II SA/Kr 1455/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu skargę oddala. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. działając na podstawie art. 134 w związku z art. 40 § 2 i art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) - po rozpoznaniu odwołania M.S. od decyzji Burmistrza R. z dnia 22 kwietnia 2011 r. o odmowie nakazania B.Z. i A.Z. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 22 kwietnia 2011 r. została skierowana do dwóch pełnomocników ustanowionych przez panią M.S. , tj. do M.Ł. oraz do K.W. , przy czym M.Ł. decyzję tę doręczono w dniu 27 kwietnia 2011 r., zaś K.W. w dniu 5 maja 2011 r. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta R. zostało natomiast złożone przez M.S. w dniu 19 maja 2011 r. (data nadania przesyłki w Urzędzie Pocztowym). W odwołaniu tym żądano uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał następnie, że stosownie do dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., "jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika." Pomimo obowiązywania w/w przepisu w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ I instancji doręczył ją obydwu pełnomocnikom M.S. , zaś sama M.S. nie wskazała pełnomocnika, któremu należy doręczać pisma w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy przyjął, że skutek prawny doręczenia decyzji stronie występuje z chwilą doręczenia tej decyzji temu jej pełnomocnikowi, który otrzymał ją wcześniej. Brzmienie art. 40 § 2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że z chwilą doręczenia decyzji "jednemu pełnomocnikowi" dochodzi już do skutecznego jej doręczenia, otwierającego możliwość wniesienia odwołania w terminie 14 dni, przez co odpada potrzeba doręczania jej innemu ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Organ uznał zatem, że późniejsze doręczenie decyzji innemu pełnomocnikowi - tak samo jak w przypadku doręczenia decyzji samej stronie, która ustanowiła pełnomocnika - wywołuje jedynie skutek informacyjny, z którym nie jest związany bieg terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. przyjęło, że odwołanie M.S. zostało złożone z uchybieniem ustawowego, 14-dniowego terminu do jego złożenia, jako że termin do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej w dniu 27 kwietnia 2011 r. upływał w dniu 11 maja 2011 r., zaś M.S. złożyła, odwołanie w dniu [....] maja 2011 r. Organ nadmienił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym (orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1996 r. sygn. akt SA/Łd 2665), każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Organ zaznaczył też, że M.S. nie złożyła wniosku przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.S. zarzucając naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w dniu 27 kwietnia 2011 r. skutecznie doręczono skarżącej jako stronie postępowania administracyjnego decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 22 kwietnia 2011 r. jak również naruszenie zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym tylko jednemu pełnomocnikowi strony oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej zapisaną w art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącej termin do wniesienia odwołania został zachowany gdyż zachowano termin 14 dni od dnia 5 maja 2011 r., kiedy to powyższa decyzja Burmistrza Miasta R. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej, K.W. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, wydając w dniu 10 sierpnia 2011 r. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania i doręczając to postanowienie M.J. , najwyraźniej nie dysponował świadomością, że już w dniu 11 kwietnia 2011 r. odwołała udzielone mu pełnomocnictwo. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że sama nie powiadomiła Burmistrza Miasta R. o odwołaniu pełnomocnictwa z dniem [....] 2011 r., ale poleciła, M.J. aby powiadomił organ o odwołaniu pełnomocnictwa po doręczeniu mu oświadczenia o odwołaniu pełnomocnictwa. Po otrzymaniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. w/w oświadczenia, M.J. nie tylko jednak nie powiadomił organu administracji o odwołaniu pełnomocnictwa, ale nie poinformował również skarżącej o otrzymywaniu kolejnych pism w sprawie, w tym o otrzymaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 22 kwietnia 2011 r. Powodem dla którego M.J. zaniechał powiadomienia Burmistrza Miasta R. o odwołaniu pełnomocnictwa była okoliczność, że zgodnie z ustaleniami pomiędzy skarżącą, a M.J. jako pełnomocnikiem, udzielenie przez skarżącą M.J. w dniu 28 marca 2011 r. pełnomocnictwa miało wyłącznie umożliwić M.J. przedłożenie do akt sprawy administracyjnej pisma z dnia [....] 2011 r., w którym M.J. jako hydrogeolog przedkłada w sprawie polemiczne uwagi z wywodami powołanego przez organ biegłego. Skarżąca podniosła również, że w sprawach administracyjnych nie znajdzie zastosowania przepis art. 94 § 1 k.p.c. Tym samym w sprawach administracyjnych można przyjąć, że wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do organu administracji z już chwilą doręczenia pełnomocnikowi oświadczenia woli o odwołaniu pełnomocnictwa, a nie dopiero z chwilą powiadomienia organu administracji o odwołaniu pełnomocnictwa przez mocodawcę. Podniosła także, że organ administracyjny był zobowiązany z uwagi na znowelizowaną treść art. 40 § 2 k.p.a. do doręczenia decyzji tylko jednemu pełnomocnikowi strony postępowania administracyjnego, przy czym z uwagi na nie wskazanie przez stronę pełnomocnika właściwego dla doręczeń, organ administracji dysponował możliwością wyboru pełnomocnika któremu będzie doręczał pisma w postępowaniu administracyjnym. Skoro jednak organ administracji niezgodnie ze znowelizowaną treścią art. 40 § 2 k.p.a. zdecydował się doręczyć decyzję obydwu pełnomocnikom wyznaczonym wcześniej przez skarżącą, winien dokonać tego w taki sposób, by nie wprowadzić skarżącej w błąd, co do początku biegu terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w N. z dnia 10 sierpnia 2011 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. w myśl którego w razie wniesienia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu obowiązkiem organu jest stwierdzenie tego uchybienia w drodze postanowienia. Postanowienie takie jest ostateczne i jako kończące postępowanie w sprawie podlega skardze do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Niesporne jest, że skarżąca w niniejszej sprawie ustanowiła dwóch pełnomocników. W dniu 28 kwietnia 2010 r. udzieliła pełnomocnictwa K.W. do reprezentowania i podejmowania wszystkich czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Z kolei pełnomocnictwem z dnia 28 marca 2011 r. upoważniła M.J. do reprezentowania jej w sprawie zmiany stosunków wodnych. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji została skierowana do obu w/w pełnomocników skarżącej, przy czym K.W. odebrał decyzję w dniu 5 maja 2011 r., natomiast M.J. w dniu 27 kwietnia 2011 r. Wskazać w tym miejscu należy, że z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt. VIII SA/Wa 451/10). Z treści udzielonych przez skarżącą pełnomocnictw wynika, że odnoszą się one do całego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, a działania pełnomocników nie zostały w żadnym zakresie ograniczone. W szczególności z pełnomocnictwa udzielonego M.J. nie wynika, aby ograniczało się ono jedynie do możliwości zaprezentowania odpowiedzi na opinię powołanego przez organ biegłego, jak twierdzi skarżąca. Podkreślić też należy, że żaden z pełnomocników nie został wyraźnie wskazany jako właściwy do doręczeń. Organ miał więc pełne podstawy bu decyzję doręczyć jednemu z nich, zgodnie z własnym uznaniem. Skarżąca podniosła w skardze, że organ odwoławczy, wydając zaskarżone postanowienie i doręczając je M.J. nie wiedział, że w dniu [....] 2011 r. odwołała ona udzielone mu pełnomocnictwo. Podniosła również, że w sprawach administracyjnych nie znajduje zastosowania przepis art. 94 § 1 k.p.c. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1199/07 stwierdził, że regulacja instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest bardzo lakoniczna, dlatego też w razie potrzeby należy sięgać do analogii. (...) Zwrócić należy uwagę na art. 42 § 1 p.p.s.a. i art. 94 § 1 k.p.c. zgodnie z którymi, wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. Jeżeli więc nawet pełnomocnictwo wygasa z chwilą jego wypowiedzenia, to przez analogię trzeba przyjąć, że wobec organu wypowiedzenie pełnomocnictwa skutek prawny uzyskuje dopiero z momentem zawiadomienia go o tym. Podobne stanowisko zawarł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r. II SA/Po 99/08 LEX nr 499863 stwierdzając, iż przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie regulują w sposób wyczerpujący wszystkich problemów wiążących się z tą instytucją, dlatego konieczne jest sięganie pomocniczo do przepisów k.c. - art. 95 i następne, oraz k.p.c. - art. 86 i następne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowane powyżej poglądy. Brak wyraźnego unormowania w k.p.a. kwestii odwołania pełnomocnictwa i skuteczności tej czynności wobec organów administracji przed którymi pełnomocnik ten został przez stronę ustanowiony, nie może być odczytywany jako brak regulacji w tym zakresie. Do instytucji odwołania pełnomocnictwa, przez analogie należy więc stosować przepisy art. 94 § 1 k.p.c. lub art. 42 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do organu administracji od dnia zawiadomienia go o tym. Wypowiedzenie przez skarżącą pełnomocnictwa dla M.J. było zatem dla organu bezskuteczne, do chwili powiadomienia go o tym fakcie. Tym samym uznać należy, że twierdzenie skarżącej, iż w dniu [....] 2011 r. odwołała pełnomocnictwo udzielone M.J. pozostaje bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Skoro zatem skarżąca nie poinformowała Burmistrza Miasta R. o dokonanym wypowiedzeniu, organ słusznie przyjął, że skarżąca jest reprezentowana w sprawie także i przez M.J. Bez znaczenia jest również okoliczność podnoszona przez skarżącą, że sam pełnomocnik M.J. nie powiadomił organu administracji o odwołaniu pełnomocnictwa. Podkreślić należy, że mocodawca ponosi ryzyko ewentualnych, ujemnych skutków zachowania się ustanowionego pełnomocnika. Ponadto brak porozumienia między mocodawcą, a pełnomocnikiem nie powoduje braku możliwości działania samej strony w danym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż odwołanie w rozpoznawanej sprawie zostało w wniesione z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do dokonania tej czynności, który jak słusznie przyjęło Kolegium zaczął biec od momentu doręczenia decyzji organu I instancji temu pełnomocnikowi, który otrzymał ją wcześniej. Zgodnie z przepisem art. 40 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie doręczenia decyzji przez organ I instancji - jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. W rozpoznawanej sprawie organ skierował co prawda decyzję do obu ustanowionych pełnomocników jednakże mając na uwadze, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi jest równoznaczne z doręczeniem jej stronie, stwierdzić należy, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia 27 kwietnia 2011 r., kiedy to decyzję organu I instancji doręczono pełnomocnikowi M.J.. Doręczenie decyzji drugiemu pełnomocnikowi w takiej sytuacji miało zatem skutek tylko informacyjny. Wskazać tu należy, iż wobec treści przepisu art. 40 § 2 k.p.a. doręczenie decyzji obu ustanowionym w sprawie pełnomocnikom było uchybieniem przepisom postępowania, ale nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy a zatem nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. W związku z powyższym, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.