II SA/Kr 1634/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Pcim z dnia 24 lutego 2011 r., nr VII/40/2011 w przedmiocie ustalenia opłaty za wodę z gminnego wodociągu w Pcimiu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr VII/40/2011 Rady Gminy Pcim z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę z gminnego wodociągu w Pcimiu wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że powyższa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] lutego 2011 r. Ze względu na niekompletność odpowiedniej dokumentacji, umożliwiającej zajęcie stanowiska w sprawie zgodności wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę z obowiązującym porządkiem prawnym, Wojewoda Małopolski wystąpił do Rady Gminy Pcim o dodatkowe informacje, tj. wniosek z uzasadnieniem wraz z wymaganymi załącznikami. Zgodnie z wyjaśnieniami Przewodniczącej Rady Gminy Pcim M. W., w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 L (znak [...]), na terenie Gminy Pcim znajduje się gminny wodociąg komunalny, który jest zarządzany bezpośrednio przez Wójta Gminy Pcim, a w obrębie działania wodociągu brak jest zbiorowej kanalizacji. Podniosła ona także, iż wodociąg ten zaopatruje w wodę jednostki samorządowe i obiekty użyteczności publicznej oraz [...] właścicieli budynków mieszkalnych, przez których nieruchomości przechodzi linia wodociągowa. Przewodnicząca stwierdziła, że na terenie Gminy nie działa przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, a istniejący wodociąg jest w bezpośrednim zarządzie Wójta Gminy, dlatego też jej zdaniem, brak jest podstaw do zatwierdzenia planów wynikających z art. 21 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z wyjaśnieniami, w Gminie to Wójt przedkłada propozycję opłaty za zużytą wodę Radzie Gminy na podstawie analizy kosztów utrzymania wodociągu, na podstawie art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a Rada Gminy uchwałą dokonuje ustalenia opłat za wodę z wodociągu komunalnego. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z procedurą opisaną w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków: 1) taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług, 2) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie, 3) do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan, 4) wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa wart. 20 ust 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia, 5) rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy Pcim ominęła cytowaną powyżej procedurę zatwierdzenia taryf i powołała się na przepisy o gospodarce komunalnej, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie z art. 25 wyżej cytowanej ustawy Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określa, w drodze rozporządzenia wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, biorąc pod uwagę: 1) zestawienie cen i stawek opłat, 2) kalkulację opłat, 3) plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, 4) informacje finansowe zawierające sprawozdanie finansowe. Tymczasem z dokumentacji przedstawionej przez Radę Gminy w Pcimiu wynika, że Rada odejmując uchwałę nie dysponowała stosownym wnioskiem, ani zestawieniem cen i stawek opłat, nie posiadała również planu rozwoju i modernizacji urządzeń, ani informacji finansowych. W przedstawionej organowi nadzoru Analizie kosztów utrzymania wodociągu gminnego z dnia 24 lutego 2011 r. Rada przedstawiła jedynie: zestawienie wydatków związanych z eksploatacją wodociągu, amortyzacji ujęcia wody zbiornika i linii wodociągowej, wpływy ze sprzedaży wody i cenę 1 m3 wody oraz adnotację o zwiększeniu opłaty na kwotę 1,50 zł/l m3 brutto, ze względu na to, że wydatki eksploatacyjne nie pokrywają w całości amortyzacji wodociągu. W ocenie skarżącego nie są to informacje wystarczające, wskazane przez ustawodawcę we wzorze załączonym do Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ta właśnie okoliczność stanowi przyczynę wystosowania niniejszej skargi. Organ nadzoru wskazuje, iż samo podanie innej podstawy prawnej uchwały nie stanowi wystarczającej przesłanki do zaskarżenia niniejszej uchwały. Jednakże wskazane powyżej uchybienia powodują de facto ominięcie ustawowej procedury uchwalania taryf za wodę, określonej szczególnymi przepisami, co stanowi istotne naruszenie prawa. Według organu nadzoru wątpliwe jest twierdzenie Przewodniczącej Rady Gminy Pcim, że podmiot zaopatrujący jednostki samorządowe, obiekty użyteczności publicznej oraz [...] właścicieli budynków mieszkalnych, przez których nieruchomości przechodzi linia wodociągowa w wodę, zarządzany jest bezpośrednio przez Wójta Gminy Pcim, nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 4 