II GSK 2418/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1142/11 w sprawie ze skargi M. W. na informację Zarządu Województwa K.–P. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1142/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na informację Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, pozostawił skargę bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skarżący do skargi załączył wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami, który nie jest poświadczony za zgodność z oryginałem, stosownie do art. 48 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jedynie pismo przewodnie do tych dokumentów zawiera oświadczenie podpisane przez pełnomocnika o zgodności z oryginałem. W aktach przedstawionych Sądowi I instancji znajduje się też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże też to jest kopia niepoświadczona za zgodność z oryginałem. Ponadto skarżący załączył informację, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, dalej: z.p.p.r.), jednakże tylko pierwszą stronę należało uznać za oryginalną, pozostałe zaś strony stanowią niepoświadczone za zgodność kserokopie, o czym świadczą różne zapiski poczynione na niektórych stronach, a które nie są oryginalne. Powyższe braki dały podstawę do uznania, że przedstawiona przez skarżącego dokumentacja jest niekompletna, co na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r. uzasadniało pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. W., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 w związku art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 30e z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaistnieniu sprzeczności między treścią sentencji i uzasadniania postanowienia, wewnętrznej sprzeczności w ramach uzasadnienia oraz zaniechaniu należytego przedstawienia stanu spraw, skutkujące niemożnością dokonania kontroli kasacyjnej orzeczenia, ewentualnie zaś: 2) art. 30c ust. 2 zd. 1 z.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że: a) wniosek o dofinansowanie i informacja w przedmiocie jego oceny, o których mowa we wskazanym przepisie muszą być złożone w oryginale, rozumianym jako egzemplarz wniosku, który został złożony instytucji zarządzającej lub pośredniczącej, b) kopia środka odwoławczego musi być poświadczona za zgodność z oryginałem, c) ewentualne odręczne zapiski strony na informacji o wyniku procedury odwoławczej dyskwalifikują taką kopię dokumentu, nawet w sytuacji, gdy nie zmieniają one treści pisma organu i niewątpliwie można oddzielić treść pochodzącą od instytucji zarządzającej i od strony, co doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia, że skarga była niekompletna, 3) art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z z art. 30e z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu wezwania skarżącego do poprawienia braków formalnych skargi polegających na niewłaściwej (niewiarygodnej w ocenie Sądu) postaci dokumentów stanowiących obligatoryjne załączniki do skargi i zamykającego skarżącemu prawo do kontroli sądowej rozstrzygnięcia dotyczącego jego praw z naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji i zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy skarga nie była niekompletna. Powyższe rozstrzygnięcie, skutkujące zaniechaniem merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jest nieproporcjonalne do wagi ewentualnych uchybień skarżącego i narusza zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej i przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą w postaci sprzeczności sentencji postanowienia z jego uzasadnieniem. W sentencji postanowienia Sąd I instancji pozostawił skargę bez rozpatrzenia, zatem podjął orzeczenie wskazane w art. 30c ust. 5 z.p.p.r. Norma prawna pozwalająca na pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, to jest art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r., została również wskazana w końcowej części uzasadnienia tego postanowienia. Natomiast w uzasadnieniu podano, że skarga podlega nie pozostawieniu bez rozpatrzenia, a "odrzuceniu jako niekompletna" (strona 13 uzasadnienia in medio). Odrzucenie skargi jest orzeczeniem w trybie art. 58 § 1 p.p.s.a. i może zostać podjęte w przypadkach wymienionych w punktach 1-6 wskazanego przepisu. Istnieje więc niewątpliwa sprzeczność wewnętrzna w uzasadnieniu postanowienia oraz między sentencją postanowienia a jego uzasadnieniem. Sąd I instancji wskazał dwa wykluczające się rozstrzygnięcia, których podjęcie było możliwe w realiach niniejszej sprawy. Ponadto skarżący podkreślił, że do skargi załączył dwa komplety wniosków o dofinansowanie (drugi został poprawiony zgodnie ze wskazaniami organu), natomiast Sąd I instancji przedstawiając zarzuty co do postaci wniosku o dofinansowanie, nie wyjaśnił, do którego z tych wniosków te zarzuty się odnoszą. Nie przedstawił też jakiegokolwiek stanowiska co do postaci pozostałych dokumentów, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "znaczna część dokumentów (...) stanowi jedynie kserokopie dokumentów w żaden sposób nie poświadczone za zgodność", z którego trudno wywnioskować, o jakie dokumenty Sądowi chodziło. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji naruszył art. 30c ust. 2 zd 1 z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o dofinansowanie musi zostać załączony do skargi w oryginale, zaś oryginałem wniosku jest wyłącznie egzemplarz wniosku, który znajduje się w posiadaniu instytucji zarządzającej lub pośredniczącej, czyli organu. Przeczy temu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że ustawodawca nie nałożył na skarżącego obowiązku przedkładania oryginału dokumentu, jak też nie wyłączył możliwości posługiwania się jego kopią. Skarżący podkreślił też, że wspomniany przepis nie nakazuje też poświadczania zgodności kopii dokumentu z oryginałem. Poza tym, wymóg poświadczenia nie mieści się również w pojęciu kopii dokumentu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, do skargi został załączony komplet dokumentów wraz odpowiednimi kopiami, zgodnie z wymogami stawianymi przez wyżej wymieniony przepis, zatem skarga wraz z odpowiednimi załącznikami pozwalała na merytoryczne zbadanie sprawy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, pod wieloma względami odmiennie od p.p.s.a. Zgodnie z art. 30e z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. W ustawie z.p.p.r. wprowadzono też pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a., m.in. skrócono terminy do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączono pośrednictwo i autokontrolę organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzono termin do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, a także przewidziano tryb jej wniesienia bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe rozwiązania zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 30 c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że wniosek o dofinansowanie i informacja w przedmiocie jego oceny muszą być złożone w oryginale, rozumianym jako egzemplarz wniosku, który został złożony do instytucji zarządzającej lub pośredniczącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny i wskazuje na zbyt rygorystyczną interpretację Sądu I instancji art. 30c ust. 2 zd. 1 z.p.p.r., dotyczącą pojęcia "kompletnej dokumentacji w sprawie". Stosownie do tego przepisu, skarga wnoszona jest bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego we wskazanym w tym przepisie terminie wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymienione w tym przepisie dokumenty nie stanowią katalogu zamkniętego, a dokumentację należy uznać za kompletną, gdy stanowi całość zawierającą wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy oceniające projekt, jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu a doręczone stronie, a całość tej dokumentacji ma umożliwić sądowi prawidłową kontrolę legalności zaskarżonych aktów (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 353/11). Poza tym, ustawodawca w omawianym przepisie wyraźnie nakazał przedkładanie kopii (a nie oryginałów) środków odwoławczych i informacji, o jakiej mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. (o wynikach procedury odwoławczej). Natomiast odnośnie wniosku o dofinansowanie i informacji w przedmiocie jego oceny nie wypowiedział się, czy dokumenty te mają być złożone w oryginale czy też w postaci ich kopii, co uzasadnia wniosek, że ani nie nałożył obowiązku przedłożenia takich dokumentów w oryginale, ani nie wyłączył możliwości posłużenia się ich kopią. W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Postulat ten nie byłby spełniony, gdyby zaakceptować rygorystyczny pogląd sądu pierwszej instancji co do konieczności przedkładania oryginału wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami potwierdzonego w sposób określony w art. 48 § 3 p.p.s.a. (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2188/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, składana przez skarżącego kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną, a sąd może zastosować art. 48 p.p.s.a. jeżeli podejmie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu. W tej sytuacji na aprobatę zasługuje przyjęty w orzecznictwie pogląd, że uzupełnianie braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. nie jest wyłączone w sprawach z zakresu zasad prowadzenia polityki rozwoju, gdy braki te dotyczą kwestii nieuregulowanych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (v. np. powołane wyżej postanowienie NSA II GSK 1301/10). Oznacza to że, jeżeli w dyspozycji sądu znajdują się wszystkie dokumenty wymagane ustawą i są one kompletne, tj. każdy z tych dokumentów załączony jest w całości i żadnego nie brakuje, to brak jest podstaw do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Brak też prawnego uzasadnienia dla żądania, aby część dokumentów przedłożona została sądowi w oryginale, jeżeli nie wynika to wprost z przepisów z.p.p.r. Natomiast dołączenie kompletnej dokumentacji sprawy w postaci kserokopii niepoświadczonych za zgodność jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony, gdyż nie uniemożliwia rozpatrzenie sprawy. Sąd powinien więc wezwać do jego niezwłocznego uzupełnienia, które powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem rozstrzygnięcia. Należy więc przychylić się do takiego poglądu, że wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego. Zatem kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia (v. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1452/10; z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 459/11). Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego zaistnienia sprzeczności między treścią sentencji i uzasadnienia postanowienia, należy przyznać, że w rzeczy samej Sąd I instancji na wstępie swojego uzasadnienia stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, a nie że pozostaje bez rozpatrzenia, tak jak podał to w sentencji swojego postanowienia. Niemniej, oceniając postanowienie jako całość, należy zwrócić uwagę, że sentencja nie pozostaje jednak w sprzeczności z jego uzasadnieniem z uwagi chociażby na powołanie właściwego przepisu uzasadniającego wydane rozstrzygnięcie. Skutki prawne odrzucenia przez sąd skargi są podobne do tych, jakie wywołuje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, tę drugą formę rozstrzygnięcia przewiduje z.p.p.r., a powyższy błąd Sądu nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z uwzględnieniem art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.