II SA/Rz 805/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. O. i E. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego -skargę oddala- II SA/Rz 805/11 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. W. prowadził postępowanie w sprawie murów oporowych na działkach nr ewid. [...] i [...] w S.W. przy ul. [...], stanowiących własność E. i A.O. W jego toku ustalił, że na ww. działkach wykonany został mur oporowy objęty pozwoleniem na budowę Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Poniżej niego istnieje mur oporowy z kamienia naturalnego o wysokości 0,90 m i długości 10 m, stanowiący oparcie dla skarpy ziemnej, wzdłuż granicy działki nr [...] mur oporowy także z kamienia naturalnego długości ok. 57 m, wysokości od 0,34 m do 1,60 m i nieregularnym kształcie, a od strony ul. [...] również mur oporowy z kamienia naturalnego o wys. od 0,5 m do 1,04 m stanowiący tzw. gazon. Wymienione elementy wykonane zostały podczas budowy budynku mieszkalnego w 2008 r. i nie zostały objęte pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.W. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie murów oporowych i nałożył obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej mury oporowe – w terminie do [...] 02.2011 r. oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie do [...] 03.2011 r. Wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], nakazał E.i A. O. rozbiórkę murów oporowych położonych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w S. W. z wyłączeniem muru objętego pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że mur oporowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi samodzielny obiekt budowlany, tj. konstrukcję oporową zaliczaną do budowli, której wykonanie nie zostało zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę. Budowla ta ma na celu zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się ziemi z terenu położonego wyżej. Nie stanowi zatem urządzenia technicznego (elementu ogrodzenia) związanego z istniejącym budynkiem mieszkalnym, nie jest tez obiektem małej architektury, ponieważ funkcjonalnie służy zabezpieczeniu przed osuwaniem się ziemi. Samo oznaczenie budowli przez inwestora jako obiekty dekoracyjne stanowiące małą architekturę nie ma znaczenia, ponieważ istotne jest ustalenie jaką funkcję mają pełnić takie budowle. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że E.i A.O. ponieśli teren swoich nieruchomości, a wykonane mury mają przeciwdziałać naciskowi tworzącej się skarpy. Analiza rzędnych istniejącego poziomu terenu pomiędzy konstrukcjami oporowymi wykazuje różnice ok. 3 m. Nieprzedłożenie przez inwestorów w wyznaczonym terminie określonych dokumentów jednoznacznie wskazuje na konieczność rozbiórki murów oporowych, co jest konsekwencją wynikającą z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Od decyzji tej odwołali się E.O. i A.O., kwestionując zakwalifikowanie wybudowanych na ich posesji obiektów jako murów oporowych. Nawiązując do definicji muru oporowego jako samodzielnej budowli wykonanej z betonu, cegieł, pustaków, kamieni, ułożonych na zaprawie lub na sucho posadowionych na fundamencie przeciwdziałającym siłom naporu gruntu i ciężaru budowli, odwołujący wywodzą, że ich budowle nie mają cech murów oporowych. Kamienne murki posadowione zostały bezpośrednio na gruncie rodzimym bez trwałego fundamentu, gazony są wypełnione ziemią bez wprowadzania naprężeń, nie przenoszą one żadnego naporu od obiektów budowlanych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał E. i A. O. rozbiórkę murów oporowych usytuowanych na działkach o nr ewid. [...] i [...] w S. W. przy ul. [...] – od strony północnej budynku mieszkalnego, nie objętych pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., oznaczonych nr 1, 2, 3 na szkicu protokołu kontroli z dnia [...] 08.2010 r., stanowiącego załącznik do decyzji: - nr 1 o długości 10 m i wysokości 0,9 m , - nr 2 o długości ok. 57 m i wysokości od 0,34 m do 6 m wzdłuż granicy działki nr 2017/1, - nr 3 o wysokości 0,5 – 1,04 m o nieregularnym zamkniętym kształcie od strony ul. Działkowej. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania są bezzasadne, a organ I instancji trafnie uznał budowlę za mur oporowy. Wbrew zarzutom odwołania z definicji muru oporowego nie wynika, że jest to obiekt utrzymujący grunt, do którego wprowadzono naprężenia poprzez jego zagęszczenie. Definicję muru oporowego zawiera polska Norma PN-83/B-03010 oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735). W § 3 pkt 4 tego rozporządzenia wskazano, że konstrukcja oporowa to budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności uskoku naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane konstrukcje oporowe stanowią rodzaj budowli zaliczonych do "obiektów budowlanych". Roboty budowlane związane z wykonaniem obiektu budowlanego, zgodnie z art. 28 ww. ustawy, można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, za wyjątkiem obiektów i robót wymienionych w art. 29-31 tej ustawy, wśród których nie ujęto konstrukcji oporowych. Wynika stąd jednoznacznie, że ich budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia organ I instancji prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu, a następnie wobec niewykonania obowiązku zobligowany był zastosować art. 48 ust. 1 ustawy i przewidziany w nim nakaz rozbiórki. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na nieprecyzyjnie sformułowany w sentencji obowiązek zreformował decyzję organu I instancji. