IV SA/Po 965/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011r. sprawy ze skargi M. Ż., B. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. Ż. i B. Ż. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem opłaty sądowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...](dalej – PINB), na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.10.243.1623 j.t. z późn. zm., dalej – prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej - kpa) w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] (dalej – Budynek) zatwierdził D. i L. W. oraz M. i B. Ż. projekt budowlany zamienny Budynku oraz zobowiązał inwestorów D. i L. W. oraz M. i B. Ż. do uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] października 2010 r. wpłynął wniosek M. i B. Ż. w sprawie przeprowadzenia kontroli na działce położonej w [...] przy ul. [...] w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego. Odstępstwa zostały dokonane przez D. i L. W.. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ ustalił, co następuje. Na działce nr [...]/1 zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Rozbudowa oraz nadbudowa przedmiotowego budynku realizowana jest na podstawie decyzji pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę nr [...] wydaną dnia [...] marca 1996 r. na rzecz D. i L. W. oraz M. i B. Ż. (dalej – pozwolenie na budowę). Oświadczenia D. W. oraz dziennik budowy wskazują, iż rozbudowa nie została zakończona. Państwo W. zabudowali podcień parteru na pokój w 2009 r. oraz wykonali zadaszenie nad tarasem z poliwęglanu. Działka pod zadaszeniem i pod tarasem o nr [...]/2 na skutek podziału wtórnego należy do Państwa W.. Zadaszenie wykonano na większości dachu. Ustalając stosunki własnościowe dotyczące nieruchomości organ doszedł do wniosku, że na mocy prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1999 roku znak [...] i [...] [...] nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (dalej – Nieruchomość) została podzielona na działki [...]/1 o obszarze [...] ha , [...]/2 o obszarze [...] ha oraz [...]/3 o obszarze [...] ha. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2000 r. zniesiono współwłasność przedmiotowej nieruchomości o obszarze [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą pod nr KW [...]. Wpis prawa własności po połowie na rzecz D. i L. Ż. oraz M. i B. Ż., nastąpił w 1980 roku na podstawie postanowienia Sądu, umowy sprzedaży i przeniesienia własności. W wyniku zniesienia współwłasności dokonano następującego podziału nieruchomości: działka o nr ewidencyjnym [...]/2 stała się wyłączną własnością D. i L. W., działka [...]/3 wyłączną własnością M. i B. Ż., natomiast działka [...]/1 stała się współwłasnością w [...] w częściach D. i L. W. oraz [...] częściach M. i B. Ż.. Organ stwierdził, iż analiza przedłożonego przez Inwestorów projektu zamiennego prowadzi do wniosku, że wprowadzone zmiany istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 1996 r. są zgodne z obowiązującymi przepisami w tym szczególności z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z faktem że wprowadzone zmiany zawarte w projekcie zamiennym spełniają wszystkie przewidziane przez prawo wymogi, konieczne było w ocenie PINB zatwierdzenie przedmiotowego projektu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i B. Ż. wskazując, iż jest to kolejne odwołanie w administracyjnym toku instancji oraz zarzucając zaskarżonej decyzji ▪ wydanie rozstrzygnięcia nie zgodnego ze stanem faktycznym i przepisami prawa - § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2.04.2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm., dalej - rozporządzenie techniczne); ▪ wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 oraz 80 kpa poprzez oparcie się na nieprawdziwych danych i rozstrzygnięcie w sprawie przy braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, wyczerpujący i bezstronny; ▪ ignorowanie zasady dwuinstancyjności; ▪ złamanie zasady bezstronności i obiektywizmu i wnosząc o uchylenie decyzji