II OSK 2161/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.K. i Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 608/11 w sprawie ze skargi K.K. i Z.K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 608/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. i Z. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [... maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Starosta Jarosławski zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych do istniejącego na działce nr [...] w Jarosławiu przy ul. P. na rzecz H. P. (zwanej dalej inwestorką) na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a."). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. K. i Z. K., właściciele działki nr [...], sąsiadującej z działką, na której zaplanowano inwestycję. Odwołujący się wskazali, iż decyzja I instancji rażąco narusza prawo, gdyż w budynku inwestorki istnieją od strony granicy ich działki otwory okienne i drzwiowe, które powinny zostać zamurowane, aby nie stanowiły zagrożenia pożarowego. W ocenie odwołujących się w sprawie ma znaczenie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 25.07.2000 r. sygn. akt SA/Rz 166/99, na który powoływali się w toku postępowania przed organem I instancji. K. K. i Z. K. podnieśli, że w toku postępowania składali pisma zawierające ich stanowisko w sprawie, które nie zostało uwzględnione, a nawet zignorowane przez starostę. W toku postępowania odwoławczego H. P. w piśmie z 16.02.2011r. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji I instancji oraz oddalenie skarg odwołujących się. Inwestorka powołała się na prawomocne wyroki z dnia 13.11.2009 r. sygn. akt II SA/Rz 367/09, VII SA/Wa 985/07, VII SA/Wa 986/07 oraz decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego, które w jej przekonaniu zakończyły definitywnie sprawy opisywane w odwołaniu i skargach Państwa K. Na etapie postępowania odwoławczego na wezwanie Wojewody Podkarpackiego sporządzono nowy projekt budowlany zamierzenia inwestycyjnego oraz zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z uprawnienia skorzystała K. K. W kolejnych skargach odwołujący się powtarzali dotychczas sformułowane zarzuty, nadto naprowadzali, iż parametry ściany nośnej budynku inwestorki zostały naruszone, otwory okienne i drzwiowe stanowią zagrożenie pożarowe. W ocenie odwołujących się projekt budowlany wykonany w marcu 2011 r. jest wadliwy, nie są zachowane warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniesiono ponadto dodatkową kwestię wadliwego skomunikowania schodów zewnętrznych z bramką ogrodzeniową działki nr [...] od strony działki odwołujących się. Rozpoznając wniesione odwołanie opisaną na wstępie decyzją Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję Starosty Powiatu Jarosławskiego w całości oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych H. P. polegających na przebudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Jarosławiu przy ul. P. [...] poprzez budowę od strony północno-wschodniej schodów zewnętrznych do przedmiotowego budynku, jako obszar oddziaływania inwestycji ustalono obszar działek nr [...] i [...]. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.). Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy zrekapitulował treść wydanej decyzji organu I instancji oraz zarzuty odwołujących się. Przywołano treść art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w aspekcie obowiązków inwestora ubiegającego się o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazano, iż H. P. złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożyła decyzję Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia [...] maja 2010 r. [...] o warunkach zabudowy oraz kompletny projekt budowlany, wraz ze stosownym uzgodnieniem i opinią. Przywołano dalej treść § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako "rozporządzenie wykonawcze") dochodząc do wniosku, iż warunki przewidziane cyt. przepisem w aspekcie odległości dobudowywanych schodów od granicy z działką odwołujących się zostały zachowane. Organ odwoławczy przywołał dalej zarzuty odwołania odnoszące się do spraw, które były przedmiotem uwagi organów nadzoru budowlanego i zrekapitulował treść rozmaitych decyzji, które mają charakter ostateczny. Potwierdzać to ma treść pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2011 r. oraz informacja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu z 19.10.2010 r. Co do kwestii otworów w ścianie nośnej budynku inwestorki to wskazano, iż może ona posiadać takie otwory, których usytuowanie i wielkość jest kwestią przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych. Wojewoda stwierdził, że nie jest właściwym organem do sprawdzenia legalności wykonania przyłącza gazowego do budynku zlokalizowanego przy ul. P. [...]. Kwestia wykonania chodnika na działce objętej sąsiedniej do działki odwołujących się w ocenie wojewody nie może być rozpoznana na "obecnym etapie postępowania". W tym zakresie wyjaśniono, iż z akt wynika, że roboty w tym zakresie zostały objęte zgłoszeniem zamiaru ich wykonania, ponadto Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie zezwolił na utwardzenie istniejącego dojścia z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...]