ww. ustawy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego typu działalność. Ustawa o gospodarce komunalnej w art. 2 określa formy prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego gospodarki komunalnej, które nie stanowią katalogu zamkniętego wobec użycia słów "w szczególności". Wedle jej art. 4 ust. l organy stanowiące samorządu terytorialnego stanowią o wyborze prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponieważ w odniesieniu do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków istnieje regulacja szczególna, a mianowicie ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to przedmiotowe zadanie gminy powinno być realizowane w oparciu o przepisy tej właśnie ustawy, a nie ustawy o gospodarce komunalnej jak błędnie wskazała Rada Gminy Pcim. Podobne stanowisko zostało przedstawione w wyroku z dnia 21 lipca 2005 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt: OSK 1741/04), zgodnie z którym: "prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków gmina, posiadająca osobowość prawną z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, usytuowała się w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 r. Skoro gmina mogła być traktowana jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - to była uprawniona do kreślenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy. Taryfa stanowi bowiem konsekwencję i wykonanie regulaminu. Skoro w regulaminie rady gminy ustalono jako podmiot świadczący usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków z sieci wodociągowej gminy samą gminę, to należy uznać, iż gmina była władna określić taryfy i przedłożyć je do zatwierdzenia, a uchwała rady gminy je zatwierdzająca nie może zostać uznana jako sprzeczna z prawem". Zgodnie z treścią art. 2 pkt 4 ww. ustawy "przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne" oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające tego typu działalność. W analizowanej sytuacji nie ulega wątpliwości, iż Gmina Pcim jest faktycznym dostawcą wody do jednostek samorządowych, obiektów użyteczności publicznej i kilkudziesięciu właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Pcim. Sformułowanie, iż wodociąg jest "bezpośrednio zarządzany przez wójta Gminy Pcim" nie jest relewantne dla prawnej oceny danego stanu faktycznego. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 337/06) "pod pojęciem "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne" kryje się również jednostka organizacyjna gminy zajmująca się zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, jak również urząd gminy, jeżeli gospodarką wodno-kanalizacyjną zajmują się jego pracownicy". W ocenie Wojewody Małopolskiego w omawianym przypadku występuje taka właśnie sytuacja, trudno sobie bowiem wyobrazić, aby Wójt Gminy Pcim wykonywał osobiste wszystkie czynności związane z gospodarką wodno-kanalizacyjną gminy, skoro art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, ze urząd gminy jest aparatem pomocniczym wójta. Należy tez zauważyć, iż z mocy art. 9 ust. 1 ww. ustawy w celu wykonywania zadań gmina może, ale nie musi tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Wobec powyższego w ocenie skarżącego wynika, iż do wodociągów gminnych w Pcimiu, zarządzanych bezpośrednio przez Wójta Gminy Pcim ma zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w konsekwencji uchwała Rady Gminy Pcim Nr VII/40/2011 z dnia 24 lutego 2011 r. rażąco narusza prawo poprzez ominięcie wymaganej procedury. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pcim wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy Rada Gminy Pcim była uprawniona do ustalenia w drodze uchwały opłaty za wodę z gminnego wodociągu z pominięciem procedury opisanej w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazano, że na terenie Gminy Pcim nie działa przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne będące przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które prowadziłoby działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, a istniejący na terenie Gminy wodociąg komunalny jest zarządzany bezpośrednio przez Wójta Gminy Pcim, a powstał w ramach Inicjatyw Społecznych w 2000 roku, w związku z budową Gimnazjum Publicznego przez Gminę Pcim. W ocenie organu w przedstawionym stanie faktycznym procedurę zatwierdzania taryf za wodę, opisaną w art. 24 ust. 2 i następnych powołanej ustawy należy stosować z uwzględnieniem odpowiedniości i racjonalności. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie." Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 5 ustawy "wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia". Podejmując zaskarżoną uchwałę bez zastosowania opisanej wyżej procedury Rada Gminy Pcim uznała, że jej zastosowanie w stanie faktycznym było niecelowe i zbędne, bowiem powodowałoby de facto, że Wójt Gminy Pcim jako z jednej strony zarządzający wodociągiem gminnym, a z drugiej - jako organ gminy, któremu w ramach opisanej procedury ustawodawca przyznał konkretne obowiązki, zmuszony byłby dokonywać opisanych czynności z samym sobą. Prowadziłoby to do sytuacji kuriozalnej, w której wójt samemu sobie przedstawiałby w ustawowym terminie wniosek o zatwierdzenie taryfy, sporządzony i podpisany przez niego samego, a następnie sprawdzałby jego zgodność z przepisami ustawy. Wydaje się - przy założeniu racjonalności ustawodawcy - że nie było jego intencją ustalenie wymogu przeprowadzenia całej sformalizowanej procedury w takiej chociażby sytuacji jak w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Rada Gminy Pcim uznając za zbędne uciekanie się do regulacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustaliła wysokość opłaty za wodę odwołując się w tym zakresie do regulacji ustawy o gospodarce komunalnej, której art. 4 ust. 1 pkt 2 stanowi "że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Nie ulega zaś wątpliwości, że świadczenie usług w zakresie zaopatrzenia w wodę dotyczy usług użyteczności publicznej. Tym samym Rada Gminy Pcim posiadała kompetencje do ustalenia opłaty za wodę, stosując w tym zakresie powołany przepis art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Wskazano też w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Pcim w przedmiocie ustalenia opłaty za wodę jest już kolejną tego typu uchwałą w ostatnich 10 latach i jak dotąd organ nadzoru nigdy nie kwestionował ich prawidłowości, pomimo iż każda z nich zarówno w zakresie podstawy prawnej jak i procedury uchwalenia była identyczna. Zmianie ulegała za każdym razem jedynie stawka opłaty za wodę. W tym zakresie organy nadzoru nie zakwestionowały m.in. uchwały nr XVII/80/03 Rady Gminy Pcim z dnia 30 grudnia 2003 r. oraz uchwały nr IV/16/06 Rady Gminy Pcim z dnia 28 grudnia 2006 r., które regulowały tą samą materię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Nr VII/40/11 Rady Gminy Pcim z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę z gminnego wodociągu w Pcimiu. Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów ma charakter normy kompetencyjnej a nie materialnoprawnej, a zatem podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały był art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Nie ulega wątpliwości, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego jedynie wtedy "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że dotyczy ona ustalenia opłat za wodę z gminnego wodociągu w Pcimiu, a zatem powinna być podjęta w oparciu o istniejące "przepisy szczególne", którymi w tym zakresie są przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. jedn.: Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 858). Nie ulega też wątpliwości w świetle powołanych podstaw prawnych w zaskarżonej uchwale, jak i z dokumentacji sprawy, w tym z odpowiedzi na skargę oraz protokołu sesji Rady Gminy Pcim z dnia 24 lutego 2011 r., że Rada Gminy Pcim koncentrując się wyłącznie na kwestiach ekonomicznych związanych z ustaleniem opłat za wodę z gminnego wodociągu w Pcimiu pominęła regulacje ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wychodząc z założenia, że nie mają one zastosowania w sprawie. Już ta okoliczność wskazuje na wadliwość zaskarżonej uchwały. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (odnosząca się niewątpliwie do usług użyteczności publicznej, w tym też do komunalnych usług użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale zawierająca w tym zakresie przepisu szczególne) stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne samo określa stosowną taryfę (na okres roku), przy czym musi to czynić na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług, zaś ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 1-3 ustawy). Szczegółowe sposoby określania taryf, w tym kryteria ustalania niezbędnych przychodów, alokacja kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług oraz kryteria różnicowania cen i stawek opłat, są określane przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w drodze rozporządzenia (art. 23 ust. 1 ustawy). Ustalone przez poszczególne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne taryfy podlegają następnie zatwierdzeniu przez radę gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Zatwierdzenie to można w pewien sposób przyrównać do ustalenia przez organ stanowiący cen i opłat, o czym jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale należy mieć na uwadze, że w omawianym