II SA/Bk 82/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi D. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę.- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust.1 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą W. od decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] października 2009 r. znak [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Prezydent Miasta B. wskazaną wyżej decyzją odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA nr [...] B. w zakresie: budowy wieży stalowej antenowej o wysokości 52 m, posadowionej na fundamentach betonowych z instalacją anten nadawczo – odbiorczych sektorowych i radioliniowych, kontenera technologicznego wraz z wyposażaniem technicznym niezbędnym do funkcjonowania stacji, przyłącza energetycznego nn., instalacji zasilającej i nadawczo – odbiorczej, ogrodzenia, drogi dojazdowej i zjazdu, zlokalizowanych na działce nr [...], przy ul. P. w B. Jako powód odmowy organ wskazał niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z art. 1 ust.2 pkt 1, 2 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującym uwzględniać w planowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz potrzeby interesu publicznego. Dalej organ I instancji podkreślił, że częścią decyzji o lokalizacji celu publicznego jest określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Usytuowanie zaś stalowej wieży o wysokości 52 m stanowiłoby dysonans przestrzenny w sąsiedztwie zdecydowanie niskiej zabudowy mieszkaniowej, usług i zieleni. Końcowo organ podniósł, iż w związku z licznymi protestami osób mieszkających w sąsiedztwie proponowana lokalizacja inwestycji narusza, zdefiniowany w art. 2 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, interes publiczny lokalnej społeczności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. T. C. Sp. z o.o. w W. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona odwołującą podkreśliła, że zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tymczasem organ I instancji, pomimo, że nie wykazał takiej niezgodności to odmówił uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji opisanej inwestycji. W ocenie wnoszącego odwołanie wskazane w decyzji okoliczności nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi to bez znaczenia pozostaje, czy wnioskowana inwestycja harmonizuje z obecną lub przyszłą zabudową, czy nie, czy znajduje społeczną akceptację, czy takiej akceptacji brak. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygniecie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decydują jedynie okoliczności wskazane w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 56 cyt. wyżej ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że w przypadku, gdy organ nie stwierdzi tej niezgodności, zobligowany jest do uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta B. nie wykazał natomiast, aby wnioskowane zamierzenie inwestycyjne pozostawało w kolizji z jakimkolwiek przepisem odrębnym. Odmowy uwzględnienia wniosku nie uzasadnia również wskazana przez organ I instancji okoliczność, jakoby zamierzenie inwestycyjne pozostawało w sprzeczności z art. 1 ust.2 pkt 1, 2 i 9 oraz art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem wskazane przepisy nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 56 ustawy. Ponadto art.1 ust.2 ustawy, określający zasady, które winny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być traktowany jako przepis bezpośrednio zobowiązujący. Końcowo SKO podkreśliło, że inne okoliczności, nawet ważkie z punktu widzenia interesów społeczności lokalnej, nie mogą stanowić przyczyny odmowy uwzględnienia takiego wniosku. Dlatego też sam sprzeciw okolicznych mieszkańców, w sytuacji, gdy nie zostanie dowiedzione, że inwestycja powoduje szkodliwe oddziaływanie na środowisko i zdrowie ludzi, nie może decydować o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli D. i A. J., zarzucając jej naruszenie: a) art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych; b) art. 1 ust.2 pkt 1 , 2 i 9 oraz art/ 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 54 pkt 2 lit a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak odniesienia do kwestii obowiązku uwzględniania w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; c) art. 50 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne kwestionowanie uprawnień osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że podstawowym wymogiem przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest uwzględnienie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o czym stanowi art. 54 pkt 2 lit a ustawy p.z.p. i co potwierdził NSA w wyroku z dnia 26 marca 2009 r. II OSK 439/08. Tymczasem SKO bezpodstawnie odmówiło jego zastosowania twierdząc, że kwestia ładu przestrzennego nie ma przedmiotowej sprawie znaczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że przepis art. 1 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający zasady, które powinny być uwzględnianie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być traktowany jako przepis bezpośrednio zobowiązujący. Nakaz zaś uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym w/w wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje, w takim zakresie w jakim przewidują go przepisy odrębne. Taki pogląd jest ugruntowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, z tego też względu stanowisko zaprezentowane, w przytoczonym przez skarżących, wyroku NSA z dnia 26 marca 2009 r., Kolegium uznało za odosobnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności, z uwagi na przedmiot kontrolowanej decyzji, rozważyć należało, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza się do inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej cytowanej: p.z.p., określa inwestycję celu publicznego jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 wymienionej ustawy celem publicznym jest, między innymi, budowa, utrzymywanie i wykonywanie robót budowlanych przy urządzeniach i obiektach łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie łączności publicznej, w myśl art. 4 pkt 18 tej ustawy, definiuje się z kolei jako infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Przestawiony stan prawny nie pozostawia, zatem żadnych wątpliwości, że budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Służy ona, bowiem zapewnieniu łączności publicznej, to jest powstaniu infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu ogółowi użytkowników sieci telekomunikacyjnej usług telekomunikacyjnych. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, iż budowa tych urządzeń stanowi inwestycję prywatną o charakterze zarobkowym, skoro są to działania stanowiące realizację celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dostępność ogółowi użytkowników oznacza, że usługi telekomunikacyjne są dostępne nieograniczonej i z góry nieustalonej grupie osób, które spełniając konieczne warunki staną się użytkownikami sieci telekomunikacyjnej, a także użytkownikom sieci innych operatorów, łączących się z siecią tego operatora (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. II OSK 1276/08, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 56 ustawy p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z analizy powyższego przepisu wynika, że w przypadku, gdy wnioskujący spełni ustawowe warunki, to ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji ustalającej lokalizację takiej inwestycji. Rację, zatem ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmując, że jedynie stwierdzenie niezgodności wskazanego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa stanowi przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56), co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 13 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 441/06, Lex nr 232973), stwierdzając, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi, zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być, jak przyjął organ I instancji, niezgodność z normą zawartą w art. 1 ust. 2 p.z.p., czy też ustawową definicją ładu przestrzennego zawartą w art. 2 pkt 1 p.z.p., albowiem pozostawiałoby to organom administracji publicznej nadmierny luz decyzyjny. Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 cyt. ustawy są, bowiem przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych (odrębnych) aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście przepisy tej ustawy mogą również stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia odmownego, jednakże podstawowym i niezbędnym warunkiem wówczas musi być szczegółowość normy prawnej. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Ustawa ma oczywiście kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007 r. (II SA/Lu 618/07, Lex nr 394781), zgodnie z którym "Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy." Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Analogiczne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 18 września 2007r. (II SA/Po 245/07, Lex nr 372431) przyjmując, iż zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada ona na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielnie podstawą do wydania decyzji odmownej z art. 56 ustawy p.z.p.(tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1117/08, Lex nr 519778 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2010r., II OSK 1737/08, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Konkludując powyższe rozważania nie mają racji skarżący twierdząc, że naruszenie ładu przestrzennego może być podstawą do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co prawda analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2009 r. (II OSK 439/08), tym niemniej na tle omówionego orzecznictwa sądów administracyjnych, jest to pogląd odosobniony. Dodatkowo wyjaśnić należy, że z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażonej w anteny nadawcze i odbiorcze wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Podzielenie, zatem stanowiska organu I instancji musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. W świetle art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ona zapaść wyłącznie wówczas, kiedy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne, a wśród nich szczegółowe normy, zawarte w tej samej ustawie, a także wynikające z przepisów, umiejscowionych w innych aktach prawnych. Tymczasem organ I instancji, jak słusznie zauważyło SKO, nie przeanalizował inwestycji pod kątem tak właśnie rozumianych przepisów odrębnych. Sąd nie podziela również pozostałych zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 7, 8, 9, 11 i 77 kpa. Wbrew, bowiem stanowisku skarżących, zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych przepisów postępowania, a jej uzasadnienie odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 kpa. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 50 ust.4 p.z.p., albowiem, jak słusznie zauważa SKO w odpowiedzi na skargę, z faktu, iż sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przepis prawa powierza osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, nie można wyprowadzić wniosku, że taki projekt jest wyłączony spod oceny organów administracji orzekających w sprawie. Przeciwnie organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania miał prawo uchylić zaskarżoną decyzję, skoro nie znajdowała ona oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Reasumując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.