. Organ odwoławczy przywołał następnie zakres przeprowadzonego przez siebie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Podano, że przeprowadzone przez projektanta pomiary z użyciem miernika laserowego wykazały, że projektowane schody będą zlokalizowane w odległości od 1,56m do 2.15m od granicy działki nr [...]. Uściślenia i sprecyzowania wymagały sporządzenia nowego projektu technicznego, w którym brak jest już passusu o nieużytkowym poddaszu budynku mieszkalnego. Uzasadniało to ponadto wydanie tzw. decyzji reformacyjnej. Co się tyczy treści projektu budowlanego, to odpowiedzialny za niego jest projektant, osoba posiadająca stosowne uprawnienia zawodowe. W ocenie organu dobudowa schodów będzie korzystna z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego, zachowany ponadto zostanie warunek wynikający z § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, gdzie odległość takich schodów od granicy działki sąsiedniej nie może być mniejsza niż 1,5m. Dostrzeżone w decyzji organu I instancji uchybienia zostały wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego. Wojewoda przytoczył treść art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w aspekcie przesłanek koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę. W konkluzji stwierdzono, że planowana inwestycja nie naruszy interesu prawnego odwołujących się, zaś wniesione zarzuty nie są uzasadnione bądź nie dotyczą przedmiotu sprawy. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego wnieśli K. K. i Z. K., zarzucając jej naruszenie art. 153 ustawy z 30.09.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), art. 7, 8, 12, 75 i art. 77 k.p.a., art. 156 § 1 (w skardze nie wskazano aktu normatywnego, Sąd przyjął, iż chodzi skarżącym o k.p.a.). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania. Ten ostatni wniosek Sąd rozpoznał postanowieniem z dnia 7.09.2011 r. odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia 17.11.2011 r. II OZ 1084/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na powyższe postanowienie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, uznając zawarte w niej zarzuty za powtórzenie podnoszonych już w odwołaniu i licznych pismach wnoszonych w trakcie postępowania odwoławczego. W pismach procesowych z dnia 1.09.2011 r., 30 grudnia 2011 r. skarżący ponownie eksponowali, że w ich przekonaniu organy nadzoru budowlanego nie respektują oceny prawnej wyrażonej w wyroku SA/Rz 166/99, w efekcie tolerują istniejącą na działce sąsiedniej samowolę budowlaną. Skarżący doręczyli do wiadomości decyzję Starosty Jarosławskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielającego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych H. P. polegających na zabudowie schodów zewnętrznych wraz z wykonaniem zadaszenia na działce nr [...] w Jarosławiu, uznając iż jest to dowód ignorowania ich argumentów przez organy administracyjne. W piśmie z dnia 2 stycznia 2012 r. skarżący udzielili odpowiedzi na stanowisko inwestorki przedstawione w jej piśmie z dnia 21.12.2011 r., podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. W kolejnym piśmie z dnia 3.01.2012 r. skarżący żądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując wszystkie argumenty do tej pory sformułowane. W kolejnym piśmie z dnia 12 stycznia 2012 r. skarżący kwestionowali trafność odpowiedzi Wojewody Podkarpackiego na ich skargę podtrzymując prezentowaną w sprawie argumentację wyrażoną w skardze i kolejnych pismach procesowych. W następnym piśmie z 19.01.2012 r. skarżący złożyli oświadczenie, iż budynek mieszkalny uczestniczki stanowić ma samowolę budowlaną, wskazując w czym upatrują trafność owego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. i przytaczając treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie tj. art. 32. ust. 4, art. 34 ust. 1-4 oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane uznał, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował cyt. przepisy prawa materialnego, przeprowadzając na etapie postępowania odwoławczego uzupełnienie materiału dowodowego, a także wzywając inwestorów oraz projektanta o dokonanie niezbędnych uzupełnień i korekty projektu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające o charakterze uzupełniającym w trybie art. 136 k.p.a. pozwoliło przyjąć organowi odwoławczemu, iż planowane schody będą usytuowane w odległości od 1,56m do 2,15m od granicy działki nr [...]