przypadku następuje ono na podstawie przepisu szczególnego i przy konieczności respektowania przez radę gminy szczególnych proceduralnych reguł. W tym sensie rozwiązania przyjęte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w zakresie, w jakim dotyczą usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków mających charakter komunalny, należy uznać za lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Dokładna procedura związana z zatwierdzaniem przez radę gminy taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych wygląda w ten sposób, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza najpierw, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy. Następnie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w powyższym terminie, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Taryfy obowiązują co do zasady przez rok, przy czym na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok (art. 24 ust. 2-5, 8, 9a oraz 10 ustawy). Nie ulega wątpliwości – w świetle zgromadzonej dokumentacji i treści odpowiedzi na skargę, że Rada Gminy Pcim przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie zrealizowała procedury określonej w art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nawet gdyby uznać za zasadne stanowisko organu, że ze względu na stan faktyczny sprawy, w którym Wójt Gminy Pcim jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a zatem nie ma podstaw aby zatwierdzał taryfy, które sam sporządza (stanowiska tego Sąd nie podziela), to nie ma podstaw, aby uznać, że nie ma w sprawie zastosowania cała procedura zatwierdzania taryf szczegółowo uregulowana w ustawie. Niewątpliwie w sprawie nie sporządzono szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3), nie dokonano weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4), a także nie sporządzono wniosku o zatwierdzenie taryfy zgodnie z treścią rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 25 ustawy, a tym samym nie przygotowano zestawienia cen i stawek opłat, kalkulacji opłat, plan, o którym mowa w art. 21 ust. 1, informacji finansowych zawierających sprawozdania finansowe. Powyższych wymogów nie spełnia przedłożony przez Radę Gmin Pcim dokument, którym jest Analiza kosztów utrzymania wodociągu gminnego z dnia 24 lutego 2011 r. zawierająca zestawienie wydatków związanych z eksploatacją wodociągu, amortyzacji ujęcia wody zbiornika i linii wodociągowej, wpływy ze sprzedaży wody i cenę 1 m3 wody oraz adnotację o zwiększeniu opłaty na kwotę 1,50 zł/l m3 brutto, ze względu na to, że wydatki eksploatacyjne nie pokrywają w całości amortyzacji wodociągu. Oznacza to, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Dodatkowo należy podzielić stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym okoliczność, że w gminie nie działa przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jako odrębna jednostka, nie daje podstaw do wyłączenia stosowania regulacji ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 2 pkt 4 cyt. ustawy pod pojęciem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego ustawodawca rozumie przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym może być zatem również sama gmina (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt: OSK 1741/04), która zgodnie z art. 9 ust. 1 może, ale nie jest zobligowana do tego aby tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania swoich zadań, a zatem fakt, że gmina jako osoba prawna działa przez swoje organy, tj. wójta i radę nie może wykluczać stosowania szczególnego trybu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Wskazane wyżej wady zaskarżonej uchwały polegające na oparciu tej uchwały na niemającej zastosowania w sprawie podstawie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz na nie zrealizowaniu procedury określonej w art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewidzianej dla uchwał w przedmiocie taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wskazują, że zaskarżona uchwała Nr VII/40/11 Rady Gminy Pcim z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę z gminnego wodociągu w Pcimiu jest sprzeczna z prawem na skutek istotnego naruszenia wymogów określonych w art. 24 ust. 1-5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i sprzeczności z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Naruszając powyższe przepisy Rada Gminy Pcim naruszyła procedurę podejmowania uchwał w sposób, który mógł mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały. Dlatego też na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. W sprawie nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały określona w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.