I OSK 3051/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 769/11 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 769/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: R. M. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem S. M. Do wniosku dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Busku-Zdroju z dnia [...] grudnia 2010 r. zaliczające S. M. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 grudnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój odmówił R. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzając, iż jako właściciel gospodarstwa rolnego, podlegający z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, nie jest osobą rezygnującą lub nie podejmującą zatrudnienia. W odwołaniu od tej decyzji R. M. podnosił, iż praca w gospodarstwie rolnym nie jest pracą zarobkową, a ponadto nie koliduje z jego opieką nad bratem, ponieważ w gospodarstwie pomaga mu żona. Zdaniem odwołującego, złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na rok 2010 nie może być przeszkodą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż żaden przepis o tym nie stanowi. Podkreślił również, że uzyskiwany dochód z gospodarstwa kilkakrotnie przekracza koszty związane z ubezpieczeniem, prowadzeniem gospodarstwa rolnego, utrzymaniem rodziny i osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach przytoczyło brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazując, iż przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza więc, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę we wskazanych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie, służbie lub innej pracy zarobkowej, z tej możliwości nie korzysta. Z tego względu w ocenie organu, rolnik nie może być uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem musi przeznaczyć przynajmniej część czasu na prowadzenie własnego gospodarstwa. Ponadto Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10. w którym stwierdzono, iż przepis art. 17 ustawy rozróżnia dwa stany faktyczne, tj. 1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), 2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Sąd uznał, że w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową tj. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej). Organ odwoławczy opierając się na ww. stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, iż rolnik nie zalicza się do żadnego z wymienionych przypadków, bowiem nie rezygnuje on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślono, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego, które stanowi rodzaj ekwiwalentu pieniężnego, jest udzielenie wsparcia osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a które rezygnują z aktywności zawodowej by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tymczasem rolnik uzyskuje z gospodarstwa dochód. R. M. jest rolnikiem – właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...]ha przeliczeniowych, z których uzyskuje dochód w wysokości ponad 377 zł miesięcznie i jest z tego tytułu ubezpieczony w KRUS. W tej sytuacji zdaniem Kolegium, R. M. jako rolnik posiadający gospodarstwo rolne i ubezpieczony w KRUS nie zalicza się do osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powyższe oznacza więc, że odwołujący się nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. M. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego: art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez twierdzenie, że osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego musi mieć taki sam status jak osoba bezrobotna, a więc nie może posiadać gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 1ha, art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w katalogu przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia rolnika uzyskującego dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia problemu, czy prowadzenie przez rolnika gospodarstwa rolnego i odprowadzanie z tego tytułu składek ubezpieczeniowych KRUS stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że powyższa kwestia budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności powołano się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1393/11, w którym wskazano, iż zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, wymaga rezygnacji z aktywności zawodowej przynoszącej określony dochód, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma choćby częściowo zrekompensować jego utratę. Praca we własnym gospodarstwie rolnym jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Z tego względu w ocenie NSA, przy jej wykonywaniu niemożliwe jest zatem uzyskanie świadczenia określonego w art. 17 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podzielił stanowisko w kwestii braku możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Rolnik nie zalicza się do żadnego z przypadków wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, bowiem nie podejmuje on lub nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto prowadząc gospodarstwo rolne skarżący nie rezygnuje z aktywności zawodowej przynoszącej określony dochód. Stan ten jest sprzeczny z ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przyznawania świadczeń opiekuńczych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. W przypadku świadczeń pielęgnacyjnych są one przeznaczone dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Skarżący będąc rolnikiem wymienionego wymogu nie spełnia. Z tych względów odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że pozostając rolnikiem ubezpieczonym w KRUS nie rezygnuje on z zatrudnienia czy też podjęcia pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jako warunku koniecznego do uzyskania tego świadczenia, zasługuje, zdaniem Sądu I instancji, na akceptację. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł R. M., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 22 oraz art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, iż R. M. będąc rolnikiem ubezpieczonym w KRUS nie rezygnuje z zatrudnienia czy też podjęcia pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, czym nie spełnia koniecznego warunku do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 17 ust. 1 nie reguluje w samodzielny sposób przesłanek przyznania tego świadczenia, bowiem jest w nim mowa o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast to pojęcie zatrudnienia ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymieniona. Nadto w przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych jak np. zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dlatego też okoliczność, czy i jakie dochody skarżący otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do tego świadczenia. Ponadto poczynione przez SKO w Kielcach ustalenie, iż wnioskodawca będąc rolnikiem uzyskuje z gospodarstwa rolnego dochód w kwocie ponad 377 zł miesięcznie i wzięcie pod uwagę owego kryterium dochodowego przy przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie skarżącego jest nie właściwe, bowiem w świetle obowiązujących przepisów okoliczność czy i jakie dochody skarżący otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca regulując uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie prawa do tegoż świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na rozstrzygnięcie sprawy wpływ miała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, w której stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na mocy art. 269 P.p.s.a. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają co do zasady charakter wiążący. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może bowiem wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, że dotyczy ona także sytuacji prawnej skarżącego. W uchwale tej wskazano, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną (...). Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem". Bezspornie skarżący posiada gospodarstwo rolne o pow. [...]ha, stanowiące źródło utrzymania jego i rodziny, a także jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników. W świetle powołanej uchwały świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem nie może być zatem przyznane, niezależnie od tego jaki jest zakres tej opieki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale: "rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników". Ponadto wskazano, że "w sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak, więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny". W tym stanie rzeczy wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.