. Usunięto także z projektu wadliwe stwierdzenie o nieużytkowym poddaszu budynku mieszkalnego uczestniczki. Organ odwoławczy zapewnił stronom możliwość zapoznania się z nowym projektem budowlanym, a następnie skorzystał z uprawnień reformacyjnych, przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym po uchyleniu decyzji organu I instancji organ odwoławczy orzeka o istocie sprawy. Zdaniem Sądu I instancji zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego takie, a nie inne zlokalizowanie schodów dobudowanych do budynku mieszkalnego uczestniczki nie narusza przepisów prawa, a konkretnie § 12 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia wykonawczego. Sąd I instancji podkreślił, iż niesporne jest w sprawie, że Burmistrz Miasta Jarosławia decyzją z dnia [...] maja 2010 r. ustalił dla H. P. warunki zabudowy dla inwestycji pn. dobudowa schodów zewnętrznych do istniejących drzwi wejściowych budynku mieszkalnego położonego na dz. nr [...] położonej przy ul. P. w Jarosławiu. Jak wynika z akt sprawy decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sąd I instancji zauważył, że Burmistrz Miasta Jarosławia decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalił K. K. i Z. K. warunki zabudowy dla inwestycji pn. budowa ganku wraz ze schodami od strony południowej budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. O. w zbliżeniu do działki sąsiedniej nr [...] na 1,5m. W myśl art. 64 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio m.in. art. 55 tej ustawy, stanowiący iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji zaznaczył, iż skarżący zwalczają udzielenie pozwolenia na budowę tego typu przedsięwzięcia na działce sąsiedniej, a które podobne sami zamierzają na własnej działce zrealizować. W ocenie Sądu I instancji skoro Wojewoda Podkarpacki przeprowadził postępowanie nie dotknięte zasadniczymi uchybieniami proceduralnymi, nadto prawidłowo ocenił, iż inwestorka spełniła warunki przewidziane dyspozycją art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zaś sprawdzenie przeprowadzone w trybie art. 35 ust. 1 cyt. ustawy zasadnie prowadziło do wniosku, że warunki przewidziane tym ostatnim przepisem zostały zachowane, to zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy prawo budowlane nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji zaznaczył, iż w myśl art. 35 ust. 5 cyt. ustawy właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z wyjaśnień organów nadzoru budowlanego, szczegółowo przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że stan taki w odniesieniu do działki inwestorki nie zachodzi. Skarżący z twierdzeniem takim konsekwentnie polemizują, jednak w ocenie Sądu I instancji na poparcie tych twierdzeń nie można uznać chociażby treści wyroku SA/Rz 166/99, który miałby wiązać skarżony organ lub Sąd w niniejszym postępowaniu. Wyrok ten zapadł w innej sprawie, niż sprawa sądowoadministracyjna obecnie rozpatrywana. Konsekwencją wydanego w sprawie wyroku SA/Rz 166/99 były toczące się później postępowania przed organami nadzoru budowlanego dotyczące m.in. legalności wybudowania na działce inwestorki budynku mieszkalnego, jak i wykonania otworu drzwiowego w ścianie tego budynku od strony działki skarżących. Postępowania te zakończyły się decyzjami, którymi nie orzekano o obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce inwestorki (budynku mieszkalnego) do którego planowana jest dobudowa schodów. Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2011 r. (k. 18 akt II instancji) udzielającego odpowiedzi skarżącym - część z tych decyzji została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, niemniej z istoty tego stanowiska wynika, iż nie zachodzi stan opisany dyspozycją art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W szczególności prawomocnym wyrokiem z dnia 13.11.2009 r. II SA/Rz 367/09 WSA w Rzeszowie (k. 73-79 akt I instancji) oddalił skargę K. K. i Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...].03.2009 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych, jak wynika z uzasadnienia do cyt. wyroku decyzja odnosiła się do wykonania otworu drzwiowego w ścianie północno-wschodniej budynku na działce nr [...] przy ul. P. w Jarosławiu. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie znajduje w sprawie uzasadnienia. Sąd I instancji stwierdził, iż nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 12 k.p.a., zobowiązującego m.in. organy administracji publicznej do załatwienia sprawy w sposób wnikliwy i szybki, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami. Zarzut taki, przy uwzględnieniu, iż kontroli podlega decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dla uczestniczki postępowania, nie zaś kwestia samowoli budowlanej, jakiej miałaby się ona dopuścić, w kontekście uprawnień Sądu wyznaczonych dyspozycją art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a., nie mógł mieć znaczenia w ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji przeprowadzone postępowanie nie naruszyło zasady prawdy materialnej, nie doszło także do błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie. Naruszenia tych przepisów skarżący upatrują w tym, że skarżony organ nie chce uznać, iż budynek inwestorki jest samowolą budowlaną. O tym jednak, który obiekt budowlany jest samowolą nie decyduje organ administracji architektoniczno-budowlanej, bo nie jest w tych sprawach właściwy. W ocenie Sądu I instancji Wojewoda nie naruszył także art. 8 k.p.a., z treści skargi, jak i jej uzasadnienia, a także pism skarżących wynikałoby, że naruszenie tego przepisu skarżący upatrują w tym, iż ich stanowisko procesowe nie zostało uwzględnione. Taki sposób rozumienia naruszenia art. 8 k.p.a. zobowiązującego