i wycofanie jej z obiegu prawnego oraz wydanie decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami i nie sankcjonującej samowoli budowlanej. Odwołujący się opisali stan faktyczny w sprawie wskazując jak poniżej. Rozbudowa oraz nadbudowa Budynku powinna być realizowana na podstawie decyzji pozwolenia na budowę. W związku z odstępstwami od pozwolenia w toku prac wykonywanych przez Państwa W. odwołujący się wystąpili do PINB z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w tej sprawie, w wyniku której ustalono, iż odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter odstępstw istotnych. Decyzją z [...] lipca 2010 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny Budynku złożony przez Państwa W., z którym odwołujący się nie mieli możliwości się zapoznać. Od powyższej decyzji Państwo Ż. złożyli odwołania, w efekcie którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej – WINB) decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejna decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2011 r., jak wskazują skarżący, wydana została z naruszeniem przepisów kpa w zakresie terminów rozpatrywania sprawy. Skarżący wskazali również na niekompetencję, stronniczość urzędnika prowadzącego sprawę oraz niezastosowanie się przez niego do zaleceń zawartych w decyzji uchylającej. Zdaniem odwołujących się, w szczególności konfrontacja decyzji uchylającej i wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uniemożliwia ustalenie, czy wprowadzone zmiany zawarte w projekcie zamiennym są zgodne czy nie z § 12 rozporządzenia technicznego. Organy bowiem pozostają w tej kwestii wobec siebie w opozycji. Nadto zarzucono, iż złożony projekt zamienny nie jest projektem wspólnym stron – Państwa Ż. i W., ale projektem Państwa W., z którym odwołujący się zapoznali się dopiero w dniu [...] marca 2011 r po zażądaniu na piśmie jego udostępnienia. Zdaniem odwołujących się wydana decyzja jest wyłącznie powtórzeniem decyzji wcześniej uchylonej i nie została poprzedzona prawidłowym postępowaniem dowodowym, nie przeprowadzono również analizy prawnej sprawy. Odwołujący się odnieśli się również do postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny (dalej – SR) dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...] (dalej – postanowienie SR), będące w posiadaniu organów obu instancji, sugerując, iż organy winny skorzystać z treści tego postanowienia w zakresie dotyczącym opinii biegłego sądowego B.H. w wersji II z dnia [...] kwietnia 2009 r. stanowiącej przeciwwagę dla projektu zamiennego złożonego przez Państwa W.. Zdaniem odwołujących się efektem takiego działania mogłaby być korekta projektu zamiennego satysfakcjonująca obydwie strony sporu. Wreszcie odwołujący się przedstawili swoje stanowisko w sprawie zmian w pierwotnym projekcie budowlanym, wskazując, iż wyrażają zgodę na zrealizowane już według złożonego projektu zamiennego: zabudowę podcienia tarasu na pokój na działce nr [...]/1; wykonanie okna w w/w pokoju na działce [...]/1, na granicy z działką [...]/2; postawienie komina przy granicy działki [...]/1; zadaszenie nad tarasem; ścianki w korytarzu na działce [...]/1 (do realizacji). Jednocześnie wskazali, iż nie wyrażają zgody na: drzwi wyjściowe na taras na działce [...]/1, na granicy z działką [...]/2; drzwi wyjściowe zewnętrzne na granicy z działką [...]/3; półokrągłe zadaszenie korytarza na piętrze. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 kpa WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że postępowanie dotyczy istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na zabudowie podcienia parteru na pokój oraz wykonaniu zadaszenia z poliwęglanu nad tarasem na działce nr [...]/1. Powyższe roboty budowlane stanowią istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego obiektu, ponieważ powiększają one kubaturę przedmiotowego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...]