I OZ 1075/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 456/11 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 8 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 456/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez M. Ł. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Tczewskiego z [...] maja 2011 r. w przedmiocie zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca wnioskując o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wykazała, na jaką szkodę zostanie narażona w razie wykonania zaskarżonej decyzji oraz jakie mogą być jej rozmiary. Nie podała również okoliczności, które mogłyby spowodować trudne do odwrócenia skutki. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. To na stronie spoczywa zatem obowiązek wykazania we wniosku przesłanek zawartych w powołanym przepisie, tj. przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Jak przyjęto w orzecznictwie, sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zawartości skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie, bowiem samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia. Twierdzenia strony powinny również być poparte dokumentami źródłowymi. (por. postanowienie NSA z 30 listopada 2004 r., GZ 121/04). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę - majątkową, a także niemajątkową - która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. postanowienia NSA z 29 listopada 2006 r., I OZ 1588/06, z 16 stycznia 2008 r., II OZ 1386/07 i z 18 czerwca 2008 r., I OZ 386/08). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06). W zażaleniu, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji z [...] sierpnia 2011 r., ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania pomimo istnienia przesłanek, to jest "pomimo wydania decyzji bez wniosku inicjującego postępowanie", a także naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych – wskazanie podstaw wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca powołała okoliczności sprawy, podnosząc że pomimo cofnięcia przez nią wniosku o dokonanie ponownej klasyfikacji gruntów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Starosty Tczewskiego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na konsekwencje wykonania takiej decyzji – jako dotkniętej wadą nieważności. W opinii M. Ł., uzasadnienie skargi dotyczące zasadniczego wniosku strony, to jest uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania odnosi się również merytorycznie do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Argumentując, dlaczego Sąd pierwszej instancji powinien był wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wstrzymanie, M. Ł. powołała postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 stycznia 2006 r., I OZ 1471/05 oraz z 4 marca 2008 r., II OZ 173/08. Na koniec, skarżąca zawarła w zażaleniu uzasadnienie wniosku o wstrzymanie podkreślając, że zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów jako wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie ingerencją w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym, jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania takiego aktu lub czynności strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to co do zasady nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., komentarz do art. 61, teza 11, por. też postanowienie NSA z 24 listopada 2005 r., II OZ 1065/05). Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Jego twierdzenia powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej oraz majątkowej (post. NSA z 30 listopada 2004 r., GZ 120/04). Brak uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. post. NSA z 18 maja 2004 r., FZ 65/04). Analiza skargi nie pozwala na choćby pośrednie wyprowadzenie uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca skupiła się wyłącznie na kwestionowaniu zasadności wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i braku jej zgodności z prawem. Z kolei w zażaleniu, poza powtórzeniem argumentów o zasadności złożonej skargi, skarżąca podniosła, że brak wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji poprzez zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntu stanowi bezpośrednią ingerencję w prawo własności i skutkować będzie de facto zmianą przedmiotu własności, wbrew woli skarżącej. Brak wstrzymania wykonalności skutkować będzie również w opinii skarżącej zapadaniem kolejnych rozstrzygnięć powiązanych z niniejszym postępowaniem z uwagi na fakt, że zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest jednym z etapów inwestycji polegającej na budowie elektrowni konwencjonalnej. Pomijając kwestię uprawdopodobnienia przez skarżącą istnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przytoczenie okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności dopiero w zażaleniu na postanowienie sądu pierwszej instancji oddalające wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia. Zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 194 p.p.s.a. Jego istotą jest kontrola legalności wymienionych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych postanowień i zarządzeń wydanych w toku postępowania, z reguły o charakterze wpadkowym. W konsekwencji, rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (por. post. NSA z 23 kwietnia 2009 r., I OZ 375/09). Przytoczenie okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności dopiero w zażaleniu na postanowienie sądu pierwszej instancji oddalające wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, nie będzie więc prowadzić do uwzględnienia zażalenia (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., II OZ 1240/11) Oddalenie zażalenia nie stoi jednakże na przeszkodzie do złożenia powtórnego wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.