do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej ma charakter subiektywny. Skoro w postępowaniu administracyjnym uczestniczyły strony o spornych interesach, to wydanie decyzji uwzględniającej żądanie jednej z nich z natury rzeczy oznaczać będzie, iż inne strony mogą wyrażać swe niezadowolenie z tego faktu. Nie prowadzi to jednak automatycznie do uznania, że organ naruszył cyt. przepis. W ocenie Sądu I instancji wręcz przeciwnie, Wojewoda w sposób obszerny, prawidłowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Z tych samych przyczyn Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 156 k.p.a. w tym, że skarżony organ uznał, iż nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę schodów do budynku mieszkalnego na działce inwestorki wyrok wydany w sprawie SA/Rz 166/99. Nadto Sąd I instancji stwierdził, iż powoływanie przez skarżących w treści skargi przepisów ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) jest chybione, albowiem ustawa powyższa przestała obowiązywać w dniu 1.01.2004 r. Sąd I instancji stwierdził, iż powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja prawa nie naruszała w stopniu nakazującym jej uchylenie, co z kolei implikowało oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadnionej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. K. i Z. K. reprezentowani przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przez wydanie przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji reformatoryjnej, choć postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym nie miało charakteru uzupełniającego, co naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec naruszenia przez Wojewodę Podkarpackiego w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie według norm przepisanych na rzecz pełnomocnika skarżących kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do pierwszego z zarzutów wskazano, iż jego istotą jest to, że Wojewoda Podkarpacki przeprowadził w zasadzie w całości postępowanie dowodowe. Podniesiono, iż czynności wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy wymusiły konieczność sporządzenia nowego projektu budowlanego przez projektanta. W ocenie skarżących przeprowadzenie dowodu z nowego projektu budowlanego będącego podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę) wykracza poza ramy wyznaczone art. 136 k.p.a. Z pewnością takie czynności nie mogą być zakwalifikowane jako uzupełnienie postępowania dowodowego, a przeprowadzenie takiego postępowania w znacznym zakresie. W związku z powyższym wskazano, że sporządzenie na nowo projektu budowlanego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na rozbudowę objętych niniejszym postępowaniem. Zdaniem skarżących uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co daje możliwość oceny tego projektu przez organy dwóch instancji. Zaś niezastosowanie przez Wojewodę Podkarpackiego art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuzasadniony ograniczyło zasadę dwuinstancyjnej kontroli decyzji administracyjnej. W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wydane w toku prowadzonych postępowań decyzje naruszają stosunki społeczno gospodarcze, a także interesy osób trzecich, tj. skarżących. Zdaniem skarżących organy te w toku prowadzonych działań zignorowały przedstawione przez stronę skarżącą argumenty oraz dokumenty, a ponadto formułując swe decyzję nie uwzględniły ich słusznego interesu, gdyż wielokrotnie podnoszony zarzut o zagrożeniu pożarowym i zagrożeniu dla życia i zdrowia ludzkiego został pozostawiony bez echa. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę wspomnianego zagrożenia pożarowego ze strony budynku mieszkalnego należącego do uczestników, które dodatkowo zostało potwierdzone przez Komendę Powiatową Straży Pożarnej. Ponadto w toku sprawy organy nie wzięły pod uwagę zgłaszanej samowoli budowlanej, która to spowodowała konieczność podjęcia odpowiednich działań ze strony skarżących. W trakcie piętnastoletniego postępowania, strony skarżące spotkały się z przejawem rozwlekłości postępowania, a także działaniami mającymi na celu przyzwolenie na stosowanie praktyki samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących naruszenie powołanych wyżej przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w istotny sposób przyczyniło się do naruszenia ich słusznych interesów, a działania organów nie spowodowały wyjaśnienia sprawy, ale w sposób wybiórczy działały one jednostronnie i krzywdząco dla stron. Podniesiono także, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wytycznych zawartych w wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2000 r., sygn. akt SA/Rz 166/99, którym stwierdzono liczne nieprawidłowości naruszenia przepisów Prawa budowlanego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku tym Sąd zalecił organom administracji ponowne postępowanie przy czynnym udziale w nim stron, głównie w kwestii ustalenia daty wykonania spornych otworów okiennych i drzwiowych w budynku uczestniczki H. P., jak również zrealizowanej przez nią dobudowy. Zalecenia te miały na celu wyjaśnienie czy roboty dotyczące drzwi i okien zostały