/1, będącej współwłasnością przymusową Państwa Ż. oraz Państwa W.. Powołując się na art. 36 a, 50 i 51 prawa budowlanego WINB stwierdził, iż organ I instancji zasadnie prowadzi procedurę naprawczą, o której mowa w art. 50-51 prawa budowlanego. Następnie organ wyjaśnił, iż dokonując ponownej analizy przedmiotowej sprawy doszedł do odmiennych wniosków od tych zawartych w swej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Organ opisał historią zmian właścicielskich związanych z Nieruchomością, wskazując, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nieruchomość została podzielona na działki nr: [...]/1, [...]/2 i [...]/3, a następnie aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2000 r. (rep. A. [...]) zniesiono współwłasność Nieruchomości (Kw nr [...], wpis prawa własności po połowie przedmiotowej nieruchomości, na rzecz Pani D. i L. Ż. oraz Pani M. i B. Ż., nastąpił w 1980 r.). Na skutek zniesienia współwłasności działka o nr [...]/2 stała się wyłączną własnością D. i L. W.; działka nr [...]/3 stała się wyłączną własność M. i B. Ż.; działka o nr [...]/1 stała się współwłasnością wspólną w [...] częściach D. i L. W. oraz w [...] częściach M. i B. Ż.. W zakresie dotyczącym działki nr [...]/1 zgodnie z w/w aktem notarialnym: 1) stronę północną parteru i piętra budynku o powierzchni przyziemia [...]. m2 od osi korytarza, użytkują wyłącznie Państwo D. i L. W.; 2) stronę południową parteru i piętra o powierzchni przyziemia [...]m2 od osi korytarza użytkują wyłącznie Państwo M. i B. Ż.. Kolejno organ wskazał, iż aktem notarialnym (rep. A [...]) współwłaściciele L. i D. W. darowali część udziału we współwłasności działki nr [...]/1 E. W.. Określono, iż w ramach udziału we współwłasności będzie ona korzystać z: 1) lokalu mieszkalnego na piętrze; 2) nowowybudowanego wejścia frontowego; 3) holu na parterze. Organ podał, iż niezależnie od powyższego postanowieniem SR Sad ten uznał za usprawiedliwione żądanie zniesienia współwłasności Nieruchomości (Kw [...]) oznaczonej geodezyjnie nr [...]/1, poprzez ustanowienie odrębnej własności trzech lokali o nr 1, 2A, 2B. Wyjaśniono, iż w trakcie wykonywanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego położonego na działce o nr [...]/1 Państwo W. zabudowali podcień tarasu na pokój w 2009 r. oraz wykonali zadaszenie nad tarasem z poliwęglanu. Powyższe roboty były pośrednio związane z podziałem przedmiotowego budynku mieszkalnego. Działka pod zadaszeniem i pod tarasem o nr [...]/2 na skutek podziału wtórnego należy do Państwa W.. Organ podnosił, iż z przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego wynika, że "Zaprojektowano i wykonano poddasza użytkowe oraz dobudowano wejście do budynku od strony ul. Łąkowej, wyremontowano cały parter budynku oraz wykonano nowe przyłącza techniczne budynku. Ponadto wykonano zabudowę tarasu dolnego pomiędzy słupami nośnymi poddasza od strony działki nr [...]/2. Nowopowstały pokój z przeznaczeniem na jadalnie ma wyjście na działce nr [...]/2. Zaprojektowano nowy przedsionek z wyjściem z nowej części budynku z całościowym szkleniem drzwi do działki nr [...]/2. Dach nad przedsionkiem jako taras pomiędzy ścianami budynku, konstrukcji żelbetowej. Nad tarasem wykonano nowe zadaszenie z płyt poliwęglanowych łukowych na konstrukcji aluminiowej. Pozostałe elementy budynku pozostały bez zmian." Zdaniem organu w zabudowanym podcieniu tarasu wykonano: na parterze - 1) okno oraz 2) drzwi oraz 3) drzwi na taras - na piętrze. Roboty budowlane określone w pkt 1 i 2 zostały wykonane w taki sposób, iż znajdują się one w granicy działki o nr [...]/2, której właścicielami są Państwo W.. Powyższe roboty budowlane zostały wykonane w związku z koniecznością umożliwienia Państwu W. wyjścia na działkę [...]/2 stanowiącej ich własność oraz z uwagi na częściowe zamurowanie przejścia rozgraniczającego współwłasność Państwa W. od współwłasności Państwa Ż.. Według organu podkreślenia wymaga fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane były związane z powstaniem współwłasności przymusowej oraz dostosowania ich do stanu umożliwiającego zwyczajowo przyjęte z nich korzystanie. Ponadto przedmiotowe drzwi wyjściowe na parterze nie zostały wykonane na granicy z działką [...]