II SA/Op 392/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 25 maja 2011 r., Nr X/66/11 w przedmiocie wyrażenia zgody na użyczenie nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda Opolski, opierając się o przepis art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Byczynie Nr X/66/11 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na użyczenie nieruchomości – z powodu istotnego naruszenia prawa. Rozwijając swoją argumentację organ nadzoru podał, że w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). W paragrafie 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Byczynie wyraziła zgodę na oddanie w użyczenie [...] z siedzibą w [...], dwóch nieruchomości, będących własnością Gminy Byczyna – jednej zabudowanej budynkiem [...] w [...] i części nieruchomości położonej w [...], a stanowiącej [...]. Zgodnie z paragrafem drugim uchwały z 25 maja 2011 r. oddanie nieruchomości nastąpić miało na podstawie umowy użyczenia zawartej na czas nieokreślony, zaś stosownie do ust. 3 ww. regulacji, użyczone nieruchomości przeznaczone zostaną na prowadzenie statutowej działalności Stowarzyszenia, w szczególności na prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]. W paragrafie drugim uchwały Rada upoważniła Burmistrza do zawarcia w imieniu Gminy Byczyna umowy użyczenia, określenia w niej szczegółowych warunków korzystania z przedmiotu użyczenia. W paragrafie trzecim zaskarżonego aktu Rada powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Byczyny, zaś w paragrafie 4 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W ocenie skarżącego Wojewody Opolskiego, żadna ze wskazanych w kwestionowanej uchwale podstaw prawnych nie stanowi upoważnienia Rady do jej podjęcia. Organ nadzoru wywodził, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest również wymagana w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do lat 3, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wojewoda podkreślił, że możliwość podjęcia ostatniej ze wskazanych uchwał istnieje wyłącznie w sytuacji, gdy rada gminy nie określiła zasad gospodarowania mieniem gminnym przez organ wykonawczy, co oznacza, że gospodarowanie tym mieniem należy po określeniu przez radę gminy zasad należy do wójta, burmistrza, prezydenta. Organ nadzoru wywodził, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Rada gminy może podejmować wyłącznie uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem komunalnym, natomiast samo gospodarowanie nim należy do organu wykonawczego. Gospodarowaniem mieniem komunalnym obejmuje szereg czynności mieszczących się w ramach zwykłego zarządu mieniem gminnym i do tej kategorii należy również zaliczyć zawieranie umów użyczenia. Natomiast kompetencja rady dotyczy ściśle określonych kategorii spraw wyszczególnionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, przekraczających zwykły zarząd. Zdaniem organu, zawarty w tym przepisie katalog spraw należy uznać za katalog zamknięty, którego nie można interpretować rozszerzająco. W ocenie strony skarżącej, w przepisie art. 128 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca nie zawarł przepisu upoważniającego radę gminy do podejmowania uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez wójta umowy użyczenia. W tym miejscu Wojewoda zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1406/08. Dodatkowo Wojewoda Opolski wskazał, że Rada Miejska w Byczynie wypełniła delegację z art. 18 ust. 2 pkt 19 lit. a ustawy o samorządzie gminnym podejmując w dniu 27 listopada 2008 r. uchwałę Nr XXXIV/221/08 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2009 r. Nr 1, poz. 4). W podstawie prawnej powyższej uchwały Rada wskazała również art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że na podstawie ww. ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem komunalnym. Jednakże w uchwale XXXIV/221/08 brak jest jakichkolwiek regulacji upoważniających Radę do wyrażenia wójtowi zgody na użyczenie nieruchomości. Organ podniósł, że wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej w Byczynie w piśmie Nr [...] z 30 czerwca 2011 r. przyznała, że wydana na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym uchwała Nr XXXIV/221/08 nie reguluje spraw użyczenia nieruchomości stanowiących mienie gminy. Równocześnie skarżący wywodził, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne do spółek kapitałowych, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. W ocenie strony skarżącej, przepis ten również nie może stanowić podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody organowi wykonawczemu na zawarcie umowy użyczenia, gdyż nie wynika to jednoznacznie z jego treści, a kompetencji rady gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami nie można domniemywać. Wojewoda Opolski jednocześnie zaznaczył, że kompetencja wójta do samodzielnego