedynie do takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które istniały już wcześniej. Sformułowanie, jakiego użył ustawodawca, wyraźnie też wskazuje na to, o jaki moment tego istnienia w czasie chodzi w tym przepisie. A mianowicie, muszą to być okoliczności faktyczne lub środki dowodowe istniejące w poprzednim postępowaniu. Skoro bowiem przepis wiąże skutki procesowe z tym, czy strona mogła skorzystać, czy też nie mogła skorzystać z okoliczności faktycznych lub środków dowodowych w poprzednim postępowaniu, to rozstrzygnięcie o tej możliwości musi zakładać istnienie tych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych w poprzednim postępowaniu. Rozważając kwestie objęte hipotezą art. 273 § 2 p.p.s.a. należy pamiętać o istocie wznowienia postępowania jako swoistej instytucji procesowej. Wznowienie postępowania z przyczyn restytucyjnych zmierza do umożliwienia ponownego postępowania ze względu na to, że prawomocne orzeczenie Sądu jest niezasadne z punktu widzenia materiału faktycznego i dowodowego, który istniał już w poprzednim postępowaniu. Instytucja wznowienia postępowania unormowana w art. 273 § 2 p.p.s.a. ma na celu zapewnienie - pod warunkiem spełnienia się pozostałych przesłanek - możliwości ponownego rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które już istniały w chwili orzekania przez Sąd, ale z których strona nie mogła skorzystać. Przesłanka, o której mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a. dotyczy zatem takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które muszą być spełnione łącznie: - istniały w poprzednim postępowaniu, tj. istniały przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, której dotyczy wniosek o wznowienie, - zostały wykryte po prawomocnym zakończeniu postępowania, - mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a więc niezbędne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy okolicznościami faktycznymi lub środkami dowodowi a treścią prawomocnego orzeczenia Sądu, - strona nie mogła z tych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych skorzystać w poprzednim postępowaniu, a więc nie były one znane stronie. Środek dowodowy, który powstał po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a. Pogląd taki utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2004 r., OSK 446/04, ONSAiWSA 2005/1/13; z dnia 5 maja 2005 r" OSK 1345/04, LEX nr 168046; z dnia 19 kwietnia 2005 r., GSK 1242/04, LEX nr 176988), jak i w doktrynie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). W niniejszej sprawie W. L. oparła swoje żądanie na podstawie wznowieniowej określonej w art. 273 § 2 p.p.s.a., gdyż w ocenie skarżącej, w wyniku prawomocnego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 505/10 zaistniała okoliczność faktyczna nieznana Sądowi, który wydał wyrok w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 658/09. Jak już wskazano wyżej za ww. przesłankę mogą być uznane tylko takie okoliczności faktyczne i dowody, które istniały przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w której ma nastąpić wznowienie postępowania. Środki dowodowe powstałe po wydaniu prawomocnego orzeczenia w sprawie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania. Ponadto pomiędzy wykryciem okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, o których mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a., a treścią rozstrzygnięcia Sądu winien istnieć związek przyczynowy. W niniejszej sprawie żadna z ww. okoliczności nie występuje, ponieważ okoliczność (przesłanka wznowienia), na którą powołuje się skarżąca, nie tylko ujawniła się, ale i zaistniała (wyrok w sprawie VII SA/505/10) już po wydaniu wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 658/09. Wobec powyższego bez znaczenia dla podstaw wznowienia jest podnoszona przez skarżącą okoliczność, że wyrokiem w sprawie VII SA/505/10 usunięto obrotu prawnego uchwałę Rady Gminy z mocą ex tunc, gdyż okolicznością podlegającą ocenie jako przesłanka wznowienia jest wydanie wspomnianego wyroku w sprawie VII SA/505/10, a nie to, że wyroku tym orzeczono o unieważnieniu uchwały. Jak zaś już powiedziano wyrok ten nie istniał w chwili wydawania wyroku w sprawie VII SA/Wa 658/09, nie można zatem twierdzić, że zgodnie z dyspozycją art. 273 § 2 p.p.s.a. okoliczność ta została "później wykryta", skoro wcześniej w ogóle nie istniała. Ponadto pomiędzy powołaną przez skarżącą okolicznością faktyczną, tj. wyeliminowaniem powyższym wyrokiem z obrotu prawnego uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], w części dotyczącej ulicy [...] ze skutkiem prawnym ex tunc, a wyrokiem w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 658/09 - nie występuje związek przyczynowy. Przedmiotem oceny przez Sąd w ww. wyroku (VII SA/Wa 658/09) była wyłącznie kwestia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie rozbiórki ogrodzenia W. L., w sytuacji, gdy przedmiotowe ogrodzenie zostało faktycznie rozebrane w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Sąd Wojewódzki zaakceptował zatem umorzenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny, że przed zakończeniem tego postępowania zniknął przedmiot sprawy (rozebrano ogrodzenia) i to był powód oddalenia skargi na tę decyzję. W wyroku tym (VII SA/Wa 658/09) Sąd w ogóle nie oceniał kwestii, czy ogrodzenie to znajdowało się od strony drogi gminnej, czy też nie. Analiza taka nie miała zatem wpływu na ocenę treści podjętego rozstrzygnięcia przez [...] WINB (decyzja Nr [...]), które było przedmiotem oceny Sądu w sprawie VII SA/Wa 658/09, jak i na treść rozstrzygnięcia Sądu, czyli zasadność umorzenia postępowania. Z tych względów, na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę W. L. o wznowienie postępowania sadowego.