II SAB/Wa 304/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant st. asyst. sędz. Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. D., A. K., E. D., T. K., J. Z., D. Z., D. W., Z. R., H. W., B. G., M. W., E. W., D. G., J. F., J. P., E. S., R. W., M. L. i A.K. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. umorzyć postępowanie w sprawie, 2. zasądzić od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na rzecz skarżących G. D., A. K., E. D., T. K., J. Z., D. Z., D. W., Z. R., H. W., B. G., M. W., E. W., D. G., J. F., J. P., E. S., R. W., M. L. i A. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 7 czerwca 2011 r. I. Z., działając w imieniu własnym oraz mieszkańców wsi [...] , z których każdy imiennie udzielił mu pełnomocnictwa do działania w jego imieniu, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniósł do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] o udzielenie następujących informacji: 1. Na jakiej podstawie prawnej na części ogólnodostępnej drogi lokalnej, objętej postanowieniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako element ustalonego układu dróg, łączącej osady [...] i [...] ze wsiami [...] i [...] , stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] obrębu [...] , zarządzanej przez Gminę [...] , został wystawiony przez Nadleśnictwo [...] w marcu 2011 r. znak zakazu ruchu? 2. Jakie przyczyny faktyczne po ok. 100 latach istnienia tej drogi spowodowały konieczność postawienia tego znaku i kiedy one powstały? 3. Jakie działania i wcześniejsze badania lub oceny spowodowały podjęcie takiej decyzji? 4. Czy, a jeżeli tak to kiedy i na podstawie jakiego aktu prawnego, Lasy Państwowe objęły władztwo nad tą istniejącą ok. 100 lat drogą? 5. Czy droga ta - oprócz ogólnej funkcji komunikacyjnej - jest wykorzystywana na potrzeby gospodarki leśnej, a jeżeli tak to w jaki sposób? Ponadto wnioskujący, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnieśli o udzielenie powyższych informacji na piśmie, natomiast w stosunku do punków 3, 4 i 5 również w formie przetworzonej poprzez załączenie kserokopii związanej z informacją dokumentacji. Powyższe pismo zostało przekazane Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] z poleceniem udostępnienia informacji, o czym pełnomocnik wnioskujących został powiadomiony, poprzez doręczenie mu pisma z 15 czerwca 2011 r. skierowanego do Nadleśniczego. Pismem z 15 lipca 2011 r. G. D., A. K., E. D., T. K., J. Z., D. Z., D. W., Z. R., H. W., B. G., D. G., M. W., E. W., J. F., J. P., E. S., R. W., M. L., A. K. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 7 czerwca 2011 r. W skardze zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, tj. naruszenie prawa skarżących do uzyskania informacji oraz dokumentów dotyczących działalności jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim gospodaruje ona majątkiem Skarbu Państwa, poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem, 2. art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. prawa do dostępu do informacji publicznej poprzez jej nieudzielenie zgodnie ze złożonym wnioskiem, 3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w terminie określonym w ustawie. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o zobowiązanie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] do udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku z 7 czerwca 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przypomnieli stan faktyczny sprawy i podnieśli, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został prawidłowo doręczony Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] 13 czerwca 2011 r., zgodnie zatem z postanowieniami art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej upłynął 27 czerwca 2011 r. Tymczasem do dnia wniesienia skargi Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie rozpoznał w żaden sposób złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym, w ocenie skarżących, naruszył zagwarantowane konstytucyjnie oraz ustawowo prawo do uzyskania informacji publicznej w terminie 14 dni liczonych od dnia wpływu wniosku do organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że skarżący uzyskali wyczerpującą odpowiedź na zadane pytania, której udzielił właściwy do tego organ czyli Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] , w przewidzianym prawem czasie. Do odpowiedzi na skargę zostało dołączone pismo Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] stanowiące odpowiedź na wniosek skarżących. Kontynuując organ wywiódł, że stanowisko Przedsiębiorstwa Państwowego Lasy Państwowe, reprezentowanego w przedmiotowej sprawie przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] , jest jednolite i nie ma konieczności, aby każda jednostka organizacyjna Lasów Państwowych wypowiadała się oddzielnie w kwestii, która należy do kompetencji Nadleśniczego. Wobec faktu, że zapytanie dotyczyło drogi znajdującej się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] i Nadleśnictwo dysponowało najbardziej szczegółową wiedzą na ten temat, to Nadleśniczy udzielił odpowiedzi na zadane przez skarżących pytania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie organu do podjęcia działania w określonej sprawie. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., uznając skargę za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w wyznaczonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności, ewentualnie stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie może natomiast nakazywać organowi czy oceniać sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ani też ustalać wyłącznie przyczyn dotychczasowej opieszałości w sprawie. Według art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Między stronami niesporne jest, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] jest zobowiązany w rozumieniu art. 4 cyt. ustawy, który określa krąg podmiotów zobowiązanych, do udzielania informacji. Przepis ten bowiem stanowi, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. ust 2.Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne. ust 3.Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowała się teza, że gdy organ administracyjny odmawia udostępnienia informacji publicznej bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale jedynie informuje o tym podmiot uprawniony pismem. (tak np.: w wyroku WSA z Białymstoku z 15 marca 2007 r. sygn. akt II SAB/Bk 69/06). Forma ta została dopuszczona w piśmiennictwie już na samym początku obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej (M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych (zagadnienia wybrane) Warszawa, październik 2002r., str. 32). W rozpoznawanej sprawie skarżący identyczne w treści wnioski skierowali do kilku podmiotów, w tym do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] i do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] , którzy kierują jednostkami organizacyjnymi wchodzącymi w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (odpowiednio regionalną dyrekcją Lasów Państwowych i nadleśnictwem). Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje stronie możliwość wyboru organu, do którego zwraca sie o udzielenie konkretnej informacji. Przy czym organ powinien rozpoznać wniosek niezależnie od tego czy strona może ten wniosek skierować także do innego podmiotu. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu niesporne jest przy tym, że w toku procedowania w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ta natomiast nie daje możliwości zastosowania przepisu art. 65 § 1 k.p.a. i przekazywania wniosku do rozpoznania innemu organowi. Do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odsyła bowiem w wąskim zakresie, określając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] przekazał wniosek skarżących Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] , o czym powiadomił pełnomocnika skarżących, nie uzasadniając jednak czym było to spowodowane. Takiego działania organu nie można uznać za prawidłowe. W okolicznościach niniejszej sprawy zwrócić jednak należy uwagę, że w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że wiedzę na temat drogi, której dotyczyły pytania sformułowane przez skarżących, posiada Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] , który tą drogą zarządza. Nadleśniczy udzielił też odpowiedzi na te pytania, którą to odpowiedź Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] uznał za wyczerpującą. Jednocześnie z odpowiedzi na skargę w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie posiada żadnych innych informacji ponad te, które zostały zawarte w piśmie dołączonym do odpowiedzi na skargę. Wprawdzie pismo to skarżący otrzymali dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednakże nie ulega wątpliwości, że stan bezczynności, jaki w istocie rzeczy skarżący zwalczają przed sądem administracyjnym, przez sam podmiot zobowiązany został usunięty. W sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok NSA z 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05, LEX nr 188791; postanowienie NSA z 14 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; postanowienie WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2004 r. sygn. akt II SAB/Gd 153/02; postanowienie WSA w Gdańsku z 9 grudnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Gd 46/03, LEX nr 203323; postanowienie WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Ol 3/06). W przedmiotowej sprawie do przedstawienia stanowiska organu w zakresie żądanej informacji doszło przed wydaniem orzeczenia sądowego i taką formę doprecyzowania, jaka została zawarta w odpowiedzi na skargę, uznać należy za dopuszczalną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje bowiem ściśle określonej formy, w jakiej następuje udostępnienie informacji na wniosek. Każda odpowiedź pisemna czy wystosowana bezpośrednio do strony czy nawet doręczona jej za pośrednictwem sądu, musi być zatem uznana za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny, czy organ pozostaje w bezczynności (por. postanowienie NSA z 5 czerwca 2009 r., I OSK 531/09). W tej sytuacji, skoro z odpowiedzi na skargę w sposób oczywisty wynika, iż organ nie może udzielić żadnej innej informacji ponad tą, która została udzielona skarżącym przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w sposób – zdaniem organu - wyczerpujący, gdyż jej nie posiada, to nie można przyjąć, by organ ten w dacie orzekania pozostawał w bezczynności. Orzeczenie Sądu zobowiązujące organ do udzielenia żądanej informacji byłoby w takiej sytuacji niewykonalne. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że w sprawie niniejszej Sąd rozstrzygał jedynie w kwestii bezprzedmiotowości postępowania i podstaw do jego umorzenia. Nie był natomiast uprawniony do ewentualnego sprawdzania, czy udzielona odpowiedź jest zgodna z prawdą czy też nie. Zadaniem Sądu nie jest też sprawdzanie rzetelności informacji udzielonej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani też cyt. ustawa nie reguluje bowiem procedury ewentualnego sprawdzania czy udzielona informacja publiczna jest zgodna z prawdą czy też nie. Może to być natomiast przedmiotem innego postępowania. W postanowieniu z 6 października 2011 r. , I OSK 1155/11 NSA jednoznacznie wskazał, że w sprawie o bezczynność Sąd ogranicza się do badania, czy organ pozostaje w zwłoce, nie ocenia natomiast prawidłowości i legalności wydanego aktu lub dokonanej czynności. Dla oceny czy organ pozostaje w bezczynności bez znaczenia jest też fakt, czy dana odpowiedź satysfakcjonuje wnioskujących. W świetle powyższego uznać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkować musiało jego umorzeniem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.