II GSK 519/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia del. WSA Dorota Chobian (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 4 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 848/11 w sprawie ze skargi A. J. D. R. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę A. J. de R. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r.,w przedmiocie pomocy finansowej dla młodych rolników, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2008 r. Sąd I instancji przytoczył następujący przebieg postępowania. Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. A. De R. S. wystąpiła do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił przyznania tej pomocy, uzasadniając to niespełnieniem warunku wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MRiRW z 17 października 2007 r., albowiem część należącego do wnioskodawczyni gospodarstwa stanowi przedmiot współwłasności. W odwołaniu od tej decyzji A. De R. S. podniosła, że nie prowadzi działalności rolniczej na działkach będących przedmiotem współwłasności, wobec czego nie wchodzą one w skład jej gospodarstwa. Nadto zarzuciła, że jej sprawa była rozpatrywana przez organ pierwszej instancji przez 7 miesięcy. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A.De R. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ustalając, że wnioskodawczyni w dniu 21 listopada 2007 r. stała się właścicielem gospodarstwa rolnego, w którym część działek stanowi przedmiot współwłasności, która nie jest małżeńską wspólnością majątkową. Zgodnie zaś z treścią § 2 ust 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. pomoc finansowa jest przyznawana osobie fizycznej, której gospodarstwo rolne w wymaganym okresie nie będzie stanowiło przedmiotu współwłasności lub współposiadania, z wyjątkiem małżeńskiej wspólności majątkowej. Powyższy warunek musi być spełniony najpóźniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy – § 7 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia. Podnoszony w odwołaniu zarzut nieprowadzenia na tych działkach przez wnioskodawczynię działalności rolniczej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie bowiem sam fakt współwłasności innej niż małżeńska wyklucza możliwość skorzystania z pomocy finansowej w ramach przedmiotowego działania. Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 360/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Wskutek złożonej przez A. De R. S. skargi kasacyjnej od ww. rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 206/10 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał, że zakaz współwłasności lub współposiadania gospodarstwa odnosi się tylko do tych gruntów rolnych, które tworzą gospodarstwo rolne, a więc tych gruntów, które nadają się do prowadzenia na nich działalności wytwórczej w rolnictwie, mogą stanowić wraz z pozostałymi składnikami zorganizowaną gospodarczo całość oraz w stosunku do których zaplanowana została przez rolnika strategia gospodarczego rozwoju. Nie można zgodzić się więc ze stanowiskiem, że współwłasność choćby jednej z działek rolnych, bez względu na możliwość jej zagospodarowania czy współtworzenia zorganizowanej całości, eliminuje pomoc finansową dla osoby rozpoczynającej działalność rolniczą. W konkluzji NSA wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ winien uwzględnić dokonaną wykładnię przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 3 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w jego brzmieniu z daty złożenia wniosku i odnieść ją do ustalonego stanu faktycznego. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten podniósł, że ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze uwzględnił wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przepisy rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. Następnie przytoczył treść przepisów § 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, z których wynika, że osobie fizycznej, o której mowa w ust. 1 (tj. beneficjentom, którzy nabyli gospodarstwo rolne w drodze spadku, w drodze darowizny przed ukończeniem 18 roku życia lub w drodze darowizny po ukończeniu 18 roku życia w trakcie nauki), pomoc przyznaje się, jeżeli od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy – więcej niż 18 miesięcy. Organ pokreślił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ocenia przesłanki przyznania pomocy według stanu na dzień wydania rozstrzygnięcia. Okoliczności zaś faktyczne sprawy, w stosunku do istniejących w dacie wydania poprzedniej decyzji organu odwoławczego uległy zmianie w ten sposób, że obecnie upłynął termin 18 miesięcy określony w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przyjmując, że A. De R. S. rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej w dniu 21 listopada 2007 r., to dopuszczalny 18 miesięczny termin prowadzenia działalności rolniczej, określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. upłynął w dniu 21 maja 2009 r. Nie zostały więc spełnione przesłanki warunkujące przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" określone w ww. przepisie, w związku z czym nie można przyznać stronie pomocy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. De R. S., która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 62, poz. 321) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Zdaniem skarżącej do jej sprawy zastosowanie ma przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w brzmieniu pierwotnym. Tym samym organ naruszył również art. 153 p.p.s.a, ponieważ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej prawomocnym wyroku