/3, której właścicielami są Państwo Ż., tylko zostały one wykonane na granicy z działką [...]/2, która jest własnością Państwa W.. Powyższe dotyczy również wykonanych drzwi na taras. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego przedmiotowe roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa budowlanego oraz z rozporządzeniem technicznym. Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołujących się, dotyczącego wykonanego przez Państwa W. półokrągłego zadaszenia korytarza na piętrze, w ocenie organu odwoławczego - podobnie jak ma to miejsce w kwestii zabudowy podcienia tarasu - również nie zostały naruszone przepisy prawa budowlanego oraz rozporządzenia technicznego. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż zadaszenie zostało wykonane na budynku mieszkalnym, który stanowi współwłasność przymusową Państwa Ż. oraz Państwa W.. Tym samym w przypadku braku zgody jednego ze współwłaścicieli względem istniejącego stanu faktycznego tzn. wykonanego zadaszenia korytarza, winien on dochodzić swych praw przed sądami powszechnymi, ponieważ jest to spór cywilnoprawny a nie administracyjno-prawny. Wszelkie spory pomiędzy współwłaścicielami Nieruchomości, pozostają dla organów nadzoru budowlanego w związku z prowadzonym postępowaniem bez znaczenia. Winny one być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli M. i B. Ż. (dalej – skarżący) zarzucając: • wydanie rozstrzygnięcia nie zgodnego ze stanem faktycznym i przepisami prawa - § 12 rozporządzenia technicznego; • naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 77 oraz 80 kpa poprzez naruszenie zasady szybkiego i wnikliwego działania przez organy administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez oparcie się na nieprawdziwych danych i rozstrzygnięcie w sprawie przy braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, wyczerpujący i bezstronny • złamanie zasady bezstronności i obiektywizmu; • nierówne traktowanie podmiotów (art.32.ust.1 Konstytucji RP); • brak konsekwencji w orzeczeniach; i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i pouczenie organów I i II instancji o konieczności rozstrzygnięcia sprawy w sposób eliminujący naruszenie prawa poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego zgodnego z § 12 rozporządzenia technicznego. Skarżący opisali stan faktyczny w sprawie, w szczególności odnosząc się do postanowienia SR, w którym Sąd postanowił m.in.: w celu uczynienia zadość przesłance samodzielności lokalu mieszkalnego oznaczonego nr 1 i 2A upoważnić wnioskodawców M. Ż. i B. Ż. do wykonania - tymczasowo na ich koszt robót adaptacyjnych, koniecznych wg treści opinii biegłego, tj. do: a) zamurowania przejścia między pomieszczeniami oznaczonymi na rysunku 4 opinii, tj. otworu drzwiowego pomiędzy korytarzem K1 a pokojem 2A/1, b) przełożenia liczników wody W1 i W2 oraz licznika gazu G2 do części wspólnej korytarza oznaczonej na rysunku nr 4 opinii, c) Przełożenia licznika energii elektrycznej E1 usytuowanego w ścianie przy wejściu do lokalu 2B do części wspólnej korytarza oznaczonej na rysunku nr 4 opinii, d) Wymurowania ścian rozdzielających korytarz, w sposób wskazany na rysunku m 4 opinii, tj. pomiędzy pomieszczeniami K/1 i 2A/7 oraz pomiędzy pomieszczeniami 2A/7 i 1/7 oraz zobowiązać uczestników (D. W., E. W. i L. W.) do umożliwienia wnioskodawcom (M. Ż.i B. Ż.) wykonania wyżej wymienionych prac. Skarżący podnosili, iż są dyskryminowani przez organy, które są względniejsze dla uczestników Państwa W.. Zdaniem skażonych w analogicznych sprawach w stosunku do skarżących i Państwa W. (dalej – uczestnicy) organy wydają skrajnie przeciwne rozstrzygnięcia. W przypadku samowoli uczestników, mimo stwierdzenia, że dokonali jej uczestnicy PINB nakazał nie tylko uczestnikom, ale również skarżącym sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny uwzględniający dokonane