zawierania umów użyczenia znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wójt z mocy art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodarując gminnym zasobem nieruchomości wykonuje w szczególności czynności wymienione w art. 23 ust, 1 przywołanej ustawy, polegające między innymi na ich wydzierżawianiu, wynajmowaniu i użyczaniu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 726/08 (LEX nr 519117). Sumując Wojewoda Opolski uznał, że oddając nieruchomość w użyczenie wójt działa samodzielnie i nie potrzebuje na dokonanie tej czynności zgody rady gminy, a zatem zakwestionowana uchwała narusza ustawowe kompetencje wójta, wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Gmina Byczyna zgodziła się z argumentacją organu nadzoru, podając jednocześnie, że zakwestionowana uchwała nie została uchylona, choć nie wywołała skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym, nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wojewoda Opolski zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 25 maja 2011 r. Nr X/66/11 w przedmiocie wyrażenia zgody na użyczenie nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika więc kompetencja generalna rady gminy pod warunkiem, że ustawy nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określający, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Również przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) stanowi, iż gminnym zasobem nieruchomościami gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zgodnie z art. 23 ust. 1 cyt. ustawy w ramach tych uprawnień wójt może nim dysponować m. in zbywać i nabywać nieruchomości, wydzierżawiać, wynajmować i użyczać nieruchomości wchodzące w skład zasobu gminnego. Nie można też przyjąć, iż w oparciu o powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, jej przedmiot dotyczył innej sprawy zastrzeżonej ustawą szczególną – tj. ustawą o gospodarce nieruchomościami. Zasadny jest bowiem pogląd organu nadzoru, iż analiza treści przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że zawarte w tym przepisie odesłanie do art. 23 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest odesłaniem do odpowiedniego stosowania tego ostatniego przepisu wobec gminnego zasobu nieruchomości. Zdaniem Sądu, jego zakres ogranicza się do określenia czynności w szczególności składających się na pojęcie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, które to gospodarowanie - stosownie do przepisu ust. 1 art. 25 ustawy - należy do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W braku wyraźnego przepisu nakazującego odpowiednie stosowanie przepisu art. 23 ust. 1 tej ustawy do gminnego zasobu nieruchomości, nie można uznać, iż zakres odesłania obejmuje powinność dochowania szczególnych wymogów obowiązujących przy gospodarowaniu nieruchomościami z zasobu Skarbu Państwa, a tym samym i wynikający z pkt 7a wymóg uzyskania zgody wojewody – odpowiednio rady gminy - na przedłużenie umowy użyczenia. Prowadzi to do wniosku, iż przedmiot uchwały z dnia 25 maja 2011 r., nie należy do wyłącznej kompetencji rady gminy z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe uregulowania statuują zatem zasadę domniemania kompetencji organu wykonawczego gminy w przedmiocie gospodarowania mieniem gminy, w tym nieruchomościami gminnymi. Rada gminy uprawniona jest jedynie do określonych działań w przedmiotowych sprawach tylko w przypadkach szczególnych, wymienionych wprost w ustawie. Słusznie Wojewoda zauważa, że uchwała rady gminy nie może zawierać upoważnienia dla organu wykonawczego do wydania wskazanego w niej rodzaju aktu (oddania nieruchomości gminnej w użyczenie). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) korzystając ze swoich kompetencji określonych w art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, działa samodzielnie i nie potrzebuje na dokonanie tej czynności zgody rady gminy. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować akty prawne tylko w przypadkach wskazanych w aktach powszechnie obowiązujących, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Tym samym zakwestionowany przez Wojewodę akt podjęty został bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa warunkujące stwierdzenie jego nieważności ( art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodzić się, zdaniem Sądu, należy z poglądem WSA w Białymstoku ( II SA/Bk 632/07 z 13 listopada 2007 r., Lex 460545 ), iż pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych, co do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże z całą stanowczością podkreślić należy, iż przekazanie do kompetencji rady gminy spraw, o których mowa w tym przepisie jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwały wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy". Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.