NSA z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 206/10. W konkluzji skargi wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2011 r. skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8 Kpa. Nadto dodała, że gdyby organ wydał prawidłową decyzję rozpatrując sprawę po raz pierwszy, to decyzja w sprawie byłaby wydana przed upływem 18 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że podstawę odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 stanowił fakt, że w chwili rozpatrywania przez organ odwoławczy niniejszej sprawy upłynął termin 18 miesięcy określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. Organ drugiej instancji nie kwestionuje więc wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 206/10 jaki zapadł w niniejszej sprawie, wskutek wcześniej wydanej przez organ decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Za nietrafny więc zdaniem tego sądu należy uznać zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem ww. przepisu. Oczywistym jest zaś, że w niniejszej sprawie, w związku z tym, że skoro została ona zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia 10 kwietnia 2008 r. zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. Wynika to również z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 206/10, w którym wskazano, że rozpatrując ponownie sprawę, organ winien uwzględnić dokonaną przez ten sąd wykładnię przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 3 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w jego brzmieniu z daty złożenia wniosku i odnieść ją do ustalonego stanu faktycznego. Stosownie zaś do treści § 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, osobie fizycznej, o której mowa w ust. 1 (tj. beneficjentom, którzy nabyli gospodarstwo rolne w drodze spadku, w drodze darowizny przed ukończeniem 18 roku życia lub w drodze darowizny po ukończeniu 18 roku życia w trakcie nauki), pomoc przyznaje się, jeżeli od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy – więcej niż 18 miesięcy. W sprawie bezspornym jest, że od dnia rozpoczęcia przez skarżącą prowadzenia działalności rolniczej (tj. 21 listopada 2007 r.) do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy (tj. 10 kwietnia 2008 r.) nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy. Sąd I instancji wskazał, że nie do przyjęcia jest argumentacja organu, że w niniejszej sprawie, przy ponownym jej rozpatrzeniu, należy oceniać przesłanki przyznania pomocy według stanu faktycznego na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja, wskutek jej uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny została wydana w dniu [...] czerwca 2011 r., a więc po ponad dwóch latach od wydania poprzedniej decyzji organu, co miało miejsce w dniu [...] marca 2009 r. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy nie może odmówić wnioskowanej przez skarżącą pomocy z tego tylko powodu, że zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy, w stosunku do tych, które istniały w dacie wydania poprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., minęło już bowiem obecnie 18 miesięcy. Takie działanie organu, co słusznie zauważa skarżąca, niewątpliwie narusza zasadę zaufania obywatela do organów Państwa, o której mowa w art. 8 Kpa. Gdyby bowiem organ odwoławczy poprzednio rozstrzygając sprawę wskutek poprzednio złożonego odwołania wydał prawidłową decyzję, to należy zauważyć, że wówczas do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy nie upłynęłoby jeszcze 18 miesięcy od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącą. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy dopuścił się również błędnej interpretacji § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. W praworządnym państwie nie może być tak, aby data wydania decyzji przez organ, co należy podkreślić - spóźniona i ewidentnie zawiniona właśnie przez ten organ, miała krzywdzące konsekwencje dla obywatela. Jest to tym bardziej uzasadnione w niniejszej sprawie, że jak wynika z § 26b ust. 2 ww. rozporządzenia, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy złożonych w 2008 r., w okresie do dnia 30 czerwca, decyzje w sprawie przyznania pomocy są wydawane w terminie 120 dni od dnia złożenia wniosku. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą, wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa nie odnosi się w ogóle do decyzji organu pierwszej instancji, od której to odwołanie złożyła skarżąca. Odmowna decyzja organu pierwszej instancji, nadal pozostająca w obrocie prawnym, nie została bowiem dotychczas uchylona. Decyzja ta została wydana już w dniu [...]listopada 2008 r. Ten fakt organ drugiej instancji winien mieć również na uwadze w kontekście naruszenia art. 8 Kpa w związku z treścią § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. WSA w W. podkreślił, że odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy przez organ pierwszej instancji była spowodowana zupełnie innymi przyczynami niż te, które wskazano w zaskarżonej obecnie decyzji. Powody zaś tej odmowy w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 206/10 okazały się niezasadne. Dlatego też, w ocenie tego Sądu, należało uchylić również decyzję organu pierwszej instancji, czego nie uczynił organ odwoławczy, uchybiając tym samym art. 138 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji mając na uwadze powyższe uwagi i wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a winien po raz kolejny rozpoznać wniosek skarżącej z dnia 10 kwietnia 2008 r. jaki został przez nią złożony do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Przy rozpoznaniu sprawy zastosowanie winny znaleźć przepisy rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą tego wniosku. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.) wskutek jego błędnej wykładni poprzez uznanie, iż pomoc z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" przysługuje wnioskodawcy pomimo upłynięcia 18 miesięcznego terminu między rozpoczęciem prowadzenia działalności rolniczej a wydaniem decyzji przez organ orzekający w sprawie przyznania pomocy w ramach tego działania; powyższe naruszenie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu poprzez jego niezastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 Kpa poprzez uchylenie decyzji organu i tym samym uznanie, że brak odniesienia się organu II instancji do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy; wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd dopatrując się naruszenia przez organ ww. przepisów zważył, że skarga zasługuje na uwzględnienie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji nie mógł orzec co do istoty sprawy i powinien był uchylić decyzję organu I instancji oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy nie zaistniały przesłanki wydania takiego orzeczenia na gruncie art. 138 § 2 k.p.a; wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd dopatrując się naruszenia przez organ ww. przepisów uchylił decyzję organu; - art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji, podczas gdy w wyroku z dnia 10.02.2011 r. II GSK 206/10 NSA nakazał organowi wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę. W związku z tym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że WSA w skarżonym wyroku naruszył przepisy prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię uznając, że w przedmiotowej sprawie organ mógł przyznać pomoc finansową, pomimo upłynięcia 18 miesięcznego terminu między rozpoczęciem prowadzenia działalności rolniczej, a wydaniem decyzji przez organ. Autor skargi podniósł, że termin z § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17.10.2007 r. jest ustawowym terminem materialnym i nie sposób przyjąć, że podlega on przedłużeniu, czy też zawieszeniu. Istotą przedmiotowego działania jest ułatwianie startu młodym rolnikom. Terminy określone w § 7 ust. 2 rozporządzenia mają na celu zachowanie tego celu poprzez uznanie, że po ich upłynięciu młody rolnik nie jest już na etapie rozpoczęcia ("startu") swojej działalności. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (sygn. akt V SA/Wa 1939/09, VSA/Wa 148/10, akt V SA/Wa 761/11). Autor skargi podniósł także, że Sąd nadał 120 dniowemu terminowi, o którym mowa w art. 26b ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17.10.2007 r., charakter terminu procesowego, wiążącego organ w zakresie wydania decyzji, co stoi w sprzeczności z nadaniem równocześnie takiej cechy 18 miesięcznemu terminowi, o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia, podczas, gdy nie mogą jednocześnie istnieć dwa terminy o tym samym charakterze dla dokonanie tej samej czynności - wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej. Błędna wykładnia § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17.10.2007 r., tj. nieuznanie zawartego w tym przepisie terminu jako materialnego, doprowadziła Sąd do "niewłaściwego zastosowania tego przepisu poprzez jego niezastosowanie". Gdyby Sąd dostrzegł materialnoprawny charakter tego terminu, to zastosowanie normy zawartej w omawianym przepisie nie doprowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dalej organ wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem WSA w W., że "nie do przyjęcia jest argumentacja organu, że w niniejszej sprawie, przy ponownym jej rozpatrzeniu należy oceniać przesłanki przyznania pomocy według stanu faktycznego na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy", albowiem zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Zarzucił także, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz sądowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, uznając, że "w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa nie odnosi się w ogóle do decyzji organu pierwszej instancji, od której to odwołanie złożyła skarżąca. (...) Odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy przez organ pierwszej instancji była spowodowana zupełnie innymi przyczynami niż te, które wskazano w zaskarżonej obecnie decyzji. Powody zaś tej odmowy w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt IIGSK 206/10 okazały się niezasadne". Organ podkreślił, że funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania, nie może zatem ograniczyć się do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i oceny ich zasadności, ale powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, a także zbadać decyzję również z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Uchylona decyzja została wydana zgodnie z powyższymi zasadami. Przyjmując, że brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu mógłby stanowić naruszenie art. 107 Kpa, to należy zdaniem skarżącego uznać, że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., gdyż jak wskazano powyżej, w dniu wydania ostatniej decyzji w sprawie był uchybiony termin umożliwiający przyznanie pomocy finansowej, co spowodowało konieczność orzekania o odmowie przyznania tej pomocy. W skarżonym wyroku WSA nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Uwzględniając brak odniesienia się do zarzutów odwołania przez organ II instancji jako przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji podczas, gdy bezwzględnie organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, WSA naruszył art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., gdyż omawiane naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii nieuchylenia przez organ odwoławczy decyzji I instancji autor skargi zauważył, że WSA w skarżonym wyroku uzasadnił tę konieczność tym, że wyrokiem z dnia 10.02.2011 r. II GSK 206/10 NSA dokonał odmiennej wykładni prawa materialnego w kwestii współwłasności niektórych działek i jej znaczenia w ramach przyznania pomocy finansowej. Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie nie zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji I instancji przez organ odwoławczy. Tym samym w skarżonym wyroku WSA naruszył normę z art. 138 § 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. NSA nie nakazał organowi uchylenia decyzji I instancji, a zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy związany był wyrokiem NSA. Uchylając decyzję organu, WSA skarżonym wyrokiem naruszył normę art. 153 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. De R. S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Regułą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero wówczas gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności dotyczących naruszenia prawa materialnego. Jednakże specyfika niniejszej sprawy wymaga ustosunkowania się w pierwszym rzędzie do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. Zgodnie z jego brzmieniem (w wersji obowiązującej do dnia 21 marca 2011 r.) osobie fizycznej, o której mowa w ust. 1, pomoc przyznaje się, jeżeli od dnia rozpoczęcia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy – więcej niż 18 miesięcy. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaki charakter ma 18 - miesięczny termin: czy jest to termin prawa materialnego, uniemożliwiający z chwilą jego upływu przyznanie pomocy - jak twierdzi organ, czy też upływ tego terminu nie ma wpływu na prawo do otrzymania pomocy, tak jak to przyjął Sąd I instancji, nie określając jednak wprost charakteru tego termin. Aby odpowiedzieć na to pytanie w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że rozporządzenie MRiRW z dnia 17 października 2007r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zmianami) i jest rzeczą oczywistą, że nie może ono pozostawać w sprzeczności z przepisami unijnymi, regulującymi kwestię przyznawania pomocy młodym rolnikom z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Zgodnie z art. 22 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U.UE.L.2005.27.1 ze zmianami) wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. a)ppkt ii) udziela się osobom, które: a) mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem; b) posiadają odpowiednie umiejętności i kwalifikacje; c) przedkładają plan biznesowy dotyczący rozwoju ich działalności rolniczej. Z kolei w myśl art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006r. z dnia 15 grudnia 2006r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U.UE.L.2006.268.15 ze zmianami), warunki otrzymania wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników, o których mowa w art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, muszą być spełnione w chwili złożenia wniosku. W ust. 4 art. 13 rozporządzenia Komisji Nr 1974/2006 znajduje się między innymi regulacja o następującej treści: "Indywidualną decyzję o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników podejmuje się nie później niż 18 miesięcy po podjęciu działalności, zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwach członkowskich". Powyższy obowiązek podjęcia decyzji w terminie 18 miesięcy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest adresowany wyłącznie do organu i oznacza, że w tym terminie organ ma obowiązek wydania decyzji. Takie samo znaczenie należy także przypisać 18-miesięcznemu terminowi o jakim mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007r., a więc, że jest to termin instrukcyjny, adresowany wyłącznie do organu. Nie oznacza to jednak, że zaniechanie wydania decyzji w tym terminie przez organ powoduje negatywne skutki dla osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy. Taki wymóg bowiem pozostawałby w sprzeczności z zasadami racjonalnego ustawodawcy. Uzależniałby bowiem przyznanie uprawnień osobie zainteresowanej od tego, czy organ wyda w tym terminie prawidłową decyzję czy też nie. W rezultacie prowadziłoby to do sytuacji, że rolnik, mimo spełnienia wszystkich warunków do przyznania pomocy, takiej pomocy nie otrzymałby tylko dlatego, że organ w wyznaczonym terminie bądź to w ogóle zaniechał wydania jakiejkolwiek decyzji bądź też wydał decyzję, ale wadliwą, która następnie podlegała uchyleniu. W tym miejscu wskazać należy, że co prawda na tle poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, ale dotyczących także pomocy przyznawanej młodym rolnikom (art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej) i w analogicznej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zajął takie samo stanowisko odnośnie charakteru 12 miesięcznego terminu (od podjęcia działalności przez rolnika), w jakim organ miał obowiązek wydać decyzję, wskazując, że obowiązek podjęcia decyzji jest adresowany wyłącznie do organu, co nie oznacza, że zaniechanie przez organ wydania decyzji w powyższym terminie powoduje negatywne skutki dla strony (wyrok NSA z dnia 23 marca 2010r. sygn. II GSK 501/09). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego stanowiska zaprezentowanego w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (V SA/Wa 1939/09, V SA/Wa 148/10 i V SA/Wa 761/11), że 18-miesieczny termin o jakim mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW ma charakter materialny, którego upływ skutkuje koniecznością odmowy przyznania pomocy. Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu, że Sąd I instancji nadał charakter procesowy 120-dniowemu terminowi z § 26b ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007r. co zdaniem organu stoi w sprzeczności z nadaniem takiej cechy terminowi 18-miesiecznemu, to zauważyć należy, że zarówno termin 18 - miesięczny, o jakim mowa w § 7 ust. 2 jak i termin określony w § 26b ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007r. (120 dni od dnia złożenia wniosku) mają taki sam, instrukcyjny charakter. Określają one inne terminy wydania decyzji z uwagi na odmienne określenie terminów składania wniosków: zgodnie z § 7 ust. 2 pomiędzy rozpoczęciem działalności, a złożeniem wniosku nie może upłynąć więcej niż 12 miesięcy, natomiast stosownie do § 26 a, który to przepis dotyczy wniosków składanych do 30 czerwca 2008r. - więcej niż 14 miesięcy. W obu jednak tych wypadkach łącznie chodzi o wydanie decyzji najpóźniej w terminie 18 miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności rolniczej przez młodego rolnika. Jak jednak była już o tym mowa, upływ tego terminu nie może sam w sobie skutkować odmową przyznania pomocy, jest to bowiem termin adresowany wyłącznie do organów. Ma on na celu zdyscyplinowanie organów, tak, aby młodzi rolnicy mogli uzyskać pomoc w okresie, kiedy jest im ona najbardziej potrzebna, a więc w okresie rozpoczynania przez nich działalności w rolnictwie. Przechodząc do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to z uwagi na bezzasadność zarzutu naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007r., nie mogły mieć one wpływu na rozstrzygniecie przez NSA sprawy. Tym niemniej zauważyć należy, iż sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. zdaje się wynikać z niezrozumienia przez jej autora uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Organ bowiem upatruje naruszenia tych przepisów przyjmując, że Sąd I instancji dlatego uchylił decyzję, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania. Tymczasem z uzasadnienia WSA zdaje się wynikać, że uznał on, iż Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykonał wytyczny zawarte w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2011r. (II GSK 206/10). W tym jednak miejscu zauważyć należy, że w zaskarżonej do WSA w W.decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. faktycznie brak jest ustaleń, czy nieruchomości, których A. J. de R. S. jest współwłaścicielką z innymi niż jej mąż osobami, są gruntami, "które nadają się do prowadzenia na nich działalności wytwórczej w rolnictwie i mogą stanowić wraz z pozostałymi składnikami zorganizowaną gospodarczo całość oraz w stosunku do których zaplanowana została przez rolnika strategia gospodarczego rozwoju" – jak zdefiniował pojęcie gospodarstwa w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 3 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzedni wyrok oraz decyzję organu odwoławczego, wydane w tej sprawie, czy też - jak zarzucała w odwołaniu wnioskodawczyni - grunty te nie wchodzą w skład prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., jego omówienie należy połączyć z ostatnim zarzutem, zawartym w skardze kasacyjnej, a mianowicie zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a., którego autor skargi upatruje w tym, że WSA w W. zaskarżonym wyrokiem "uznał, że organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji, podczas, gdy w wyroku NSA z dnia 10.02.2011 r. II GSK 206/10 NSA nakazał organowi wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaje się wynikać, że Sąd błędnie zrozumiał uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w części, w jakiej wskazano: "Prezes ARiMR ponownie przeprowadził postępowanie odwoławcze uwzględniając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przepisy rozporządzenia" uznając, że organ odwoławczy poprzez to stwierdzenie uznał za zasadny zarzut odwołania co do tego, że działki będące współwłasnością nie wchodzą w skład gospodarstwa. W tej zaś sytuacji, nie podzielając stanowiska organu odwoławczego co do charakteru terminu z § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 135 p.p.s.a., zwłaszcza, że żaden z organów nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie tego, czy A. J. de R. S. spełnia pozostałe, wymagane przepisami warunki do przyznania pomocy. Mając na uwadze to, że skarżący kasacyjnie nie podnosi zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., a ponadto, o czym wyżej wspomniano, w decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, czy A. J. de R. S. spełnia pozostałe, wymagane przepisami warunki do przyznania pomocy, brak jest także faktycznie ustaleń, czy działki, których jest współwłaścicielką, stanowią gospodarstwo w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 3 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku, ostatecznie, mimo częściowo błędnego, czy też raczej niezrozumiałego w tej części (str. 7) uzasadnienia, brak jest podstaw do uznania, że uchylając także decyzję organu I instancji WSA naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. W szczególności nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Okoliczność bowiem, że poprzednio rozpoznając skargę kasacyjną NSA nie uchylił decyzji organu I instancji nie oznacza, że decyzja ta nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie 184 p.p.s.a.