w trakcie prac budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków ustalonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę. Z kolei, gdy skarżący dopuścili się samowoli budowlanej, na skutek skarg uczestników, PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nakazał skarżącym rozbiórkę dokonanych prac zrealizowanych niezgodnie z projektem, a WINB utrzymał tę decyzję w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę na tę decyzję oddalił. Niezrozumiałym jest dla skarżących dlaczego podobnych działań nie podjął PINB w stosunku do uczestników, ale usankcjonował samowolę budowlaną. Podobnie niezrozumiałym jest dla skarżących dlaczego organy obu instancji w związku z samowolą budowlaną uczestników traktują skarżących i uczestników jako jeden podmiot, zaś gdy trzeba dokonać rozbiórki niezgodnych z projektem prac budowlanych traktuje jako dwa odrębne podmioty. Takie zachowanie organu, w ocenie skarżących, narusza art. 32. ust.1 Konstytucji RP. Skarżący wskazali, iż nie jest dla nich zrozumiała niekonsekwencja organów obu instancji w sprawie. W szczególności wskazali na fakt, iż PINB decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdził uczestnikom oraz skarżącym projekt budowlany zamienny Budynku, zaś WINB decyzją z dnia [...] października 2010 r uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w uzasadnieniu swojej decyzji wskazując, że dokonane odstępstwa naruszają § 12 rozporządzenia technicznego. Jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB wydał decyzję nakazującą ponownie sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Decyzja WINB z [...] lutego 2011 r. uchyla tę decyzję PINB i ponownie organ przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wreszcie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. PINB zatwierdził ponownie projekt budowlany zamienny Budynku, podając bez żadnego uzasadnienia, wbrew ustaleniom decyzji WINB z [...] października 2010 r., że wprowadzone zmiany istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego są zgodne z obowiązującymi przepisami w tym w szczególności z rozporządzeniem technicznym. Od powyższej decyzji odwołali się skarżący żądając ustalenia który z organów ma rację w tej mierze. Dodatkowo skarżący podnoszą, iż w sprawie toczy się postępowanie przed SR i dnia [...] czerwca 2011 r. Sąd wezwał skarżących do wykonania prac adaptacyjnych wskazanych w punkcie II postanowienia wstępnego SR - w terminie miesiąca od dnia otrzymania korespondencji pod rygorem zawieszenia postępowaniu. Skarżący poinformowali SR o sytuacji na płaszczyźnie administracyjnej oraz zwrócili się o pouczenie, co w takiej sytuacji mają robić - czy realizować postanowienie SR oraz wezwanie Sądu do wykonania określonych prac "łamiąc sprzeciw Starosty [...]z dnia [...] listopada 2010 r." w sprawie zamiaru budowy ścianek działowych oraz postanowienie PINB z [...] listopada 2010 r. nakazujące wstrzymać roboty budowlane, czy też realizować "sprzeciw Starosty P." oraz postanowienie PINB wbrew postanowieniu SR i ignorując wezwanie Sądu do jego wykonania. Jednocześnie skarżący przesłali kopię wezwana SR do wykonania postanowienia tego Sadu do PINB. Dla skarżących niezrozumiałym jest na jakiej podstawie PINB, wbrew postanowieniu SR, o którym organ ma wiedzę, nakazał uczestnikom i skarżącym wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie i nadbudowie Budynku. Skarżący nie potrafią również zrozumieć, jak to możliwe, że wbrew postanowieniu SR Starosta P. (dalej – starosta) decyzją nr [...]wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy rzeczonych ścianek działowych, zaś w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzją Nr [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę Budynku. Skarżący zwrócili się również do PINB o wskazanie, czy w zaistniałej sytuacji skarżący mają realizować postanowienie SR w odpowiedzi na wezwanie tegoż Sadu, w opozycji do sprzeciwu starosty oraz postanowienia PINB z [...] listopada 2010 r. nakazującego wstrzymać