wykonane samowolnie. Sąd zobowiązał także te organy do dokonania oceny ewentualnej całości samowoli w aspekcie przepisów Prawa budowlanego, po wcześniejszym dokonaniu oględzin obiektu i prawidłowym udokumentowaniu ich wyników. Zdaniem skarżących stanowisko Sądu I instancji, iż ww. wyrok nie dotyczy niniejszej sprawy jest nieprawidłowe, gdyż organy, mimo obowiązku dokładnego zbadania przedmiotowej sprawy, nie uwzględniły narzuconego im sposobu postępowania dokonując niekorzystnych z punktu widzenia interesów strony skarżącej rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. P. oraz K. P.wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, iż przywoływanie przez skarżących wyroku z dnia 25 lipca 2000 r., jest złośliwe, bezzasadne i bezpodstawne. Nadto uczestniczki postępowania wskazały, iż zgadzają się w całości z wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt SA/Rz 608/11 gdyż decyzja na budowę schodów została wydana zgodnie z prawem, nadmieniły również, iż schody zostały wybudowane i są bezpiecznie użytkowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda Podkarpacki miał podstawy do zastosowania tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a., albowiem organ odwoławczy właściwie zastosował, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję Starosty Powiatu Jarosławskiego w całości orzekając o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowego budynku. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. regulującego kompetencję merytoryczno-reformacyjną organu drugiej instancji jest wyznaczone zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy i nie można tego traktować jako obowiązującego kanonu w każdej sprawie administracyjnej. Zakres ustaleń stanu faktycznego w sprawie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i postępowaniu przed organem drugiej instancji musi się pokrywać. Błędne jest stanowisko skarżących, iż organ odwoławczy faktycznie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co stoi w sprzeczności z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. oraz narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podkreślić należy, że możliwość przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego dodatkowego postępowania dowodowego wynika wprost z treści art. 136 k.p.a. Fakt przeprowadzenia takiego postępowania nie wyklucza przy tym, a wprost przemawia za wydaniem orzeczenia reformacyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 k.p.a. jest niezasadny. Zaznaczyć trzeba, iż rzeczywiście że na etapie postępowania odwoławczego doszło do wprowadzenia zmian w zatwierdzonym wcześniej projekcie budowlanym, jednakże zmiana projektu nastąpiła w wyniku szczegółowych pomiarów przeprowadzonych przez projektanta z użyciem miernika laserowego, które wykazały, że projektowane schody będą zlokalizowane w odległości od 1,56 m do 2,15 m od granicy działki nr [...]. A zatem ww. uściślenia i sprecyzowania wymagały sporządzenia nowego projektu technicznego. Z tego też względu nie można przyjąć, iż organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w znacznej części. Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. Argumentacja autora skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, iż organ zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał właściwej oceny stanu sprawy. Tak skonstruowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż jego argumentacja jest tak ogólna, że nie może podważyć ustaleń przyjętych przez organ odwoławczy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest określona inwestycja polegająca na budowie schodów. Natomiast argumentacja skarżących kasacyjnie koncentruje się wokół zagrożenia pożarowego oraz okoliczności związanych z rozbudową budynku inwestorki i wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych od strony ich działki. Jednak zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii postępowania prowadzonego w sprawie legalności budynku powstałego na działce nr [...], wskazując iż postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2005 r. umarzającą postępowanie ww. zakresie. Nadto organ wskazał, iż w analogiczny sposób zakończyło się postępowanie w sprawie wykonania otworu drzwiowego w dobudowanej części budynku prawomocną decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2009 r. Skarga skarżących kasacyjnie na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2009 r., II SA/Rz 367/09, który jest wyrokiem prawomocnym. Dodatkowo Wojewoda Podkarpacki ustalił, iż przed organami nadzoru budowlanego nie toczy się żadne postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...] w Jarosławiu, co pozwoliło mu na podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, iż argumentacja dotycząca niewykonania przez organy wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2000 r., sygn. akt SA/Rz 166/99 została prawomocnie zakończona wyrokiem tegoż sądu z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 524/12, oddalającym skargę K. K. i Z. K. w przedmiocie niewykonania wyroku ww. wyroku z dnia 25 lipca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.