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E.O. i A.O. Skarżący wskazują, że elementy małej architektury, które stanowią sporne murki zostały wybudowane jako gazony i wypełnione ziemią, w której zasadzono roślinność, celem poprawienia estetyki. Zróżnicowanie ich poziomów jest narzucone przez skarpowe ukształtowanie działki. Murki zostały ułożone z kamienia i zaspoinowane zaprawą, bez ław fundamentowych. Budowle oporowe, o których mówi powoływana przez organ norma PN-83/B-03010 mają spełniać określone parametry charakterystyczne, fizyczne oraz wytrzymałościowe. Norma ta określa jednoznacznie sposób obliczania naprężeń i kąta natarcia gruntu posiadającego określone parametry geotechniczne. Tymczasem tzw. humus czyli ziemia uprawna nie posiada parametrów geotechnicznych z powodu niskiej spoistości, a zatem gazony wypełnione gruntem uprawnym nie są budowlą oporową. W ocenie skarżących brak jest też podstaw do stosowania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, jako że gazony nie spełniają warunków funkcjonalności drogowej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Postępowanie administracyjne w sprawie objętej niniejszą skargą dotyczyło legalności budowy obiektów wzniesionych przez skarżących E. i A.O. na działkach nr ewid. [...] i [...] w S. W. przy ul. [...]. Obiekty te zostały zakwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie jako mury oporowe, których wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższym nie zgodzili się skarżący, kwestionując uznanie wykonanych przez nich obiektów za konstrukcję oporową. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3, przez które rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wykonywanie obiektu budowlanego w postaci konstrukcji oporowej nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 i 2) ani nie zostało objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1)., a zatem ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 21.11.2006 r., II OSK 1371/05, System orzecznictwa Lex nr 318327). Kwestionowana przez skarżących kwalifikacja wykonanych obiektów dokonana została w rozpatrywanej sprawie w oparciu o przeprowadzone oględziny (w czasie których wykonano także dokumentację fotograficzną) oraz analizę mapy do celów projektowych. Z ustaleń organów wynika, że na działkach nr ewid. [...] i [...] wykonane zostały 3 mury oporowe o różnej długości i wysokości, nie objęte pozwoleniem na budowę. Stanowią one oparcie dla skarp ziemnych, spełniając jednocześnie funkcje dekoracyjne (na skarpach zasadzono rośliny). Różnica istniejącego poziomu terenu pomiędzy konstrukcjami oporowymi wynosi ok. 3m. Ustalenia te w ocenie Sądu potwierdzają, że wybudowane mury spełniają funkcję konstrukcji oporowej, bowiem wspierają powierzchnię terenu podwyższoną w przypadku każdego z murów w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy. Te cechy przesądzają o ich charakterze, a zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z 15.04.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 54/10, niepubl.). Nie ma przy tym znaczenia, że sporny obiekt pełni przy okazji inne funkcje – np. jak w rozpoznawanej sprawie – dekoracyjne, stanowiąc element aranżacji ogrodu i tak jest przez skarżących traktowany. Nawet jeśli obiekt będący murem oporowym, pełni jednocześnie inne funkcje, np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia, wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.02.2005 r., II SA/Gd 2753/01 (niepubl.), wyrok NSA z dnia 21.03.2006 r., sygn. akt II OSK 667/05 (opub. w LEX nr 198345), wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.03.2009 r. II SA/Gd 467/08 (niepubl.). Nawiązując do argumentacji skargi zarzucającej organom nadinterpretację i błędne stosowanie przepisów, należy podkreślić, iż w sytuacji gdy w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji "muru oporowego" czy "konstrukcji oporowej", posłużenie się przez organy definicją konstrukcji oporowej zawartą w Polskiej Normie PN-83/B-03010 oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63 poz. 735) miało jedynie charakter pomocniczy. O braku cech konstrukcji oporowej nie może też przesądzać brak fundamentów, jak zdają się sugerować skarżący. Fundamenty są elementem niezbędnym budynku, wymienionym w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W przypadku budowli (art. 3 pkt 3), do których też zaliczają się konstrukcje oporowe, ustawodawca nie wskazał ich części składowych. Brak fundamentów nie może więc przesądzać o braku możliwości zakwalifikowania do tej kategorii obiektów budowlanych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę opisanych w sentencji zaskarżonej decyzji murów oporowych. Zasadnie zatem organy zastosowały przepisy art. 48 Prawa budowlanego i wdrożyły procedurę legalizacyjną. W pierwszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych w nim dokumentów wyznaczając termin do jego realizacji na [...].02.2011 r. i [...].03.2011 r. Nie wykonanie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków spowodowało zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w postaci nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego zawiera bowiem normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie jest zależne od woli organu. Prawidłowo też organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji, precyzyjnie wskazując przedmiot rozbiórki. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.