I SA/Wa 1224/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M.C., B.C., A.L. i E.Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenie postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz skarżących M.C., B.C., A.L. i E.Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M.C., A.B., A.L. i E.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1953 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność Z.R. – uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. i umorzył postępowanie przed tym organem. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Orzeczeniem z dnia [...] września 1953 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło w punkcie 11 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako [...], o powierzchni [...] m2, zapisanej w KW Nr [...], stanowiącej własność Z.R. Pismem z dnia 20 marca 2007 r. M.C., B.B., A.L., E.Z. (spadkobierczynie po Z.R.) wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia zarzucając wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 2 , art. 7 ust. 3 pkt 3, art. 8 ust. 1 i ust. 4, art.18 ust. 1, art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 31, dalej: dekret). Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września1953 r. do czasu prawomocnego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] uznając, iż wydanie prawomocnego wyroku w ww. postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., i ma znaczenie dla niniejszej sprawy. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt 1 Sa/Wa 434/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] października 2007 r. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury rozpatrzył sprawę z wniosku M.C., B.B., A.L., E.Z. o stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1953 r. w punkcie 11., tj. odmówił stwierdzenia jego nieważności. Następnie, w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, iż na podstawie art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, zaś zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Dalej Minister wskazał, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji, reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (M. Jaśkowska A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005, s. 984-986; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1173/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 636/09; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt IOW 168/09; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003r., sygn. akt II SA 1484/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 502/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 780/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1691/09). Minister podniósł, iż przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., jednakże postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto jeszcze przed 4 maja 1949 r., tj. przed wejściem w życie przepisów ww. dekretu, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. nr 86, poz. 776). Zgodnie z art. 10 dekretu, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było w pierwszej instancji prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, na podstawie art. 24 ust. 2 dekretu, rozpatrywała Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Jak wynika z akt archiwalnych żadna ze stron nie złożyła odwołania od ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1953 r. Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, iż ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Wraz ze zmianą w strukturze administracji publicznej, w aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a powołanej ustawy, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym ustalając właściwość organów administracji do weryfikacji wydanych decyzji przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy badać, czy oceniana decyzja została wydana przez organ pierwszej, czy drugiej instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast, jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ drugiej instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 636/09; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I OW 168/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 95/08). Tym samym, w ocenie Ministra, kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady w K. w zakresie wywłaszczania nieruchomości przejął obecnie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Jak wskazano powyżej, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości jest wojewoda. W konsekwencji Minister wskazał, że według wskazanego powyżej sposobu ustalania organu właściwego rzeczowo przedmiotowy wniosek powinien zostać rozpatrzony przez Wojewodę [...], a nie przez Ministra Infrastruktury. Na poparcie swojego stanowiska organ drugiej instancji podkreślił, iż Prezes Rady Ministrów w podobnych stanach faktycznych wskazał wojewodę jako organ właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (np. rozstrzygnięcie sporów z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], nr [...], z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...],z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], z dnia [...].01.2011 r., nr [...]). W konsekwencji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, uznając iż jest ono bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły M.C., B.B., A.L. i E.Z., reprezentowane przez adwokata J.D. Skarżące zarzuciły: 1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż rzeczone postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto jeszcze przed dniem 4 maja 1949 r. w oparciu o rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24.09.1934 r. prawo o postępowaniu uwłaszczeniowym mimo, iż z treści samej decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości został złożony przez Przedsiębiorstwo [...] dnia 23 lipca 1952 r., w czasie, kiedy obowiązywały już przepisy dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia1949 r. 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 157 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest wojewoda, a nie Minister Infrastruktury, podczas gdy zaskarżone orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] września 1953 r. zostało wydane przez organ "szczebla wojewódzkiego", tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. i zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 636/09) oraz wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. (sygn. akt III RN 83/98) organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy szczebla wojewódzkiego w przypadkach wymienionych w art. 156 jest właściwy minister (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie złożonego wniosku z dnia 4 stycznia 2011 r. oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury kosztów niniejszego postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej właściwości Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek nie z przyczyn bezpośrednio w skardze podniesionych. Rolą Sądu, w niniejszej sprawie, było dokonanie oceny czy Minister Infrastruktury (obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1953 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w punkcie 11. Otóż, zdaniem Sądu, przed podjęciem jakichkolwiek rozważań prawnych w powyższym zakresie, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na wyżej wspomniany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I Sa/Wa 434/08, który zapadł w kwestii "wpadkowej" w niniejszym postępowaniu. Orzeczeniem tym, sąd administracyjny wypowiedział się w sprawie dotyczącej zawieszenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a., stwierdzając iż brak jest zależności pomiędzy postępowaniem toczącym się przed sądem administracyjnym ze skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], a postępowaniem niniejszym. Sąd ten stwierdził, iż decyzja Ministra Budownictwa dotyczyła wprawdzie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1953 r., ale odnosiła się do jego pkt 9, natomiast niniejsze postępowanie dotyczy pkt 11 ww. orzeczenia dotyczącego zupełnie innej działki. Sąd rozpoznający wówczas sprawę stwierdził zatem, iż oba rozstrzygnięcia, objęte jedną decyzją administracyjną mającą charakter podzielny, były całkowicie od siebie pod względem prawnym niezależne. W wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powziął wątpliwości co do właściwości rzeczowej organu w kwestii rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1953 r., wręcz przeciwnie, uchylając postanowienie organu pierwszej i drugiej instancji dotyczące zawieszenia postępowania stwierdził tym samym, iż są podstawy do jego prowadzenia. W konsekwencji, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, zwraca uwagę na przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Art. 170 p.p.s.a. dotyczy bowiem prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Stosownie do niego strony postępowania, sąd, a także inne sądy i inne organy państwowe są związane tym orzeczeniem. Ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu z dnia 22 kwietnia 2010 r. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz jego treść. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii (w tym przypadku) właściwości rzeczowej organu oznacza, że w postępowaniu niniejszym materia ta nie może być już kwestionowana. Oznacza to, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 19, 77 § 1, k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7