II OSK 853/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Renata Owczarzak Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Skoczów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Gl 598/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skoczowie z dnia 26 sierpnia 2010r. nr XLVII/582/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Skoczów kwotę tytułem 200 (słownie: dwieście) zł zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 598/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skoczowie z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr XLVII/582/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska Skoczowa, działając na podstawie 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skoczów, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Skoczowa obręb 4, przy ulicy Górny Bór. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski wnosił o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda zarzucił brak zgodności planu z wiążącymi ustaleniami studium, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Skoczowa nr XLIV/562/2006 z dnia 28 września 2006 r. Wskazano, że zgodnie z postanowieniami przedmiotowego planu teren oznaczony symbolem Az1 PU – tereny obiektów produkcyjnych: składów, baz magazynów, usług zlokalizowany został na obszarze, który w studium miasta Skoczowa określono jako teren pod pozaprzemysłową działalność gospodarczą. Zdaniem Wojewody, w takim przypadku przeznaczenie w planie powyższych terenów pod zabudowę usługową należy uznać za dozwolone, natomiast dopuszczenie możliwości lokalizacji produkcji na wskazanym obszarze stanowi naruszenie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. Ponadto Wojewoda zarzucił, że w załączniku graficznym do kwestionowanej uchwały teren Az1 PU oznaczony został kolorem fioletowym, którym zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza się tereny zabudowy techniczno- produkcyjnej, w tym tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz obszary i tereny górnicze. Mając powyższe na względzie, zdaniem Wojewody, wbrew zawartemu w uchwale stwierdzeniu Rady Gminy o zgodności planu z ustaleniami studium, narusza ona zasady sporządzania planu, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że zachodzi także przesłanka unieważnienia powyższej uchwały na skutek istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a mianowicie nie dopełniono obowiązku opiniowania projektu planu przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji, co jest wymagane zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wskazał także, że w § 6 ust. 5 uchwały, dotyczącym szczegółowych zasad podziałów oraz scaleń i podziałów nie zawarto wszystkich niezbędnych ustaleń, gdyż Rada nie ustaliła parametrów działek uzyskiwanych w wyniku ich scalania i podziału - w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek w stosunku do pasa drogowego, a regulacja w tym zakresie, według art. 15 ust. 2 pkt 8 cytowanej ustawy, jest obligatoryjna. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Skoczowa wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przyjęty zaskarżoną uchwałą miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dotyczył tylko fragmentu miasta Skoczowa obejmującą obszar o powierzchni 0,8 ha. W skali rysunku studium jest to obszar zbliżony do prostokąta o wymiarach ok. 18 mm na 4 mm. W rysunku planu przewidziano ten teren jako teren pozaprzemysłowej działalności gospodarczej. Jest to określenie, które nie występuje wprost w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Burmistrza z uwagi na wielkość terenu objętego planem, pokrewną funkcję a także lokalizację (nieznaczne poszerzenie obszaru w ramach istniejącego przedsiębiorstwa budowy dróg i mostów) naruszenie warunku zgodności nie jest tak istotne i nie obejmuje dużego zakresu. W terenie tym nie występuje standardowa produkcja przemysłowa lecz występuje działalność na pograniczu przemysłu i usług. Różnice w oznaczeniu tego terenu w studium i w planie to wynik rożnego czasu powstawania tych dokumentów i dlatego w studium przyjęto oznaczenie, zgodnie ze stanem istniejącym, "pozaprzemysłowa działalność gospodarcza", a w planie – zastosowano oznaczenie występujące w cytowanym rozporządzeniu – "przemysł i usługi". W odniesieniu do zarzutu braku opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji wyjaśnił, że projekt planu został rozesłany do uzgodnień 10 lutego 2010 r., ostatnie uzgodnienia otrzymano w maju 2010 r., a plan został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 17 czerwca 2010 r. do 12 lipca 2010 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, kiedy praktycznie proces planistyczny był zakończony. W zakresie braku ustalenia szczegółowych zasad podziałów i parametrów dla działek powstałych w wyniku podziałów, Burmistrz wyjaśnił, że zmiana obejmowała bardzo mały obszar, niedostępny bezpośrednio z drogi publicznej, lecz od strony istniejącego zakładu, z celem konkretnego wykorzystania, tj. na poszerzenie istniejącego przedsiębiorstwa budowy dróg i mostów. Dokładne określenie tych parametrów w takiej sytuacji było bezzasadne. Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik Wojewody Śląskiego oświadczyła, że wycofuje zarzut dotyczący braku opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po przeprowadzeniu badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznał, że narusza ona zasady sporządzania planu miejscowego, co z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje jej nieważność w całości. Sąd przywołał przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej ustawy), zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Za zasadne zatem Sąd uznał stwierdzenie organu nadzoru, że aczkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 powołanej ustawy). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia ustaleń studium. Ten stopień związania w zależności od szczegółowości ustaleń studium może być silniejszy lub słabszy. Z powszechnego rozumienia pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność". Wskazując na powyższe Sąd podkreślił, że jak wynika z wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skoczów, przyjętego uchwałą Rady Gminy Skoczów z dnia 28 września 2006 r. nr XLIV/562/2006, zamieszczonego na części graficznej zaskarżonej uchwały, obszar objęty planem według zapisów studium stanowi pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej (zaznaczone kolorem niebieskim). Część tekstowa studium (znajdująca się w aktach Sądu ozn. sygn. II SA/Gl 594/11), nie zawiera żadnych objaśnień co do rozumienia pojęcia "pozaprzemysłowa działalność gospodarcza". W dziale III. 4.2. Przemysł i drobna wytwórczość wymieniono zakłady przemysłowe na obszarze M i wskazano rodzaj ich produkcji, stwierdzając że dalszy rozwój przemysłu powinien ograniczyć się do adaptacji istniejących zakładów, zmierzając głównie do zmiany technologii na mniej uciążliwą lub zmianę lokalizacji (str. 18-19 części tekstowej studium). Jednocześnie jak zauważył Sąd, co zostało potwierdzone w odpowiedzi na skargę Burmistrza Skoczowa, w ogóle nie posłużono się pojęciem "tereny produkcyjne". W związku z tym, w ocenie Sądu, rozważenia wymagała kwestia, czy użyte w studium określenie "przemysł" należy utożsamiać z "produkcją". Mając na uwadze potoczne rozumienie tych pojęć, zdaniem Sądu przyjąć należy, że przemysł jest rodzajem produkcji, charakteryzującym się dużą skalą działalności wytwórczej – wytwarzania masowego (Słownik Języka Polskiego pod red. prof. Mieczysława Szymczaka, tom drugi L-P, Wydawnictwo Naukowe PWN, Nowa encyklopedia powszechna PWN, tom 5, pod red. Barbary Petrozolin-Skowrońskiej, Warszawa 1997). Przy takim rozróżnieniu pojęć można wywodzić, że o ile tereny oznaczone w studium jako przemysłowe, przeznaczone są pod działalność produkcyjną o dużych rozmiarach, to pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej wyznaczono do prowadzenia działalności produkcyjnej (wytwórczej) w mniejszych rozmiarach, co jest typowe dla rzemiosła. Mając zatem na uwadze zakres wymienionych pojęć, zastosowanych w części graficznej (legendzie mapy studium), Sąd I instancji doszedł do przekonania, że pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej przeznaczono pod produkcję w mniejszej skali, w zakresie ograniczonym. Określenie przyjęte dla tych terenów w przedmiotowym planie – jako "tereny obiektów produkcyjnych..." takiego ograniczenia z sobą nie niesie, co musi prowadzić do stwierdzenia, że nie można przy takim zapisie wykluczyć szeroko rozumianej działalności wytwórczej charakterystycznej dla przemysłu. Uchwała zaś wprowadzając dla terenu oznaczonego symbolem Az1 PU podstawowe przeznaczenie – obiekty produkcyjne: składy, bazy magazyny, usługi związane z wytwórczością lub stanowiące obsługę funkcji produkcyjnej nie wskazała żadnych ograniczeń dla tego terenu w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Przeciwnie w § 6 ust. 1 uchwały Rada dopuściła lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane w ramach postępowania oceny oddziaływania na środowisko stosownie do odrębnych przepisów. Wprawdzie w kolejnych punktach tego przepisu wprowadzono pewne ograniczenia (nieuciążliwość, ochronę przez promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi), co nie zmienia jednak faktu, iż taka regulacja nie wykluczyła w istocie możliwości prowadzenia na tak oznaczonym terenie działalności wytwórczej w dużych rozmiarach, masowej a więc na skalę przemysłową. Powyższe rozważania potwierdzają – w ocenie Sądu - niezgodność planu z ustaleniami studium dla przedmiotowego terenu. W tym więc zakresie Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru. Sąd uznał, że powyższej oceny nie zmienia argumentacja Gminy, iż wdrożona została procedura opracowywania nowego studium, w którym uwzględnione zostaną występujące różnice. Dla oceny bowiem legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miarodajny jest stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia uchwały, późniejsza zatem zmiana studium nie może sanować wadliwości planu. Zdaniem Sądu skala mapy studium (1 : 10000), nie uniemożliwia też ustalenia przeznaczenia terenu w studium. Wyrysowane bowiem na fragmencie wyrysu ze studium granice obszaru objętego planem nie nasuwają wątpliwości co do tego, iż chodzi o ten sam fragment terenu, który objęty jest kwestionowaną uchwałą. Wskazując zatem na niezgodność planu z ustaleniami obowiązującego w dacie podjęcia uchwały studium, Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się końcowo do zarzutu braku szczegółowych zasad podziałów oraz scaleń i podziałów, Sąd stwierdził, że w przypadku przedmiotowego planu, obejmującego stosunkowo niewielki obszar bez dostępu do drogi publicznej ustalenie tych zasad byłoby zbędne. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Skoczów, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, i w efekcie przyjęcie, że pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi sprzeczność skutkująca nieważnością uchwały Rady Miejskiej Skoczowa nr XLVII/582/2010, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, iż ustalenia studium winny być wprost przeniesione do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie tej skargi jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczy zarzut przytoczony w podstawach skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd I instancji błędnie przyjął, że ustalenia studium powinny zostać wprost przeniesione do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu jako: "tereny obiektów produkcyjnych" nie jest zgodne z przyjętymi w studium rozszerzonymi ustaleniami określenia tego terenu jako: "pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej". Jednocześnie zaś, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, Sąd nie wykazał sprzeczności między tymi dokumentami stwierdzając naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkowało nieważnością zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty te stanowią usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Przede wszystkim podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, i – co istotne - bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zatem konieczność badania, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, II OSK 33/08, II OSK 34/08; z dnia 26 maja 2011r. II OSK 412/11; z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 575/10 ). W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą jest stwierdzenie, czy określenie w planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Gminy Skoczów z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr XLVII/582/2010, obszaru objętego tym planem jako tereny obiektów produkcyjnych jest zgodne z przyjętymi ustaleniami studium, zgodnie z którymi obszar ten stanowi pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej. Stwierdzić należy, że przy takich ustaleniach planu miejscowego i studium nie sposób przyjąć za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku zgodności planu miejscowego ze studium. Należy bowiem podkreślić, że studium jest z założenia aktem elastycznym, pozwalającym na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W niniejszej sprawie poczynione w studium ustalenie przeznaczenia terenu jako "pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej" zostało w planie miejscowym określone jako: "tereny obiektów produkcyjnych", przy czym - jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały – dodatkowo wskazano, że dominujące na tym terenie mają być obiekty produkcyjne, składy, bazy, magazyny oraz usługi związane z wytwórczością lub stanowiące obsługę funkcji produkcyjnej. Jednocześnie przyjęto określone zasady co do zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. poprzez określenie powierzchni zabudowy budynków, czy dopuszczalnej ich wysokości. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że takie ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym pozostaje w zgodzie z przyjętym w studium przeznaczeniem tego terenu jako: pozaprzemysłowy teren działalności gospodarczej. Zastosowanie bowiem wskazanych w planie miejscowym ograniczeń i wytycznych pozwala na przyjęcie, że tak określony rodzaj obiektów produkcyjnych wyklucza działalność przemysłową. W świetle powyższego należało uznać, że przyjęta przez Sąd I instancji błędna wykładnia art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadziła do wadliwej oceny legalności uchwały objętej skargą. Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Skoczowie z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr XLVII/582/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o dokumentację sprawy stwierdził, iż uchwała ta została podjęta z zachowaniem przewidzianych prawem zasad. Uzasadnia to oddalenie skargi na uchwałę, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.