roboty budowlane, czy też "realizować" postanowienie PINB oraz w/w sprzeciw starosty, co pozostaje w sprzeczności z postanowieniem SR. Skarżący wskazali, że w odpowiedzi na powyższe PINB pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wyjaśnił skarżącym, że "do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższej instancji nie można udzielić wiążącej odpowiedzi na zadane pytanie." Dalej skarżący podnoszą, iż w wyniku ich odwołania od decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej ponownie projekt zamienny; WINB decyzją z [...] lipca 2011 r. tym razem utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, ponieważ doszedł do odmiennych wniosków od tych zawartych w swej decyzji z [...] lutego 2011 r. Owego "dojścia do odmiennych wniosków" WINB, w ocenie skarżących, niczym nie uzasadnił. Skarżący podkreślili, że decyzja WINB z [...] lutego 2011 r. nie dotyczy zatwierdzenia projektu zamiennego lecz dotyczy uchylenia zaskarżonej decyzji PINB ponownie nakazującej sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Zdawać by się mogło, zdaniem skarżących, że organ II instancji nie odróżnia tych dwóch rodzajów decyzji. W decyzji WINB z [...] lutego 2011 r. nie ma odniesienia do kwestii § 12 rozporządzenia technicznego. Skarżący wywodzili kolejno, że w decyzji WINB z [...] października 2010 r. uchylającej decyzję PINB z [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny stwierdzono naruszenie § 12 warunków technicznych, zaś decyzją tego samego WINB z [...] lipca 2011 r. utrzymano w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającą ten sam projekt budowlany zamienny i WINB uznał, że roboty budowlane są zgodne z rozporządzeniem technicznym. Następnie skarżący dokonali komparacji decyzji WINB z dnia [...] października 2010 r. oraz decyzji WINB z dnia [...] lipca 2011 r. W pierwszej kolejności skarżący przytoczyli fragment decyzji z [...] października 2010 r. "We wschodniej części w/w pokoju wykonano - w granicy z działką [...]/2 - okno, natomiast w jego części południowej wykonano drzwi wyjściowe na taras, które znajdują się w odległości 2 m od granicy z działką nr [...]/3, której właścicielami są Państwo M. i B. Ż.. Ustawodawca w § 12 rozporządzenia [...] w sprawie warunków technicznych [...] określił dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, które wynoszą: 4 m - przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W tym stanie sprawy stwierdzić należy, iż zrealizowane przez Państwa W. okno oraz drzwi prowadzące na taras znajdują się w pokoju powstałym z zabudowania podcienia tarasu naruszają § 12 warunków technicznych ponieważ nie zostały one wykonane z zachowaniem przewidzianych odległości. Przedmiotowe okno znajduje się w granicy pomiędzy działką [...]/1 a [...]/2 - bez znaczenia pozostaje fakt, iż działka o nr [...]/2 oraz część działki [...]/1 jest własnością Państwu W.. Natomiast drzwi prowadzące na taras znajdują się w odległości 2 m od granicy działki [...]/3, której właścicielami są Państwo M. i B. Ż. [...] Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe okno oraz drzwi prowadzące na taras, znajdujące się w pokoju powstałym z zabudowania podcienia tarasu naruszają § 12 warunków technicznych. Reasumując, organ nadzoru budowlanego I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien ponownie zebrać i rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy, natomiast przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego sprawdzić jego zgodność z przepisami technicznymi - budowlanymi i rozważyć możliwość doprowadzam ewentualnych nieprawidłowości do zgodności z niniejszymi przepisami." Kolejno przytoczono fragment decyzji z [...] lipca 2011 r. "przedmiotowe drzwi wyjściowe na parterze nie zostały wykonane na granicy z działką [...]/3, której właścicielami są Państwo Ż., tylko zostały wykonane na granicy z działką [...]/2, która jest własnością Państwa W.. Powyższe dotyczy również wykonanych drzwi na taras." Skarżący wskazali w odniesieniu do przytoczonych fragmentów, że ani w odwołaniu, ani w decyzji WINB z [...] października 2010 r. nikt nie pisze, że przedmiotowi drzwi zostały wykonane na granicy z działką [...]/3 lecz w odległości 2 m od granicy z działką [...]/3 a więc niezgodnie z rozporządzeniem technicznym. Zgodnie z tym rozporządzeniem winny być w odległości minimum 4 m od dz. [...]/3. Skarżący skonstatowali, iż gdyby przedmiotowe drzwi były wykonane na granicy z działką [...]/3 to musiałyby wisieć w powietrzu. W ocenie skarżących pomimo wcześniejszego stwierdzenia przez WINB naruszenie § 12 rozporządzenia technicznego z uwagi na niezachowanie przewidzianych prawem odległości, w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. WINB doszedł do odmiennych wniosków w sytuacji braku jakichkolwiek zmian zarówno w projekcie budowlanym zamiennym jak i w zakresie wykonanych prac budowlanych – tj. takim samym stanie faktycznym. Zdaniem skarżących jest to wynikiem zdumiewającego ignorowania faktów. Oczywista i możliwa do sprawdzenia w każdej chwili jest odległość od działki nr [...]/3: okna (A) w zabudowanym podcieniu - 2,60 m, drzwi (B) - 1,88 m, zaś projektowanych drzwi (C) - 0,20 m i są to odległości niezgodne z § 12 rozporządzenia technicznego. Dowodzenie, że drzwi usytuowane na działce [...]/1 w odległości 2 m od granicy z działką [...]/3 są usytuowane zgodnie z przepisami jest, zdaniem skarżących, dowodem co najmniej na niekompetencję organów oraz ich pobieżne działania i nieudolność. Za iluzoryczna uważają skarżący ochronę prawną ze strony inspekcji budowlanej. Zarzucono naruszenie zasady obiektywizmu, art. 7 i 77 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzje obu instancji zapadłe w sprawie nie mogły się ostać, a to z tego względu, iż na skutek uchybienia przez organy art. 6, 7, 8, 10 i 61 § 4 kpa w postępowaniach nie brała udziału właścicielka, a dokładniej współwłaścicielka działki nr [...]/1 – E.W.. Jak wskazuje sam organ II instancji w uzasadnieniu decyzji: "aktem notarialnym (rep. A [...]) współwłaściciele L. i D. W. posiadający w prawach współwłasność [...] darowali udział wynoszący 6 części w prawach wspólności Pani E. W.. Określono, iż Pani E.W. w ramach udziału we współwłasności, będzie korzystać z: 1) lokalu mieszkalnego na piętrze; 2) nowo wybudowanego wejścia frontowego; 3) holu na parterze.". Powyższe Sąd ustalił na podstawie akt sprawy. Okoliczność bycia współwłaścicielem rzeczonej nieruchomości przez E. W. została również przyznana przez uczestniczkę postępowania i matkę E.W. – D. W. na rozprawie w dniu [...] listopada 2011 r. (k. [...] akt sądowych). Niewątpliwym jest zatem iż E.W. jest współwłaścicielką nieruchomości będącej przedmiotem postępowania Należy wskazać, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, o czym stanowi art. 61 § 4 kpa. Wskutek takiego zawiadomienia strona ma zapewnioną możliwość wzięcia aktywnego udziału w postępowaniu już w jego początkowym etapie, między innymi może zwracać organowi uwagę na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i w pewnym zakresie wpływać na kierunek postępowania dowodowego. Z akt sprawy, jak również wskazuje na to wpis w księdze wieczystej nieruchomości Kw nr [...], wynika iż właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...]nr [...] (działka nr [...]/1) w [...] są: D. W., L. W., M. Ż., B. Ż.oraz E.W.. Skoro tak, to postępowanie organu I i II instancji uznać trzeba za wadliwe. Nie sposób bowiem doszukać się powodów, dla których niektórym tylko spośród współwłaścicieli organy umożliwiły wzięcie udziału w postępowaniu. Niewątpliwym jest, że stronie postępowania należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa). Ustalenia wymaga zatem – i winien to uczynić organ I instancji – krąg stron postępowania. Należy wskazać, iż co do zasady w postępowaniu o pozwolenie na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wymienione w tym przepisie pojęcia niewątpliwie mają zastosowanie w postępowaniu dot. wydania pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku dokonania przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, właściwym trybem staje się tryb legalizacji określony w art. 50-51 prawa budowlanego, gdzie brak jest pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu". Dlatego też zastosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w trybie legalizacji jest wątpliwe dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania legalizacyjnego. A zatem przepis ten jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. może mieć zastosowania, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie jest takim postępowaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 616/08, publ. LEX nr 558407). Z powyższego wynika, że w szczególności przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 prawa budowlanego). Za takim stanowiskiem opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1235/06, opublikowanym w LEX nr 276513. Podobne stanowisko przyjął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Op 503/06 (publ. LEX nr 394427) wskazał, że stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie. Przepis art. 28 kpa, mający w niniejszej sprawie zastosowanie, nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Innymi słowy, interes prawny ma charakter materialnoprawny. W konsekwencji legitymowanie się interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać podjęcia czynności przez organ lub wydania decyzji, czy też zaniechania lub ograniczenia czynności organu, jeżeli są sprzeczne z uprawnieniami (lub obowiązkami) danego podmiotu - strony postępowania. Zdaniem Sadu interes prawny E.W., jako współwłaścicielki nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania jest niewątpliwy i Sąd nie mógł nie zauważyć naruszenia przepisów postępowania w tej mierze. Pominięcie strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową (art. art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sądowi znany jest pogląd wyrażony przez komentatora w komentarzu do art. 145 ppsa autorstwa Jana Pawła Tarno (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Jan Paweł Tarno, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 339, pkt 8 , akapit 2), zgodnie z którym sąd rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postepowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Sąd powyższego poglądu nie podziela. Zdaniem Sądu, co najmniej organ II instancji miał świadomość istnienia uprawnień właścicielskich E.W., o czym świadczy treść uzasadnienia decyzji tego organu. Z uchybieniem art. 28 kpa organy pozbawiły E. W. możliwości brania udziału w postępowaniu. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W szczególności, o czym mowa w art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2) i jednocześnie organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Wreszcie organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. (art. 8 kpa). Sąd stwierdza, iż pominięcie E. W. w postępowaniu administracyjnym, jest niewątpliwie skutkiem naruszenia przez organy administracji powyższych zasad postępowania administracyjnego. Na marginesie Sąd wskazuje, iż należy mieć na względzie, że uprawnienia właścicielskie E. W. uzyskała na długo przed wydaniem zaskarżonej decyzji raz decyzji ją poprzedzającej. Nie do zbagatelizowania jest również fakt, iż postępowania (w tym postępowania sadowe – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Po 4783/01 – data wpływu sprawy 31 grudnia 2001 r.) mające za przedmiot Nieruchomość, będącą przedmiotem niniejszego postępowania toczą się od bardzo wielu lat. E.W. została współwłaścicielką Nieruchomości w 2007 roku, a zatem blisko 4 lata temu. Nie tylko w interesie stron, ale także w interesie publicznym jest aby postępowania te ostatecznie się zakończyły. W opisanych okolicznościach wznowienie postępowania na skutek żądania E.W., z uwagi na to, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, spowodowałoby kolejne przedłużenie postępowania. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.